環境分權與區域綠色發展

鄒璇 雷璨 胡春

摘要綠色發展是經濟轉型發展的根本途徑，合理的環境管理體制是實現區域綠色發展的關鍵。本文從環境分權出發，探索實現區域綠色發展的中央政府和地方政府環境管理權責分配關系。將環境分權納入環境與經濟整體分析框架，引入財政分權指標，探索環境分權對區域綠色發展內在作用機理，并利用省級面板數據和空間計量模型實證檢驗作用機制。研究發現：①區域綠色發展空間正向溢出顯著，本地區綠色發展水平的提高將促進其他區域的綠色發展。②全國層面環境分權、環境行政分權和環境監測分權對區域綠色發展具有顯著促進作用，環境監察分權對區域綠色發展具有一定的負面影響。③環境分權與財政分權的互動效應整體為負。在地方環保部門擁有較大環境管理權力的同時，地方財政自主權的提高將造成區域綠色發展的惡化，其影響大小又與環境管理權力的類別相關。④不同地區環境分權的經濟環境效應存在差異。隨著國家對環境重視程度的不斷提高，中西部地區環境分權對區域綠色發展的促進作用要強于東部地區，但環境分權與財政分權結合所得的負面影響更大。因此，為實現中國綠色發展、轉型升級和實現高質量發展，應在考慮地方財政權力的基礎上，從區域差異與環境管理權力類別差異兩方面入手，建立差異化的環境管理體制。一方面，進一步提高中西部地區環境系統人員數，以此建立完善的環境管理網絡;另一方面，環境行政與監測權力應適當下放，環境監察權力應適當上移。同時，應下放環境保護責任，增加環境轉移支付，在實現地方權責匹配的基礎上弱化財政分權與環境分權的聯動效應。

關鍵詞環境分權;財政分權;區域綠色發展水平;作用機制;實證檢驗

中圖分類號F062.1

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2019）06-0097-10DOI：10.12062/cpre.20190116

為了推動傳統粗放式經濟的轉變，“十八大”報告將生態文明列為關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計[1]，提出綠色發展理念;“十九大”報告再次強調加快國家生態文明體制改革，綠色轉型已成為中國經濟發展的重要一環。區域綠色發展要求在資源與環境可承載范圍內實現區域經濟可持續增長。目前，學術界已從人力資本、產業結構、環境規制等方面進行研究[2-4]。但不可否認的是，區域綠色發展在一定程度上受到中央政府和地方政府的環境保護權責分配影響。中央政府將環境管理權力下放到地方，由地方政府代為管理轄區內環境事務。該舉措在促進區域綠色發展的同時，也會在一定程度上消減地方政府的綠色發展積極性。那么環境分權對區域綠色發展的綜合效益究竟如何？為此，本文探索環境分權與區域綠色發展的內在關系，以期為中國中央與地方環境管理權責分配提供建議。

1文獻綜述

中央政府和地方政府環境權力劃分相關的理論是環境聯邦主義理論，該理論根植于財政聯邦主義理論，重點關注一國環境事務權力的集中、分散問題[5]。多數學者單純從環境視角進行分析。集權的支持者認為，分權行為會導致環境政策的低效率[6-7]并加劇環境污染[8-9]。一方面，中國現有行政體制決定了地方政府在地方事務上的較大自主權。為了吸引資本流入，地方政府往往選擇放松地區環境標準，造成區域間的逐底競爭，最終導致環境惡化[10-11]。同時，環境分權可能擠出地方環保支出，在其環境改善效應尚未顯現的情況下，加重環境污染[5]。另一方面，環境監管權力分散可能削弱地方政府環境污染內部化動力，無論該污染是由污染外溢或是逐底競爭效應導致的，最終都將造成環境權力下放的無效性[12]。此外，在分級行政管理體制下，地方政府作為中央政府與企業的“中間者”，由于信息不對稱的存在，可能導致政企合謀，從而加重環境污染[13]。

