深港西部通道：飛架南北，粵港共榮
——“一國兩制”下深港大型跨境基建合作的成功先例

文/曲建 彭堅

深港西部通道工程項目決策過程示意

深港西部通道工程是國務院批準立項的國家重點建設項目，在一個國家、兩種制度、兩種法律、兩個關稅區、兩種貨幣的復雜條件下建成，開創了“一國兩制”下內地和香港在大型跨境基礎設施建設運營合作的成功先例。2007年7月1日，在香港回歸祖國十周年之際，歷經十六年籌劃和建設的深港西部通道正式通車。其建成與通行，具有重大的戰略意義和現實意義，為新時期粵港澳大灣區全面準確貫徹“一國兩制”方針，加快基礎設施互聯互通，促進經濟文化深度融合，全面提升在國家科技創新和對外開放中的支撐引領作用，支持香港、澳門融入國家發展大局方面提供了寶貴的經驗借鑒和路徑探索。

深港西部通道工程包括深圳灣跨海公路大橋、深圳灣口岸、深圳方側接線、香港方側接線四個部分。其中，主體工程包括深圳灣跨海大橋以及深圳灣口岸，由深港雙方共同投資建設，是“一國兩制”偉大構想的具體探索實踐領域。深圳灣公路大橋是目前國內最寬、標準最高的跨海公路大橋，設計壽命120年，設計行車速度為100公里/小時。深圳灣口岸是深港西部通道的咽喉工程，建成后成為世界上同類口岸中最大、設施最先進的現代化智能型口岸。深圳灣跨海大橋以及深圳灣口岸的建成，突破了深港兩地決策、行政、司法等層面不一致的障礙，體現了深港雙方在項目前期研究、項目準備、項目實施等階段艱苦卓絕的對接協調成效，開創了兩地政府之間嶄新的合作模式，充分體現了“一國兩制”的創造性和靈活性。

一、協調組織體制：創新的“三層次”架構

在“一國兩制”背景下，深圳與香港分屬不同的政治體制與經濟體制，建設項目前期管理與決策的體制、模式、方法和流程存在巨大的差異（僅由于雙方建筑標準的差異而導致工程進入初步設計階段后面臨著1000多項復雜的技術指標需要協調，時間緊、任務重）。這些不同層次、方方面面的復雜問題，在深港雙方艱苦卓絕的探索、協調與創新中一一得到妥善處理與解決。

深港西部通道工程的前期階段，經歷了1997年香港回歸祖國這一偉大歷史事件。香港回歸后，深港西部通道工程的決策主體從中央政府與港英政府聯合承擔，轉變為由中央政府承擔；協調機構由“中英關于香港與內地跨境大型基建協調委員會”（以下簡稱ICC，即Sino-British Crossborder Infrastructure Coordinating Committee）轉變為“內地與香港跨界大型基建協調委員會”（以下簡稱“基協委”）。伴隨著粵港合作的深入推進，1998年設立的粵港合作聯席會議承擔了深港西部通道相關重大問題的協調工作，層次高于基協委。伴隨工程進入設計階段，為高效協調眾多的技術細節問題，2001年成立深港西部通道聯合工作小組，專職負責共同商議工程設計、施工和管理細節，需報批的事項，在協商達成一致后各報各自的政府部門審批。

在所搭建的“三層次”協調架構下，工程前期的普通分歧通過基協委或深港西部通道聯合工作小組來解決。政策性、技術性較強或者利益協調較難的重大問題則上升至粵港合作聯席會議或國家層面協調。這種架構既能夠最大限度調動項目的協調資源，又能夠通過最高級首長定期會晤、專家小組專責跟蹤、深港不定期會晤等協調機制的多樣性滿足項目在不同發展階段的協調需求。該專項領域的研究成果獲得了中國工程咨詢協會2008年度全國優秀工程咨詢成果三等獎。

二、口岸建設管理：首次探索的“一地兩檢”

