我國資產(chǎn)證券化融資模式引入PPP項(xiàng)目的法律問題探討

摘 要：我國PPP項(xiàng)目引入證券化融資模式由于缺乏相關(guān)責(zé)任管理，容易出現(xiàn)相關(guān)的法律問題。在PPP項(xiàng)目中引入資產(chǎn)證券化融資模式可以幫助私人投資者快速收回資金，但是，因?yàn)镻PP項(xiàng)目存在一些特殊性，具體實(shí)踐過程中仍存在許多障礙。本文研究了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化中“基礎(chǔ)資產(chǎn)”的現(xiàn)狀，闡述了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化過程中存在的法律問題，并提出了相關(guān)的法律意見。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;資產(chǎn)證券化;法律問題

中圖分類號(hào)：D922.287文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）14-0166-02

作者簡(jiǎn)介：李霆（1994-），男，漢族，吉林松原人，任職于中國建筑一局總承包公司，研究方向：金融法。

PPP模式是近年來我國大力實(shí)行的公私合營模式，是政府履行服務(wù)職能的基礎(chǔ)，PPP模式下政府與私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)了一種長期合作的關(guān)系。與傳統(tǒng)的公共物品交付方式相比，PPP模式具有效率優(yōu)勢(shì)，可以有效提高公共物品的供給效率，減少政府預(yù)算，減輕負(fù)擔(dān)。PPP模式下，私營企業(yè)需要解決的最重要問題就是融資問題，很多企業(yè)希望引入資產(chǎn)證券化作為PPP項(xiàng)目融資的方式，但是具體實(shí)踐中仍存在許多問題，最迫切需要解決的問題是相關(guān)的法律問題。

一、中國PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化中“基礎(chǔ)資產(chǎn)”的現(xiàn)狀

（一）管理體制以及法律規(guī)范不健全

當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目的管理體制及法律規(guī)范中存在以下兩個(gè)問題：現(xiàn)行管理體制不符合PPP項(xiàng)目發(fā)展特點(diǎn);相關(guān)法律體系不健全。在PPP項(xiàng)目運(yùn)用比較成熟的國家中都會(huì)設(shè)有專門負(fù)責(zé)PPP融資項(xiàng)目的全國性機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)PPP項(xiàng)目的發(fā)展特點(diǎn)制定一個(gè)全面的、權(quán)威的控制與管理制度。而我國卻缺乏這種制度，在管理上存在很混亂的情況，我國PPP項(xiàng)目決策始終處于一事一議的狀態(tài)，難以獲得綜合謀劃和長遠(yuǎn)發(fā)展的決策。此外，我國還沒有建立專門的審批流程和項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，地方政策差異性也比較大，PPP項(xiàng)目的發(fā)展存在地區(qū)間不平衡的狀態(tài)。

我國目前還是缺乏適用于各地區(qū)PPP項(xiàng)目的國家級(jí)法規(guī)。首先是我國缺乏國家層面的PPP立法，大部分地區(qū)都是管理?xiàng)l例或部委規(guī)章，法規(guī)操作性不強(qiáng);然后是PPP項(xiàng)目會(huì)涉及到財(cái)政、投資、融資等內(nèi)容，由于沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)，這些內(nèi)容出現(xiàn)問題往往難以追根究底;最后，各地政府部門間的規(guī)章制度仍然存在不協(xié)調(diào)、不配套的問題。

（二）社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱

作為政府與私營部門合作的典范，PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作建立在相互信任的基礎(chǔ)上。然而，從具體實(shí)踐來看，社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱則成為了PPP模式眾多問題的導(dǎo)火索，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的情況頻頻發(fā)生。信用基礎(chǔ)薄弱的表現(xiàn)為：地方政府在PPP項(xiàng)目的實(shí)施中缺乏社會(huì)誠信。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府會(huì)以各種原因及理由來違反合同，不履行合同中的規(guī)定。此外，有些地方政府還缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合同中存在不合理規(guī)定的問題，政府難以履行合同中不合理的規(guī)定。雖然針對(duì)政府失信行為有相關(guān)監(jiān)督和處罰法規(guī)，但考量到長久合作的可能性，多數(shù)私人企業(yè)都會(huì)選擇放棄法律解決途徑。

（三）私人部門融資難度大

我國當(dāng)前的金融體系并不適用于PPP融資的要求，私人部門的融資難度會(huì)比較大。私營公司和政府部門無意在無法取得聯(lián)系時(shí)，項(xiàng)目融資將缺乏必要的支持，增加了私人部門的融資難度。項(xiàng)目融資是一種常見的PPP融資方式，項(xiàng)目融資方看重的是項(xiàng)目資產(chǎn)的價(jià)值和未來的預(yù)期收益，債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目的建立者僅具有優(yōu)先的追索權(quán)。我國能夠提供項(xiàng)目融資貸款的機(jī)構(gòu)類型較為單一，同時(shí)也缺乏對(duì)項(xiàng)目融資保險(xiǎn)、擔(dān)保等配套政策，PPP項(xiàng)目的融資難度大，融資成本也隨之上升。