分權的支持者發現環境權力下放有助于地方制定更嚴格的環境法規[14]，改善地方環境[15-16]。首先，相對于中央政府，由于地區異質性的存在，地方政府所擁有的信息優勢使其能高效率地提供居民偏好的公共物品[17-18]。其次，行政分權使得地方政府對其轄區內的居民更加負責，在地區層面上，政府行為也具有更高的透明度，有利于居民監督權力的行使[19]。最后，類似于河長制，環境分權可以通過明晰地方權責來改善地方環境[20]。此外，也有學者認為環境權力的下放不會顯著降低地方環境監管強度、影響地方執法行為[21-23]，即使該行為將導致搭便車問題、產生污染外溢成本，也不意味著聯邦環境政策的結果優于環境權力下放的結果[24]。

也有學者認為分權的環境效應具有不確定性。Fredriksson和Wollscheid[25]研究發現高度政治集權下，環境權力的下放往往會對當地環境產生積極影響;不同形式的環境分權影響也存在差別，更多層次的政府和聯邦制對環境政策的執行存在負面影響，而人員權力下放影響為正。Ferrara等人[26]認為環境權力下放既可能造成“競爭到底”也可能導致“競爭到頂”，其結果取決于區域比較優勢和跨界污染的程度，而不依賴于低效的游說努力和資本競爭。祁毓等[27]研究發現環境分權與環境污染之間存在顯著的正向關系，但2005年后環境分權的年度效應由正轉負，同時，財政分權也將惡化環境分權的環境效應。

少數學者檢驗了環境分權的整體效應。Oyono[28]運用實地調查法研究了喀麥隆森林管理權力下放的影響，發現其并沒有給當地帶來顯著的經濟效應，且對環境產生了負面影響。彭星[29]將研究聚焦于工業層面，將環境分權與工業綠色轉型結合，發現產業結構視角下，環境分權與工業綠色轉型存在倒“U”型關系。

綜上所述，目前研究多數落腳于環境分權的環境效應，僅有少數研究從經濟與環境多方面入手，國內相關研究更是缺乏。實際上，不同國家環境管理體制亦存在差別，在美國實行分權的環境管理體制的同時，歐洲國家更傾向于環境集權。權力下放形式也存在差異，僅以外國經驗處理本國問題缺乏適用性。在中國，中央政府將環境事務的相關權力整體下放到地方政府。相對而言，美國則是依據法律對每一類環境執法權力進行安排，如清潔水法（CWA）以及資源保護與回收法（RCRA）。此外，在政治集權和財政分權以及環保“條塊關系”背景下，中國的財政分權制度賦予地方政府強大經濟發展的同時也在一定程度影響著地方環保部門權力的實施。

那么，在現有管理體制對環境、經濟的貢獻與問題并存的情況下，環境分權對中國區域綠色發展的作用到底如何？現有財政分權背景是否對此產生影響？基于前人研究，本文考察了中國環境管理體制對區域綠色發展的影響，以及其在財政分權背景下的作用效果。本文可能的貢獻在于：①從環境分權視角出發，將環境保護與經濟增長雙重目標統一起來，豐富了環境聯邦主義理論;②梳理環境分權及其與財政分權作用機理，系統性挖掘環境分權與區域綠色發展的內在機制。

2內在機制

2.1環境分權的直接效應

環境分權體現為環境管理在不同層級政府之間的事權劃分，屬于行政管理式的向下授權。在環境治理責任下放和環境治理激勵相容機制不斷完善的前提下，環境分權對區域綠色發展存在一定的促進作用。

相對于中央政府，地方政府在環境監管上具有一定的成本優勢，當成本優勢足夠大時，權力的下放將提高環境質量[30]。其優勢主要體現在信息搜索成本與政策執行成本兩方面。一方面，地方政府能以較低的成本了解當地環境需求以及地方企業排污治污情況;另一方面，地方環境執法減少了從中央到地方信息傳遞中間成本，降低了政策執行成本。

