多源流理論視域下高校師德建設的政策議程分析

潘夢君 王占軍

[摘 要]本文以多源流理論為視域分析《關于高校教師師德失范行為處理的指導意見》的形成機理。其中，反映高校教師師德失范問題日益突出的指標變化、焦點事件以及政策實施效果等構成了“問題流”;政策共同體對解決高校師德失范問題的建議構成了“政策流”;新時代建設高素質專業化師資隊伍的理念訴求和公眾對高校師德失范問題的持續關注匯聚成了“政治流”。三種源流在相關政策的“溢出”效應以及“政策企業家”的推動下開啟了“政策之窗”，從而促成了政策議程的確立。

[關鍵詞]多源流理論;高校師德建設;失范行為;政策議程

[中圖分類號] ???G640 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2019）05-0070-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.05.014

優良的師德師風是建設一支高素質、專業化高校師資隊伍的基石，是實現我國高等教育內涵式發展的關鍵性保障。2018年11月，教育部出臺的《關于高校教師師德失范行為處理的指導意見》（下文簡稱“《指導意見》”）首次明確了高校師德建設的責任主體、師德失范行為的處理辦法和程序，以及問責等方面的內容，為高校處理師德失范行為提供了清晰具體的指導意見，讓貫徹落實高校師德師風建設工程有章可循。本文采用約翰·W·金登提出的多源流理論，以《指導意見》為例，分析政策議程的形成及其機理。

一、問題流：師德問題如何被界定為政策問題

問題流主要是探討模糊狀態下公共政策的制訂過程[1]，解釋為什么有些問題引起了政策制訂者的關注并進入政府政策議程。金登認為政策制訂者主要是通過與某一問題有關的具有影響力的關鍵性指標、焦點事件以及對相關問題的反思反饋等方面的因素來識別問題的。新時代以來，高校師德建設成為決定教師專業素質發展的關鍵性命脈，而現實情況表明，師德失范問題已經成為了高校專業發展中的頑疾。

（一）指標變化：高校師德失范問題日益突出

“德高為師，身正為范”是高校教師的基本道德要求，尤其是在加強本科教育質量和“雙一流”建設的戰略環境下，高校師德建設對于提高教育質量的重要作用不言而喻。然而，一系列數據指標證實了高校教師師德失范行為已成為亟待解決的重要社會問題。有學者基于CNKI文獻的關鍵詞（時間跨度為1992年至2016年的719篇CSSCI及核心期刊以上的論文）進行了共詞可視化分析，發現關于高校師德建設研究的熱點領域之一是“高校師德規范與師德失范問題研究”，相關文獻231篇，其中被提及頻率大于10%的關鍵詞的文章分布如表1所示[2]。同時，對國家各部門出臺的以高校教師為主體并密切涉及師德建設的政策梳理發現，從2011年12月印發《高等學校教師職業道德規范》至今約有13份文件，其中2014年出臺的《教育部關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》劃定了師德懲處行為的“紅七條”，是國家層面對高校教師師德失范行為的警醒。2018年，國家陸續出臺了7份關于高校師德建設的政策文件，其中前5份文件主要強調師德建設的重要性，后2份的《新時代高校教師職業行為十項準則》和《指導意見》則明確了高校建設的主體責任和對高校教師師德失范行為實行的問責制等。這些文件在一定程度上反映了高校師德建設是如何逐步引起政府關注并進而進入政策議程的，也表明了高校師德建設是與社會發展需求相適應的，失范行為問題是當前高校師德建設中亟待解決的關鍵環節。

（二）焦點事件：高校師德失范問題備受關注

問題通常并不是因為這些指標而自明的[3]。焦點事件往往是引起政府及其利益相關者關注的重要導火索，在問題上升為政策議程的過程中扮演著聚焦、強化和預警等角色。十九大以來，高校師德師風建設工程備受關注?！陡呓梯浨椤凤@示，2018年以來，有4起關于高校教師師德失范行為的輿情熱點事件，被數萬甚至數十萬個網頁刊載。正如托馬斯·R·戴伊指出，社會媒體的影響主要表現在為決策者發現問題并設定議程，并且對于所感知到的事件發表意見和看法，改變人們的價值觀和態度[4]。高校教師屢禁不止的師德失范問題在網絡輿論的助力下，由零星分散的狀態演化成社會輿論關注的焦點，引起了政府相關部門的高度重視，也引發了全社會對如何懲戒、處理高校教師師德失范問題的廣泛討論，一致呼吁要建立處理高校教師師德失范行為的政策法規，讓師德建設有章可循、有法可依。因此，這一系列關于高校教師師德失范的焦點事件強化了問題的建構。

