檢察機關參與民事公益訴訟的程序設計

萬昊 牛曉睿

摘 要：檢察機關作為國家專門的法律監督機關，其參與民事公益訴訟日益成為維護社會公共利益，維護和諧社會關系的有效方式。修改后的《民事訴訟法》對于公益訴訟制度的規定，對于檢察機關拓展檢察監督范圍、彰顯檢察監督職能具有深層次的影響和重要意義。檢察機關在新的歷史條件下，有必要創新工作機制，進一步拓展和發揮民事檢察監督職能，從而達到保障社會公共利益的目的。

關鍵詞：檢察機關;民事公益訴訟;程序設計

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）14-0135-02

作者簡介：萬昊（1986-），男，漢族，天津人，天津市武清區人民檢察院，一級檢察官;牛曉睿（1998-），女，漢族，天津人，西南政法大學法學院，2016級法學本科生。

一、檢察機關在提起民事公益訴訟方面的獨特優勢

檢察機關擁有一支高素質的檢察官隊伍，他們具備足夠豐富的專業知識和法律方面的專業素養，這對其他社會群體來說很難實現。同時，檢察院擁有充足的司法資源，包括人員，金錢和物資，這是其他機構無法獲得的資源優勢。司法資源的豐富，使得檢察院擁有更高的法律權威和制度保障，代表社會公共利益提起訴訟也就更為有利。相比其他機關或社會團體，檢察機關以其良好的專業法律隊伍和在國家權力結構中的地位優勢更能承擔起提起民事公益訴訟的責任，同時也能合理安排司法資源，更好地維護公共利益，從而確保實現司法公正。

司法實踐中，不少侵害公共利益的案件與相關部門密不可分。有些案件同時涉及多個國家機關，部門之間有相互推諉或重復勞動的傾向，有些案件涉及地方政府的利益，往往由于受到行政干預而無法起訴。即使提起民事公益訴訟，被告通常也是行政機關或強大的財團。訴訟當事人之間地位和實力都非常不對等。僅憑個人的法律水平與財力很難與之對抗，這與市場效益之目的與訴訟經濟之原則也不相符。將兼具法律專業素養與強勢法律地位的檢察機關推出，作為訴訟主體提起民事公益訴訟，能夠有效平衡原告與被告之間的差距。此外，檢察院對這種缺乏獎勵機制的公共利益的不斷緩解也更為穩定。并且，對此種缺乏回報機制的公共利益進行持續的救濟，由檢察機關承擔也更具穩定性。

二、檢察機關參與民事公益訴訟的域外經驗

由于前期試點工作和相關司法解釋的陸續出臺，目前我國目前已經有較為成熟的公益訴訟理論，但在民事公益訴訟方面較他國仍有值得學習的必要。

從大陸法系國家到英美法系國家，大多從立法上明確了檢察機關提起并參加維護公眾利益訴訟權。例如，在德國，公共利益代表制度是在行政訴訟中建立的。檢察官以公益代表的身份發起或參與行政法院的行政訴訟;法國檢察機關作為社會代表參與了各種公益訴訟;在英國，想要提起公益訴訟的英國公民的私人或私人組織必須征得司法部長的同意，總檢察長是唯一有權代表公眾的人;在日本，公益訴訟和檢察機關密切相關，檢察機關作為公益訴訟的公益代表人參與公益訴訟;在美國，作為公訴機關的檢察機關，肩負著主要負責刑事公訴任務和將民事訴訟置于法律授權范圍內的兩大任務，檢察官在執行空氣、水土污染以及危險廢棄物法等眾多方面總檢察長發揮著積極作用;在巴西，《憲法》中有條文明確賦予了該國檢察機關提起民事公益訴訟的權力。

三、檢察機關對民事公益訴訟程序缺乏保護

兩高出臺司法解釋已對檢察機關提起公益訴訟的訴訟地位、出庭通知書、舉證責任、二審啟動及二審出庭人員等問題做了一般規定。但是筆者認為公益訴訟是一個全新的領域，開展民事公益訴訟的程序性保障問題還需要進行完善。

（一）訴訟費用缺乏應有的保障

在污染環境類案件中，檢察機關在前期需要對環境被污染情況進行鑒定以證明被告的行為已經對環境造成了污染、對公共利益造成了損害，且二者之間存在因果關系。因此，在調查核實證據過程中，勢必會產生巨額的費用，例如鑒定費、專家意見費等。法律沒有對檢察機關應當對民事公益訴訟的訴訟費用保護作出規定。換句話說，法律沒有明確規定如果檢察院勝訴，法院執行被告的賠償金、生態修復費用等是否可以列入專項資金用于專門的公益訴訟費用。但值得注意的是，日前，最高人民檢察院和生態環境部已經簽署了文件，評估費可由評估機構首先支付，輸者承擔負擔。這是國家層面著手解決公益訴訟相關成本的重大突破，是一個實實在在的利好舉措。

（二）調查核實權難以施展

民事公益訴訟雖然是一種特殊的新型訴訟，但是它也類似于一般程序上的民事訴訟，要有明確的訴訟請求、明確的事實證據、明確的法律規定和明確的因果關系。這些基本要素，都需要有完整的證據鏈條所支撐，必須有足夠的證據證明存在違反公益事實的情況。在生態環境和資源保護，食品和藥品民事公益訴訟案件中，都與專業術語有關，涉及到其部門的專業行規、專業操作、專業人員，檢察機關在案件審查過程中，要運用調查核實權來查清案件來龍去脈，厘清案件因果關聯，固定案件關鍵證據，這無疑給檢察機關提出了一個棘手的難題。由于檢察院在這些領域不善于證據收集和證據固定，這無疑會大大增加調查取證的難度，使得一些基層檢察機關在調查核實環節難以達到理想效果，更有甚者，由于證據的缺乏使得案件到了訴訟環節難以順利進行，達不到預期訴訟請求之目的。

