關(guān)于政府投資項目前期立項階段管理理念創(chuàng)新的思考
——基于世行貸款養(yǎng)老服務(wù)項目實例淺析

文/林鴻 張海平 奇峰 丘小鳳

眾所周知，項目前期立項階段對整個建設(shè)項目的影響達到80%以上，嚴謹、扎實、細致的前期工作是項目建設(shè)有序高效進行的基礎(chǔ)保障。世行作為聯(lián)合國下屬的負責長期貸款的國際金融機構(gòu)，長期致力于為發(fā)展中成員國提供長期貸款和技術(shù)援助，其先進的管理理念、高素質(zhì)的人才團隊和廣泛的知識基礎(chǔ)，能夠幫助發(fā)展中國家走一條穩(wěn)定、可持續(xù)和平衡的發(fā)展之路。世行貸款項目非常重視前期工作，與國內(nèi)立項階段相比，世行貸款項目程序多、周期長，需要經(jīng)過多次反復(fù)的實地調(diào)研及論證，耗費大量的精力，但正是這樣扎實的前期工作為世行項目后續(xù)長達十幾年的執(zhí)行期打下了堅實的基礎(chǔ)，眾多大型項目得以順利實施，對貸款國形成長期的積極影響。

近期頒布的《政府投資條例》是我國政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，專門用于規(guī)范政府投資行為，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系過程中的重要立法成果。《政府投資條例》強調(diào)了政府投資項目前期工作的重要性，充分體現(xiàn)了國家對于依法規(guī)范政府投資行為、充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益的決心。在此背景下，研究世行項目前期工作具有重要的現(xiàn)實意義。本文介紹了世行立項階段的流程、特點，并與我國立項階段的特點進行對比分析，以期為國內(nèi)政府投資項目前期立項管理提供先進的經(jīng)驗借鑒。

一、世行項目選項（立項）階段概述

世行項目選項（立項）階段，是指世行篩選出符合世行一貫發(fā)展戰(zhàn)略，同時滿足借款政府發(fā)展方向的項目，建立項目庫，進而圍繞世行在該地區(qū)的投資方向，確定項目的背景、必要性、范圍、規(guī)模、投資額與貸款額基本情況。

在立項階段，世行將派遣鑒別團到當?shù)嘏c相關(guān)政府部門、項目辦公室等單位一起了解項目的基本情況，確保項目能符合世行方面的要求。從借款國眾多的項目中選出可行的項目并不是一件容易的事情。所以一般情況下，項目鑒別階段耗時較長，過程較為復(fù)雜繁瑣。通常分為預(yù)鑒別階段和鑒別階段，預(yù)鑒別團參與和協(xié)助項目單位開展各個方面的經(jīng)濟調(diào)研工作，初步明確貸款方向。隨著項目的進度要求，世行派出項目正式鑒定團，通過實地查看、聽取匯報等方式，與項目涉及的不同的利益相關(guān)方進行交流，了解項目發(fā)展重點與挑戰(zhàn)，協(xié)商項目發(fā)展目標、選擇標準、機構(gòu)安排等。通過世行對擬建子項目的再次審查并形成《鑒定團備忘錄》。備忘錄中大部分問題都得到解答并取得世行認可后，選定的子項目活動為最終確定的清單，該項目清單即成為世行貸款備選項目。具體工作流程及重點見圖1。

以筆者參與的某省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)世行貸款項目為例，項目經(jīng)歷了非常漫長的鑒別階段，通過多次實地調(diào)研，討論項目的合理性、省級優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略發(fā)展框架是否吻合；討論項目發(fā)展目標、重要成果和受益人、項目可能的組成部分、初步的經(jīng)費估算和項目的財政級別；討論省級、市和縣級層面在制度、實施和監(jiān)管評價上的安排；討論項目準備的時間框架和主要步驟等等，鑒別階段耗時約2.5年，最終確定了備選項目清單。

二、世行項目選項（立項）階段特點

筆者通過某省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)世行貸款項目的實際操作經(jīng)驗總結(jié)，世行在選項階段的特點主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）中心突出，緊扣目標構(gòu)建養(yǎng)老體系

中國人口老齡化已經(jīng)成為中國面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)之一，中國政府一直積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，世行充分關(guān)注中國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域所面臨的問題，明確了選項的中心目標：加強養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域合作，幫助推進中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革，加強養(yǎng)老服務(wù)的制度體系和能力建設(shè)。