地方環境管理具有信息優勢，地方政府擁有更多人力資源以便更為有效地考慮當地條件，從而產生更優化的政策結果[25]。該優勢將促進地方資源的有效配置，推動生產綠色化和環保技術的發展，最終實現地方發展中經濟與環境的耦合。此外，隨著地方環保系統人員數量的增加，環境管理深入基層，有利于形成完善的環境監管網絡，從而推動地方發揮其信息優勢，實現區域綠色發展。

環境分權也有利于地方發揮“國家實驗室”功能[31]，促進地方創新，根據當地實際情況制定相應的政策解決方案。環境分權所賦予環境事務自主權，有利于地方政府在其管轄區域內進行實驗，從而開發出能夠促進區域綠色發展水平提升的新政策，實現自下而上的漸進式改革。

此外，環境管理權力的下放也可能存在負面影響。一方面，由于綠色發展溢出效應的存在，地方在制定政策時往往難以考慮到對相鄰地區的影響，從而造成政策執行的低效率。另一方面，地方環境治理責任要求加大地方環保支出。而環境保護作為一類公共產品，投資大、見效慢[32]，環保支出的增加可能在一定程度上減少風險低、見效快的生產性投資，從而減緩經濟增長速度。

同時，環境管理事項的多樣性決定了不同類別環境管理權力下放作用效果的差異性，有必要進行分類分析。目前，中國環境管理事項主要包括環保標準、環保規劃以及行政處罰規定的制定、相關行政許可的審批、地方自然保護區的建設、環境質量的監測與評估、環保執法檢查等。這些事項又可以總結為環境行政管理、環境監測和環境監察三類。環境行政管理主要涉及相關環保規劃制定以及行政許可的審批。由于區域異質性的存在，這些事項往往需要在中央政策的基礎上根據地方實際情況進行進一步調整，其權力下放所帶來的信息、成本與創新優勢更加明顯。與行政管理一致，環境監測是各項環保規劃制定的基礎，需要相關部門提供準確可靠的環境質量信息，由地方政府掌握更具優勢。環境監察主要涉及各項環保執法監察，相較于其它兩項權力，該項權力的下放所帶來的負面影響更大。環境監察相關事項與地方以GDP為主的發展傾向存在直接性沖突。因此，該項權力由地方政府掌握可能導致地方環境政策的不完全執行與選擇性執行，從而造成環境監察的低效率。

2.2環境分權與財政分權的影響效應

在中國，地方環保部門同時受到上一級環保部門與同級地方政府的“雙重領導”。在這種條塊關系下，地方環保部門掌握環境管理事權，而地方政府負責“人、財、物”權[33]，以致地方環保部門缺乏獨立性[5]。在一定程度上，環境分權執行效果將受到地方政治偏好的影響[34]。

財政分權作為財權劃分，賦予地方政府一定的財政自主權。地方政府作為“經濟政治人”，往往以經濟和政治利益的最大化為目標進行決策[35]，并以此決定地方財政支出方向。財政自主權越高，則越有可能偏離中央政府的激勵方向[36]。因此，在央地政府雙重領導下，地方環保部門被賦予環境管理事權的同時，財政分權所帶來的地方財政自主權和經濟激勵效應可能影響地方環保部門環境管理權力的實施，間接反映了地方政府對地方環保部門的制約作用。要完整反映地方環境分權效應，必須考慮環境分權和財政分權的互動以及財政分權所帶來的間接影響。