（三）反思反饋：政策實施效果不佳加速了將師德問題納入政策議程的步伐

“反饋”是公眾社會問題如何上升為政策問題的關鍵環節，可以提供不符合立法意圖或上級行政意圖的信息，表明不能滿足規定目標的現實或一些意外的后果。2011年以來，專門服務于我國高校師德建設的政策從未間斷，但是其實施效果并未達到預期目標。從已頒布的政策文本看，大多數內容是關于加強師德建設頂層設計的建議，而對如何懲戒師德失范行為未做出深入細致的指導說明，導致有些高校為了保護學校的名譽，從學校發展的全局考慮，將教師師德失范行為進行低調處理，采取“能協商則協商，能妥協就妥協”的策略，在一定程度上助長了高校教師師德失范行為的發生，引起了社會廣泛不滿，加速了問題流聚焦于師德建設的關鍵之處，為高校教師師德失范問題持續納入到政策議程提供了強有力的動力之源。

二、政策流：政策共同體探討師德問題處理

政策流是政策共同體提出的問題解決方案的集合，金登將其比喻為“政策原湯”，漂浮著政策共同體的思想觀點與政策建議[5]。政府官員、專家學者等基于自身的角色身份、價值立場，討論關于高校師德建設及如何處理師德失范行為，不同的思想觀點相互交融、碰撞，形成一個簡短的政策建議“思想目錄”?！吨笇б庖姟穭t是對已有政策建議的重新整合和發展，為解決師德失范問題提供了最佳的戰略組合。

（一）明確高校教師師德失范處理的責任主體

《教育部關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》等政策，明確了高校師德建設的主體責任，要求高校根據相應的政策制訂與本校相符合的高校師德建設工作方案，形成黨政齊抓共管的高校師德師風建設合力。為此，中國人民大學出臺了史上最嚴系列師德規范文件——《教師職業道德規范》《師德建設長效機制實施辦法》《教職工紀律處分暫行規定》，對違反師德規范的行為做出了懲處說明;北京大學建立教師職業道德和紀律委員會及其調查處理機制，嚴格執行師德“一票否決制”[6]，做到獎懲分明，客觀公正，使對師德師風的監督公開化、社會化和制度化[7]。此外，《指導意見》進一步明確黨委書記和校長是師德建設的第一責任人，院（系）行政主要負責人和院（系）黨組織主要負責人對本單位師德建設負有直接領導責任，將處理師德失范問題的主體責任落實到人，避免了出現問題互相推諉等現象，有利于推動高校師德建設的貫徹落實。

（二）健全師德失范行為的處理辦法和程序

師德建設是一個系統的治理工程，其治理機制主要包括決策機制、執行機制、監督調控機制以及評價和反饋機制。從1999年出臺《關于新時期加強高等學校教師隊伍建設的意見》將師德作為教師評價的剛性指標，實行師德“一票否決制”，到2011年《高等學校教師職業道德規范》，對高校教師提出“應該怎樣”的六項規范，再到2014年《關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》，對高校教師提出“不應該怎樣”的“紅七條”，以及為高校教師劃定基本職業底線的《新時代高校職業行為十項準則》，都在不同程度上明確了高校教師的禁行行為，并提出要嚴懲師德失范行為。但是，這些政策對如何處理師德失范行為的程序辦法等未做明確解釋說明，在一定程度上弱化了其執行力，淡化了對師德建設的實質性影響[8]。而《指導意見》則在堅持對高校教師師德失范行為實行“一票否決制”的基礎上，提出要成立專門組織負責處理，遵循公平公正的原則，明確受理、調查、認定、處理、復核、監督等處理程序，依據情節的嚴重程度，做出相應的懲罰規定，為高校制訂教師師德失范行為負面清單及處理辦法提供了清晰的指導意見。