選項的具體工作完全圍繞此中心目標開展，在選項階段具體采用了邏輯框架法（LFA），確定項目的范圍和任務(wù)，具體目標分解見表1及圖2。

表1 邏輯框架法目標分解表

目標層次 內(nèi)容分析 客觀驗證指標 客觀驗證方法具體目標項目的直接效果，考慮為受益群體帶來的效果，是立項的重要依據(jù)具體目標驗證指標 評價及檢測手段和方法產(chǎn)出成果 項目的建設(shè)內(nèi)容及產(chǎn)出，提供可計量的直接結(jié)果 產(chǎn)出成果衡量指標 評價及檢測手段和方法投入/活動 項目實施過程及內(nèi)容，資源和時間投入投入方式及定量指標 投入活動驗證方法

圖2 項目目標分解框圖

（二）“授人以漁”，注重管理及服務(wù)能力提升

世行項目特別關(guān)注管理及機構(gòu)服務(wù)能力的提升，將“項目管理、監(jiān)測評估及能力建設(shè)”作為重要的建設(shè)內(nèi)容之一。這種重視不是流于表面的僅體現(xiàn)在報告章節(jié)中，而是真正將此項工作落實到具體的責任人，制定詳細的、可落地的計劃，作為實際實施過程中的綱領(lǐng)性文件，在選項階段就對此項活動的投資進行估算、安排資金，構(gòu)成項目總投資的重要組成部分，充分體現(xiàn)了“授人以魚不如授人以漁”的理念。通過項目的實施，不僅落地一個貸款項目，更能帶動相關(guān)各方的整體管理服務(wù)能力的提升，產(chǎn)生持久而長遠的正面影響。

以養(yǎng)老體系建設(shè)項目為例，項目不僅涉及完善居家養(yǎng)老服務(wù)站、社區(qū)康養(yǎng)中心、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)、敬老院等硬件設(shè)施的建設(shè)，更注重從省級到各地市層面民政系統(tǒng)的整體養(yǎng)老服務(wù)管理能力、涉及的養(yǎng)老機構(gòu)的管理能力的提升。

首先，為了提升項目管理能力，對項目管理辦公室、項目實施機構(gòu)、運營機構(gòu)在選項階段就予以明確和落實，細化到具體責任人，項目管理機構(gòu)設(shè)置詳見圖3。

圖3 項目管理機構(gòu)設(shè)置圖

其次，通過引入咨詢管理公司、專家組、組織管理培訓(xùn)等措施系統(tǒng)化提升管理能力。考慮到世行項目的復(fù)雜性及特殊性，一般都建議項目辦聘請專業(yè)的咨詢管理公司協(xié)助各項目辦和實施機構(gòu)對整個項目的進程進行管理把控；同時，聘請專家組對項目實施過程中的問題進行專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)；通過項目管理培訓(xùn)更好地推動對世行貸款政策的研究，提升管理綜合水平，保證項目順利實施。機構(gòu)能力建設(shè)構(gòu)成詳見圖4。

（三）重視運營，實施期持續(xù)監(jiān)測評估

圖4 機構(gòu)能力建設(shè)構(gòu)成圖

世行項目在選項階段就明確了項目成果監(jiān)測評價體系、具體評價指標、驗證方法及標準。同時安排了持續(xù)監(jiān)測的相應(yīng)資金，能夠充分保障監(jiān)測的落地與持續(xù)實施。另外，除了對項目成果的監(jiān)測外，世行項目同時關(guān)注環(huán)境監(jiān)測保障體系、移民監(jiān)測保障體系的建設(shè)。

1.成果監(jiān)測體系

項目辦及各實施機構(gòu)建立項目成果監(jiān)測機制。由項目辦在項目準備期間就成立由當?shù)叵嚓P(guān)政府部門共同組成的監(jiān)測評估小組。監(jiān)測評估小組應(yīng)確定項目相應(yīng)的成果監(jiān)測指標、基線數(shù)據(jù)和項目實施期間每年的目標值。并通過技術(shù)援助，引進咨詢團隊，建立第三方監(jiān)測機制。

2.成果監(jiān)測指標

成果監(jiān)測指標由項目發(fā)展終期指標和中間結(jié)果指標構(gòu)成，監(jiān)測指標一定是可量化統(tǒng)計的指標，以提高后續(xù)實際操作的可行性。部分成果監(jiān)測指標見表2。

3.驗證標準及方法

（1）驗證標準

驗證標準包括接受公眾監(jiān)督及滿意度調(diào)查結(jié)果兩個維度。一方面，項目實施機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)測計劃要求的實施任務(wù)，將監(jiān)測的信息公開，向公眾披露項目實施情況，同時接受公眾監(jiān)督，項目實施機構(gòu)可以通過地方網(wǎng)站及建立專門項目網(wǎng)站，發(fā)布項目實施情況及相關(guān)信息、項目監(jiān)測信息，同時進行相關(guān)信息收集工作。另一方面，選聘專業(yè)市場調(diào)查機構(gòu)進行滿意度調(diào)查，滿意度調(diào)查分為非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意四項。如果公眾監(jiān)督出現(xiàn)投訴、滿意度調(diào)查出現(xiàn)不滿意的情況，需將存在的問題進行整理并加以改進，形成PDCA即制定指標-執(zhí)行-監(jiān)測-改進的閉環(huán)。