財政分權賦予地方政府的經濟發展激勵，往往會阻礙地方環保行為，從而導致環境政策的無效性，甚至促使地方以犧牲環境為代價進行發展。1994年分稅制實行以來，地方政府失去了部分財政來源，使得其對經濟發展資源的爭奪更為激烈[37]。在地方環保部門財政明顯受制于地方政府的情況下，地方政府為了獲得足夠的經濟利益，將擠出部分環保投入，扭曲財政支出。同時，在政治集權和財政分權背景下，經濟增長為主的政績考核機制所形成的地方“向上負責”的偏好降低了地方政府環境治理意愿，制約了地方環保部門環保行為。此外，政府行為也可能作用于企業和社會等主體，從而影響區域綠色發展。一方面，地方財政行為可能通過影響企業投資行為[35]，如實施差別性補貼等財政政策，通過“有形之手”改變企業投資偏好，提高地方環保部門環境管理難度。另一方面，企業投資傾向的改變也將加劇“重基建，輕環保”的社會發展趨勢，對區域綠色發展產生間接影響。因此，環境分權對區域綠色發展的影響在一定程度上受制于地方財政自主水平，存在間接影響。當然，這幾類作用在惡化環境的同時也促進了地方經濟的增長，其具體效應仍需進行綜合考察。

3模型設計

3.1基準模型及變量說明

3.1.1基準模型

根據前文所述，環境分權可能對區域綠色發展存在影響。為此構建如下基本模型：

ecoit=α0+β1edit+δCit+εit（1）

其中，i和t表示省份與年份，α0為常數項，ecoit代表區域綠色發展，edit為環境分權程度，Cit表示其他控制變量，εit為隨機誤差項。

3.1.2指標選取與數據來源

基于數據可得性，本文以中國大陸30個省市（研究不涉及西藏、港澳臺地區）為研究對象，以2005—2015年為樣本期間進行分析。主要被解釋變量為區域綠色發展，主要解釋變量為環境分權、財政分權，其他控制變量有人口密度、技術創新、外商直接投資、產業結構高級化和貿易開放，變量選取如下。

（1）區域綠色發展（eco）。參考黃建歡等[38]，本文以生態效率表征區域綠色發展，數據通過非期望產出的超效率SBM模型使用軟件MaxDEA7Ultra測得。該方法將經濟增長與環境污染同時納入產出范圍，體現了經濟與環境之間的關系。其投入指標包括資本存量、年末從業人員數、耕地面積、建成區面積、用水總量、能源消耗量。其中資本存量以單豪杰等[39]方法計算得出。期望產出為各地區實際GDP，非期望產出為以工業廢水排放量、工業廢氣排放量、工業固體廢棄物排放量利用熵值法合成的環境污染綜合指數。

（2）環境分權（ed）。環境分權反映了央地政府間環境管理權力的劃分情況。其測算方法主要有虛擬變量[9，15，22]、各地區環保系統人員分布[8，16，20，27，29]、地方自主制定法律比例[23]三類。還有學者通過綜合多種指標進行分析[25]。與西方環境聯邦主義相區別，中國環境權力下放具有整體性，不是針對某一具體地區或政策，無法通過各地區差異、政策沖擊或政府層級建立虛擬變量進行分析。考慮數據可得性，以人員分布表征環境分權具有一定適用性。一方面，環保系統人員作為行使環保權力的載體，在一定程度上能夠反映環境事務在不同層級政府之間的劃分[27]，體現地區環境事務自主能力的大小;另一方面，人員分布的變動能夠體現每個時期環境事務集權和分權程度的變化。因此，參考已有研究，本文采用三類方法中的地區環保系統人員分布測度環境分權程度。根據類別的差異，其又可分為環境行政分權（ead）、環境監察分權（emd）以及環境監測分權（esd）三類，計算方法與環境分權一致。具體公式為：

edit=sysit/popitsyst/popt/[1-（gdpit/gdpt）]（2）

其中，i和t表示省份與年份，edit表示環境分權程度;sysit表示環保系統人員數;popit表示人口規模，以年末人口數衡量;syst為第t年全國（含中央和地方）環保系統人員數;popt為第t年人口總數。[1-（gdpit/gdpt）]為經濟規模縮放因子，gdpit為地區生產總值，gdpt為國內生產總值。