在深港西部通道工程之前，國內沒有“一地兩檢”口岸；國外雖有類似的“一地兩檢”或“聯合辦公”的小型口岸，但海關監管制度等方面存在巨大差異，所以國內、國外尚無對“一地兩檢”的系統研究成果。如果仍按照兩地兩檢的模式，則難以解決香港方面場地不足、旅客通關不便利的問題；如果實施“一地兩檢”的模式，則需面臨“一國兩制”法律體系、司法體系的相關障礙。

深港西部通道實施的一地工程兩檢模式，是深港雙方在“三層次”協調架構下，經過多年協商、反復論證、大膽創新的重要成果，具有重要的政治意義和社會效益。在“一國兩制”的框架下，深圳方于2002年4月編制完成了《深港西部通道工程(深圳灣公路大橋)可行性研究報告（補充報告）》，提出了“空間隧道”模式，即橋面由香港方管理，而橋上的空間和橋下的海面由深圳管理，這一模式明確了“一地兩檢”模式和“一國兩制”制度的關系，確立了實施框架、實施體系、技術體系。在深港雙方達成一致的前提下，2002 年3 月，粵港合作聯席會議第五次會議通過在皇崗試行“一地兩檢”，同意西部通道采用“一地兩檢”；2002 年3 月，國務院批準在西部通道口岸實施“一地兩檢”。全國人大常委會于2006年10月31日決定，授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對港方口岸區依照香港法律實施管轄。

與傳統模式相比，推薦采用的“一地兩檢”模式使得深港口岸總用地和總投資均減少約40%左右，每位旅客通過兩地口岸的時間可減少約30分鐘左右。時任香港特區行政長官曾蔭權在西部通道口岸開通儀式上表示，深圳灣口岸的開通，是“一國兩制”下另一成功標志；而落實“一地兩檢”，則充分體現了“一國兩制”的創造性和靈活性。

三、工程設計建設：創新高效的合作與管理

深港西部通道工程設計與建設階段的深港合作設計及管理體系

為了加快建設深圳灣跨海公路大橋和實行“一地兩檢”模式，涉及的深圳和香港的有關管理部門達數十個。在工程設計階段，僅香港建筑署的設計標準、規范就達數千頁，各階段設計文件均要由香港審批，也要滿足內地的法規規范，在兩者沖突時執行更嚴格的標準，同時，即使在設計表達上都必須沿襲香港慣例。深港的技術標準、規程、規范存在很多差異。設計及每次方案的修改，都須經過深港雙方共同研究和審核。這使得在項目的合作設計中，深度和廣度與國內其它合作項目有很大不同。在工程建設階段，在傳統的項目管理組織模式下，項目參與各方只注重階段性目標和自身利益使得項目總目標難以保證，項目的決策階段、準備階段、實施階段和后期管理階段存在大量的管理界面，使項目建設過程中的協調量增大，多層次的組織結構使得項目決策者對某些環節的管控鞭長莫及，決策過程緩慢，信息孤島現象突出。這在香港和內地的建設史上都是絕無僅有的。

為了滿足上述要求，深港兩地深入合作并踐行總結出深港西部通道的“一個工程，兩種規范”和“一地兩檢”模式下的“一樓兩標”。深圳市人民政府與香港特別行政區政府簽訂了“設計委托協議”和“建造委托協議”，由深方按照“委托協議”的有關要求對設計及建造工作進行管理與協調，使港方口岸設施的設計、建造及運作等達到港方的技術與使用要求。在設計階段，由熟悉香港法規規范的顧問公司協同全程參與設計，并提出合作設計的界面分工及設計管理策略。在工程建設階段，首次提出大型跨境工程配合現場技術協調方法，并提出施工管理及現場實施指南。工程設計建設質量的管控核心在于借鑒香港的合約管理體制，注重項目建設中的政府干預與配合，充分發揮建筑師負責制在設計項目中的控制作用，嚴格實行樣板先行制度。在長達十年之久的項目規劃設計建設中，積累的合作設計方法、設計施工管理模式、現場協調機制等方面的經驗，對于類似大型公共建筑以及合作設計項目具有重大借鑒作用。