（三）缺乏特殊訴訟程序配置

檢察機關啟動民事公益訴訟程序的主體資格不同于其他社會團體、相關組織、個人公民等。首先，它作為公益訴訟起訴人身份參與訴訟，具有公權屬性。在民事公益訴訟案件中，檢察機關與被訴人主體之間的訴訟結構，需要根據具體程序制定與啟動本身特征相匹配的訴訟程序的特殊法律規定，以確保公平公正。案例。平衡參與者的利益。第二，基于檢察機關同審判機關之間監督關系，在民事公益訴訟案件中，檢察院作為提起訴訟的當事人也接受法院的審查。如何處理好兩者之間的關系同樣需要致力于在具體的程序設置方面建立相應的法律制度以平衡兩者之間的關系。

四、檢察機關提起民事公益訴訟的程序設計

（一）建立公益訴訟基金制度

筆者認為建立公益訴訟公益基金制度有利于上述問題的解決，由公益訴訟基金全部或部分支付上述費用。

為了“綠水青山”和“老百姓舌尖上的安全”，維護國家和社會的公共利益，彌補公共利益受損的事實是我們的公益訴訟制度設立的最終目的。鑒于公益訴訟的侵權對象是一個不明確的多數，將損害賠償金公平地分配給受影響的人或單位顯然是不現實的，不可操作的。筆者認為，依法建立公益訴訟公益基金制度，將公益訴訟案件的勝訴利益交由公益訴訟公益基金協會集中管理，對受損的公共利益進行修復，并且可以為公益訴訟案件的辦理提供費用保障。例如，天津市人民政府已經出臺了生態環境改革實施方案，該方案就規定了將勝訴利益納入生態環保基金，屬于非稅收收入，專款專用。

（二）細化調查核實權的運用

兩高以司法解釋的方式賦予檢察機關擁有調查取證權，在程序構建上是一大進步。但是，《解釋》并沒有對檢察機關行使調查取證權的方式及程序作出細化規定，但可以適用《實施辦法》第六條第一款之規定，即采用調取相關書證物證、詢問證人、詢問專業人員、委托鑒定、評估等方式。

當然近期最高檢又下發了《人民檢察院檢察建議工作規定》，其對于制發公益訴訟檢察建議調查核實時有權采取4項具體方式，這也是一種補充性質的規定，也能表明目前國家對于公益訴訟領域的調查核實權的規定越來越細化。另外對于《解釋》并未對檢察機關是否可以采取強制措施調查取證作出明確規定，但是在《人民檢察院檢察建議工作規定》中已經明確表示檢察機關在提出公益訴訟檢察建議辦案過程中，不能采取限制人身自由和限制財產的措施。其實也不難理解，在辦理民事公益訴訟案件過程中，調查取證，核實證據，不等同于職務犯罪偵查部門辦理刑事案件，這原宥于民事公益訴訟中，檢察機關出于維護公共利益的目的以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟要求被告承擔民事責任，都屬于民事訴訟的參加者，不宜動用公權力采取強制調查措施。

《解釋》第十三條規定了訴前必經程序，即檢察機關擬提起公益訴訟的，應當依法公告，公告期為三十日。在公告期間，是否可以行使調查核實權？筆者認為，檢察機關在公告期間不宜進行調查取證工作，若公告期間有適格主體欲提起訴訟，檢察機關只需要將案件線索移送給相關機關或社會組織即可。這樣一來也可以避免司法資源的浪費。但如果不及時進行證據的搜集工作可能導致證據永久性滅失的，檢察機關可以先行調取后移送相關機關或社會組織。若公告期滿并沒有相關機關或社會組織欲提起訴訟，檢察機關即可進行調查取證，為提起訴訟進行準備。

（三）構建檢察機關支持起訴程序

《解釋》并未對檢察機關督促起訴和支持起訴作出相關規定。筆者認為，現公益訴訟雖然已經在全國范圍內全面推開，最高人民檢察院在試點期間頒布的《實施辦法》其實也沒有作廢，也可再繼續適用。人民檢察院對審查終結的民事公益訴訟案件，可以依法督促法律規定的機關和有關組織提起民事公益訴訟，也可以根據規定借助刑事程序自行啟動刑事附帶民事公益訴訟。當然，民訴法上也規定了檢察機關支持起訴制度。檢察機關支持起訴加訴訟的目的在于通過對法律適用提出意見來支持處于弱勢地位的原告一方同處于強勢地位的被告一方對簿公堂。有了檢察機關的支持，原告的訴訟信心和訴訟能力都會增強，與此同時，法院的審判活動是在檢察機關的監督下進行的，原告先天具有的地位劣勢得以提升，能夠使民事公益訴訟雙方主體地位得以平衡，從而確保訴訟主體的等同性，真正到達了民事訴訟主體地位的公平。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究[M].法律出版社，2013.

[2]崔偉，李強.檢察機關民事行政公訴倫[M].中國檢察出版社，2010.

[3]王曉.民事訴權的保護與濫用規制研究[M].中國政法大學出版社，2015.

[4]宋傳柯.民事公益訴訟啟動程序的困境與出路[J].河南社會科學，2014（22）.