（3）財政分權（fd）。現有研究多采用財政收入、財政支出以及財政自主度三類進行分析。與理論部分所述一致，地方財政自主權是影響地方政府決策的關鍵，賦予了地方強大的經濟發展激勵。在央地雙重領導背景下，地方政府對地方環保部門的財政干預也將隨之增加。因此，本文采用財政自主度進行衡量，計算公式為地區預算內支出與地區預算內收入之比。

（4）其他控制變量。①人口密度（pd）：以地區年末人口數與行政區域面積之比表示。②技術創新（tech）：以三種專利授權數表示。③外商直接投資（fdi）：采用地區實際利用外商直接投資衡量。④產業結構高度化（str）：以第三產業增加值占第二產業增加值占比表示。⑤貿易開放（open）：采用進出口總額占地區生產總值的比重表示。

本部分數據均來源于歷年《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》《中國國土資源統計年鑒》《中國能源統計年鑒》《中國環境年鑒》《中國財政年鑒》以及各省統計年鑒。

3.2空間計量模型

考慮綠色發展水平空間相關性，本文引入地理鄰接矩陣（W1）、地理距離矩陣（W2）和經濟地理矩陣（W3）三種空間權重矩陣。圖1為地理鄰接矩陣所得的局部MoransI散點圖。整體上看，中國大部分地區位于第一、三象限。2005年和2015年位于一、三象限的地區占比分別達到66.67%和80.00%，表明中國大部分區域綠色發展水平存在協同發展效應，其他地區綠色發展水平的提高將會促進本地區綠色發展水平的改善。同時，東部地區省市多位于第一象限，而中西部地區多位于第三象限，表明東部地區多為高-高聚集，而中西部地區多為低-低聚集，鄰近地區表現出相似集群特征。

由上述分析可知，在分析環境分權對區域綠色發展水平影響時，考慮區域綠色發展的空間效應具有一定必要性。因此，本文將基準模型進一步擴展為空間滯后模型（SAR），其完整模型如下：

ecoit=α0+ρW×ecoit+β1edit+δCit+μit+vit+εit（3）

其中，W為空間權重矩陣，μit和vit分別為空間固定效應和時間固定效應。其余部分與式（1）相同。所有變量均取對數進入模型。

4實證結果分析

4.1環境分權對區域綠色發展水平的影響

本文選擇時間、空間效應雙固定以控制隨時間或空間變動因素帶來的影響。估計結果如表1所示。

（1）區域綠色發展水平的空間溢出效應。控制其他變量不變，區域綠色發展水平空間滯后項在地理鄰接矩陣和地理權重矩陣下顯著為正，中國區域綠色發展水平在地理空間上具有顯著的正向空間溢出效應，存在明顯的高-高、低-低聚集趨勢。在經濟地理矩陣下，滯后項系數為正但不顯著。說明綠色發展水平在經濟水平相近地區間的溢出不明顯，其溢出效應主要體現在地理集聚上。

（2）環境分權對區域綠色發展水平的影響。在各模型中，環境分權系數均在1%水平上顯著為正，表明環境分權將促進區域綠色發展且結果具有一定穩健性。首先，環境分權賦予了地方政府一定的環境管理自主決策權。相較于中央政府，地方政府對地方事務更為了解，能以較低的成本實現資源的合理配置，并從減排和綠色技術兩方面促進區域綠色發展。同時，隨著當地監察執法人員數量的增加，地方監察網絡逐漸形成，使得地方監管成本與收益得到平衡，有助于改善環境政策結果。其次，環境分權有助于統一地方權責。在官員終身問責制和一票否決制實行的背景下，地方問責壓力不斷加大，地方環保意識不斷提升，從而提高了地方環境管理力度，有利于區域綠色發展。最后，綠色政績考核體系的建立，調動了地方官員實現綠色發展的積極性，推動了地方綠色發展激勵相容機制的形成，從而進一步提高了地方環境管理的合理性。