（三）完善師德失范相關責任人的問責機制

從一般意義上看，對師德的問責機制主要包括五個要素：問責主體、客體、內容、程序及結果[9]。有關政策已經關注到對師德失范行為的相關責任人進行問責的重要性，如“紅七條”中首次列出高校教師禁行行為，要求對高校主要負責人追究對教師嚴重違反師德行為監管不力、拒不處分、拖延處分或推諉隱瞞等責任，但是未對相關責任人的失責范圍以及問責程序做出解釋說明。而《指導意見》則根據高校相關責任人的職責權限和責任劃分問責范圍，包括師德師風制度建設、日常教育監督、師德失范問題等方面進行問責，為高校處理教師師德失范行為提供了較為詳細的參考依據和綱領性指導。

三、政治流：理念訴求和公眾的持續關注

金登認為，政治流對政策議程的狀態具有明顯的促進和抑制作用，其主要由國民情緒的變化、選舉結果、政府的變更、意識形態以及利益集團的壓力等因素構成。

（一）建設高素質專業化教師隊伍的理念訴求

《教育部2016年工作要點》中提出，要培養造就高素質專業化教師隊伍。哈佛大學前校長柯南特曾說過，大學的優秀在于一代又一代教師的質量。我國高等教育正處于轉型期，致力于躋身“世界一流大學”行列，高校教師隊伍的專業化素質水平是建成世界一流大學的根本，師德師風建設則是衡量高素質專業化高校教師隊伍的首要標準。然而，個別教師價值觀念扭曲，導致過分強調自我利益而忽略社會責任;高等教育市場化帶來高校教師過度關注科研而忽視教學，學術不端行為屢禁不止;高校教師在激烈的職稱晉升壓力下迷失自我等師德失范行為屢見不鮮，猶如高校教師隊伍建設中的“頑瘴痼疾”，久治不愈。因此，加強師德師風建設是貫徹落實建設高素質專業化的高校教師隊伍的核心理念的必然要求，防范杜絕高校教師師德失范行為是打造高素質專業化教師隊伍的必然選擇。在該理念的引領下，高校教師必須要樹立加強自身道德修養的意識，將立德樹人作為教育的根本任務;高校教師要自覺遵守職業道德規范，禁止逾越職業道德底線和紅線;高校教師要“學為人師”，成為大學生成長成才的引路人和指導者，以培養優秀的中國特色社會主義事業的建設者和接班人為己任。

（二）公眾對師德問題的持續關切

高校師德建設一直是社會關注的焦點，尤其是在社會網絡媒體不斷發展的“互聯網+”時代，高校師德失范行為引起了社會公眾的憤懣與焦慮。主要反映在兩個方面：一是自我國高等教育大眾化以來，人們已經把接受高等教育作為社會階層流動的社會工具，渴望能夠享受優質的高等教育。而隨著高校師德失范問題日益突出，讓人們在一定程度上對高校教師和教育質量產生了信任危機。二是《人民日報》《中國教育報》《光明網》等新聞網絡媒體充分發揮了強有力地輿論監督作用，引起了人們對高校師德問題的關注，對高校師德失范現象產生一定的輿論約束作用。

四、三流匯合：開啟處理師德失范的政策之窗

“政策之窗”是政策建議的倡導者提出解決辦法的機會，或者是促使特殊問題受到關注的機會。一般而言，“政策之窗”開啟的原因包括政治流的變化，或問題受到政府官員的關注，又或者是“三流匯合”的共同作用。因此，當高校教師師德失范的問題流、政策流、政治流匯聚在一起便開啟了“政策之窗”。其中發揮重要作用的是相關政策的“溢出效應”，以及關鍵性的“政策企業家”的積極倡導。

（一）相關政策的“溢出效應”