二、將資產(chǎn)證券化融資模式引入PPP項(xiàng)目的法律問題

（一）特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的“基礎(chǔ)資產(chǎn)”主要包括特許經(jīng)營費(fèi)收入。特許經(jīng)營費(fèi)收入是經(jīng)營者根據(jù)其提供的服務(wù)從用戶獲得現(xiàn)金收入的特殊權(quán)利。對(duì)涉及特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資時(shí)，會(huì)在具體操作中面臨以下問題：特許經(jīng)營權(quán)和特許經(jīng)營收益權(quán)是否同時(shí)轉(zhuǎn)移的問題，更深層次的問題是同時(shí)轉(zhuǎn)讓和非同時(shí)轉(zhuǎn)讓孰能滿足合法性要求。在很多情況下，在受讓特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)的同時(shí)，購買資產(chǎn)的特定目的載體沒有條件同時(shí)受讓特許經(jīng)營權(quán);但是，如果特許經(jīng)營權(quán)不進(jìn)行同時(shí)受讓，則單獨(dú)受讓特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)有可能不符合資產(chǎn)證券化對(duì)“真實(shí)出售”的要求[1]。簡(jiǎn)而言之，對(duì)特許經(jīng)營權(quán)及特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)所進(jìn)行的轉(zhuǎn)讓均涉及復(fù)雜的法律問題，需要仔細(xì)考慮。

（二）確定政府和私營企業(yè)權(quán)益劃分的問題

通常情況下，PPP項(xiàng)目由政府與私人企業(yè)共同持股，這就導(dǎo)致企業(yè)在政府明確表示同意前將項(xiàng)目的現(xiàn)金流進(jìn)行證券化出售是幾乎不可能的[2]。目前，我國缺乏嚴(yán)格劃分政府與私人企業(yè)間權(quán)益歸屬的法律法規(guī)，針對(duì)這一問題，政府與企業(yè)在PPP項(xiàng)目合作初期就要通過合同約定對(duì)各自的權(quán)益進(jìn)行明確劃分，確定權(quán)益的出售方式及權(quán)益授權(quán)方式，分割權(quán)益出售職責(zé)。

（三）資產(chǎn)支持證券的信用增級(jí)問題

對(duì)于活躍在資產(chǎn)支持證券市場(chǎng)中的投資人來說，其主要看重的是是否有政府的充分而并不是私營企業(yè)所進(jìn)行的信用增級(jí)，能夠獲得足夠信用評(píng)級(jí)的證券并不多。受限于國家財(cái)政政策，雖然大部分PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券的底層資產(chǎn)均有政府參股，但實(shí)際政府并不能不提供任何融資擔(dān)保。相關(guān)機(jī)構(gòu)仍需采用傳統(tǒng)以外的創(chuàng)新方法來對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券進(jìn)行信用增級(jí)。

三、對(duì)PPP項(xiàng)目引入資產(chǎn)證券化融資模式的法律意見

許多對(duì)針對(duì)PPP項(xiàng)目引入資產(chǎn)證券化融資模式的法律意見，是為了解決“一行兩會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體系與混業(yè)經(jīng)營的矛盾。中國有關(guān)資產(chǎn)證券化的法律法規(guī)包括《信托法》，《證券法》和《保險(xiǎn)法》，其中都有明確解決此矛盾的規(guī)定，因此在監(jiān)管上常常會(huì)出現(xiàn)問題。例如，對(duì)禁止流通動(dòng)和限制流通的財(cái)產(chǎn)的處置方式，在《信托法》中有明確的規(guī)定，而《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》則將不受限制的資金包含在了相關(guān)資產(chǎn)的范圍內(nèi)。從層次結(jié)構(gòu)層面來看，《信托法》當(dāng)然是上層法，但具體的PPP項(xiàng)目實(shí)踐卻更多地依賴中國銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)所制定的相關(guān)程序來運(yùn)作[3]。就《信托法》甚至是《行政法》中相悖或忽略、重復(fù)的部分對(duì)投資者造成的損失而言，需要加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)一證券化法律法規(guī)的研究。首先，要明確《信托法》作為上級(jí)法的作用，推動(dòng)“一行兩會(huì)”進(jìn)一步向“大金融統(tǒng)一監(jiān)管”進(jìn)行改革。從一定角度來說，此類建議缺乏實(shí)踐性，更多只會(huì)停留在學(xué)術(shù)討論中。

鑒于“特許經(jīng)營權(quán)”作為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)所存在的法律問題，最有效的方法是建立統(tǒng)一的法律法規(guī)，完善PPP項(xiàng)目經(jīng)營模式。首先，可以借助修訂《證券法》的機(jī)會(huì)一并修改《行政法》對(duì)的特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，這并不意味著特許經(jīng)營權(quán)的完全開放。其次，明確規(guī)定政府失信行為的處罰法規(guī)，企業(yè)通過該項(xiàng)法規(guī)來獲得保障，以避免企業(yè)在破產(chǎn)清算后轉(zhuǎn)移的收費(fèi)不納入清算范圍，未轉(zhuǎn)移的納入清算范圍，導(dǎo)致兩者利益受損;最后，在原始受益人的計(jì)劃說明書中增加補(bǔ)償條款、回購條款等，這些都應(yīng)由法律來彌補(bǔ)潛在損失。這樣，可以修改實(shí)踐中的錯(cuò)誤，形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，并在一定程度上避免繞過監(jiān)管的問題。

四、結(jié)語

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的一個(gè)新方向，對(duì)于如何引入資產(chǎn)證券化融資模式，無論在法律法規(guī)上還是市場(chǎng)實(shí)踐中都缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，基于PPP項(xiàng)目的發(fā)展前景，市場(chǎng)仍然可以促進(jìn)資產(chǎn)證券化融資模式的發(fā)展。隨著法律法規(guī)的進(jìn)一步完善和市場(chǎng)實(shí)踐的進(jìn)一步探索，PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化融資模式必將有更好的發(fā)展前景。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]黃珍華.PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化退出機(jī)制的法律分析[J].研究與探討，2015（11）.

[2]張馨如.我國引入PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化融資模式的法律問題探究[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.

[3]賈洪彬.資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)中原始權(quán)益人的會(huì)計(jì)處理[J].中國管理信息化，2015（6）.

[4]伍興龍.資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制之法律問題研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2004.