（2）驗證方法

在分析項目成果監(jiān)測指標時，建立項目信息獲取、信息分析、信息描述的完整測評工作程序。采用定性、定量相結(jié)合的方式。

定性分析：通過問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查、社會團體訪談、直接觀測、微型調(diào)查等直接獲得信息，通過分析得到結(jié)論。

定量分析：通過正式數(shù)據(jù)的收集、分析模型的選用，分析結(jié)果的描述。

評價方式與結(jié)果描述：遵循世行的相關(guān)體系和技術(shù)要求，通過中間監(jiān)測結(jié)論反饋，進行項目設(shè)計優(yōu)化。

三、與我國立項階段特點對比分析

在國內(nèi)，與世行選項對應(yīng)的國內(nèi)程序是項目立項階段，即項目建議書或項目建議書代可研審批階段。作為世行貸款項目，需要把國內(nèi)程序與世行程序相結(jié)合，擬建項目需滿足國內(nèi)程序，取得立項批復(fù)。同時，需要滿足世行后續(xù)的評審要求。

表2 部分成果監(jiān)測指標一覽表

目前，我國政府投資項目在立項階段，是由項目建設(shè)單位結(jié)合國家和地方中長期規(guī)劃及專項規(guī)劃、相關(guān)政策及本單位實際需求，提出具體建設(shè)項目，上報發(fā)展改革部門進行審批，由發(fā)展改革部門委托第三方評估機構(gòu)進行評估后確定是否立項通過。在立項階段主要呈現(xiàn)出以下特點：

一是項目的提出是由建設(shè)單位主導(dǎo)，建設(shè)單位更關(guān)注通過項目的建設(shè)解決自身困難或管轄范圍內(nèi)迫切需要解決的問題，與上述世行前期流程相比，缺少從宏觀層面，如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求、資源規(guī)劃布局、社會與市場需求、內(nèi)外部條件等方面來確定項目的意識。具體到筆者實操的養(yǎng)老項目，各地民政局提出的建設(shè)項目一般著眼于具體的敬老院建設(shè)、居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)等，而世行項目能夠系統(tǒng)形成“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的建立與管理。

二是在立項評審階段，發(fā)展改革部門及其委托的評估單位，重點關(guān)注項目對國家及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的響應(yīng)性；規(guī)劃、國土等前置條件的完備性；建設(shè)規(guī)模與相關(guān)標準的符合性；投資與建設(shè)內(nèi)容規(guī)模的匹配性。可見，評審的重點都是著眼于項目本身的建設(shè)，關(guān)注“硬件”設(shè)施建設(shè)，“重建設(shè)、輕管理”，缺少對后續(xù)項目的實施運營管理機構(gòu)能力的關(guān)注。

三是缺少對項目實施效果的持續(xù)監(jiān)測。如果期望項目能持續(xù)發(fā)揮效果，必須監(jiān)測執(zhí)行中存在的問題，不斷地反饋、調(diào)整、總結(jié)、優(yōu)化，才能形成持續(xù)正向改進的機制，這就要求在立項階段對此部分予以考慮，落實監(jiān)測的主體，具體到責任人，并安排相應(yīng)資金。

四、結(jié)束語

本文提及的項目案例是世行在全球范圍內(nèi)第一個養(yǎng)老服務(wù)貸款項目，其實施將帶來一系列創(chuàng)新及示范效應(yīng)，從項目中取得的經(jīng)驗對于中國其他省份以及其他國家都大有裨益，有助于政府將養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的改革措施，為中國的老年人口提供有效、公平和可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)。

本文通過對立項階段的特點分析，可以看出世行在立項階段投入大量的時間、精力，注重考察調(diào)研，結(jié)合中國及地方特點，緊緊圍繞著“實現(xiàn)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建并加強提升政府管理能力”這一系統(tǒng)性目標確定項目具體建設(shè)目標、產(chǎn)出成果。并且，與國內(nèi)立項審批僅著眼于“硬件”設(shè)施建設(shè)不同，更關(guān)注將設(shè)施建設(shè)類的“硬件”項目與能力提升、成果監(jiān)測類的“軟件”項目統(tǒng)籌考慮，在立項階段就落實到具有可操作性的層面，并給予“軟件”類項目充足的資金安排，為后續(xù)順利實施提供切實的保障，做到“雙核”驅(qū)動，全面提升相關(guān)各方的整體管理服務(wù)能力。希望這些先進的管理理念對我國現(xiàn)行的前期立項階段工作提供一定啟示。