相關政策的“溢出效應”是指有利于相鄰政策的成功出臺[10]?！吨笇б庖姟返某雠_，在一定程度上是受益于相關的高等教育以及各級各類教育的政策文件的“溢出效應”。一方面表現為振興發展各級各類教育事業的政策文件。如2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，將師德建設擺在教師隊伍建設的首要位置;2012年《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》和2018年《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》，以及《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》等政策文件對于預防和警醒師德失范行為、促進高校師德建設具有重要推動作用。另一方面體現在相關的高校師德建設的政策文件。如2014年《教育部關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》，提出高校教師職業道德的“紅七條”，明確指出高校教師在教學、科學、招生考試等方面的禁行行為，并要求對師德失范問題建立相應的問責制;2018年《教育部關于全面落實研究生導師立德樹人職責的意見》，對研究生導師提出了基本素質要求，以及與《指導意見》配套出臺的《新時代高校教師職業行為十項準則》，為新時代教師劃定了基本素質要求，為針對高校教師師德失范行為的相關政策的出臺提供了堅實的基礎。當然，高校作為社會的子系統，高校師德建設必然離不開宏觀政治環境的影響，有關中國特色社會主義和諧社會以及發揚宣傳社會主義核心價值觀等宏觀政策必然對高校教師師德失范問題的政策議程的建立具有“滲透”作用。

（二）關鍵性“政策企業家”的積極倡導

“政策企業家”的積極倡導對“政策之窗”的開啟具有關鍵性作用。黨和國家政府領導者“常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動提上政府議程”[11]。2011年，胡錦濤同志在慶祝清華建校100周年的大會上提出，要制訂高校教師職業道德規范，進一步加強師德師風建設。2016年，習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強調教師是人類靈魂的工程師，承擔著神圣使命，加強師德師風建設要堅持“四個統一”。新時代以來，我國高等教育領域的主要矛盾已從對數量的需求轉向對質量的關注，高等教育質量的高低取決于高校師資隊伍水平的看法已成為社會共識。黨和國家領導人多次在重要場合提出師德建設是高校教師隊伍建設的基礎性工作。2018年以來，習近平總書記在北京大學師生座談會、全國教育大會等重要平臺倡導加強師德師風建設，要堅持做“四有”好教師，要對違反師德的行為進行嚴厲的懲處，每所學校既要建立嚴格的師德師風建設的制度規定，也要有日常教育督導，要把師德師風建設作為學校常抓不懈的工作。教育部部長陳寶生在學習習近平總書記全國教育大會精神的講話中提出，要把教師隊伍建設作為重要的基礎性工作，建設高素質專業化的教師隊伍，對教師隊伍中存在的問題，要堅決依法依紀予以嚴懲。因此，《指導意見》是在黨和國家領導人自上而下的推動下，開啟了“政策之窗”，最終促成該議程的建立。

在多源流理論視域下，《指導意見》的政策議程形成機理為未來高校師德建設提供了方向：未來應高度重視“問題流”，及時發現高校教師存在的師德失范行為隱患，防止高校教師師德問題進一步惡化;拓寬“政策流”，除了了解政府出臺的高校師德建設政策，也要更多地傾聽基層聲音，凝聚基層智慧，充分發揮專家學者的“智庫”作用;關注和響應“政治流”，高校師德建設要充分反映宏觀社會環境的要求，肯定公眾對政策制訂過程中的約束作用;發揮“政策企業家”在政策議程確立過程中的重要作用，凝聚多方力量，突破高校師德建設困境。

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（責任編輯：王世君）

Abstract：? In this paper， the establishment mechanism of “Guiding Opinions on the Treatment of Teachers Moral Misconduct in Colleges and Universities Moral Decline” is analyzed by using the multi-source flow theory. The problem stream of the policy is composed of the increasingly prominent indicators of university teachers moral decline， focus events and the poor feedback on the implementation of relevant policies. The policy communitys proposal to solve the problem of university teachers morality is a “policy flow”. The political stream consists of the idea of building a high-quality professional faculty team in the new era and the publics continued concern about the problem of university teachers morality. Under the “overflow” effect of relevant policies and the promotion of “policy entrepreneurs”， the three streams opened the “policy window” which leaded to the establishment of the policy agenda.

Key words： ?multisource flow theory; university teachers ethics construction; moral decline; policy agenda