關于市級人工影響天氣隊伍管理體制的調研

劉昭武，任鐘冬，郝茂生

(濱州市氣象局 山東濱州256612)

0 引 言

濱州市自 1994年開始大規模實施人影作業，人影工作已經成為濱州市防災減災的基礎性工作。全市有61個固定人影作業點，其中高炮作業點59個，固定火箭作業點2個，另有6部移動火箭發射裝置。從事人影地面作業以及指揮的人員共291人，人影實況監測 23人(含兼職)，建立了比較完善的人影監測、指揮、作業體系，具備覆蓋全市農業區增雨，以及較為有效防御局部冰雹天氣的人影地面作業能力。

人影工作具有涉及面廣、安全要求高的特點，作業隊伍建設是該項工作的重要內容，為此何玉龍等[1]提出了人影作業隊伍建設“2+X”模式，有利促進了縣級人影作業隊伍的規范化長效管理機制實施；郝克俊等[2]從創新管理、完善機制、深化細節管理等方面提出了加強安全管理的建議；郭洪權等[3-7]從人影作業裝備、作業點設置、人員編制與經費、技能培訓等方面進行了具體分析，提出了不同的解決問題的建議；邵洋等[8]運用心理狀態分析法構建了人影從業人員安全風險評價模型，為有效預防作業過程中的人為因素安全事件提供判別依據。本文重點針對人影作業人員管理體制開展調研與分析，以探索解決人影作業隊伍不穩定、人員素質不高、經費保障不足、安全隱患較大等問題，為探索和創新地市級人影地面作業隊伍管理機制提供借鑒。

1 人影地面作業隊伍現狀

2017年濱州市從事人影地面作業人員 261名，分布在全市 7個人影地面作業單位，按照年齡、學歷、身份、作業補助等方面進行了分類匯總。

1.1 按照年齡統計

從圖1(a)分析，3個年齡階段人影地面作業人員數量基本上各占 1/3，其中 50(含)周歲以上人員稍少一些，有71人，這些人員多為濱州市自1994年開展人影作業初期招聘的人員，是人影地面作業的骨干力量，且較集中地分布在人影地面作業任務比較重的無棣、沾化、陽信等縣(區)，按照山東省人影地面作業人員從業年齡標準(18到55周歲)要求，這些人員將于未來五年內全部離職。由于從事人影地面作業有一定的危險性，工作也比較辛苦，年輕人不愿意從事這份工作，人員招聘面臨較大困難。

1.2 按照學歷層次統計

從圖1b分析，總體看學歷層次分布較合理，但是學歷層次比較高的主要分布在鄉鎮工作人員兼職的縣(區)，以博興縣為例，全縣 43名人影地面作業人員，學歷在大專以上的有 32人(含2017年新增人員 17人)，新增人員多為新來的大學畢業生，兼職鄉鎮具體工作，工作調整比較快，造成博興縣人影地面作業人員調整比較頻繁，穩定性非常差。

圖1 人影地面作業人員統計Fig.1 Statistics of weather modification ground operators

1.3 各縣(區)人影地面作業人員管理難度比較大

人影地面作業隊伍由鄉鎮管理人員(兼職)、復退軍人和農民等組成，且均沒有簽訂勞動合同，一旦產生勞務糾紛，存在無法可依的被動局面；大部分作業人員素質不高，不服從管理的現象時有發生，加上人影地面作業具有季節性，且每個作業期開展作業二三十次，每一次增雨或防雹作業不過一兩天，大部分時間處于待命狀態，待命期間作業人員隨意性比較大，一旦有需要實施人影作業的情況，作業人員集結速度慢，直接影響人影作業的效果。

1.4 人影地面作業人員待遇偏低

目前全市人影地面作業人員由各鄉鎮政府負責選拔，作業補助大部分由縣(區)氣象局從地方政府劃撥的人影經費中代為發放，最多的無棣縣每月1550元左右，鄒平、惠民、陽信、沾化、開發區等每月500～1100元，博興縣僅由鄉鎮政府發少量的作業補助。全市大部分作業人員補助僅在作業期(4～10月)發放，全年收入最多的在 11000元，最少的只有2000元左右。因待遇偏低，流動性比較大，每年各縣(區)更換作業人員在1/4以上。

2 管理模式調研情況

2017年，為收集各省市人影地面作業隊伍管理模式情況，濱州市氣象局牽頭組織人影管理人員、業務人員赴省內外氣象部門、地方政府部門展開相關調研。4月中旬，與淄博市、濟南市、聊城市氣象局人影管理人員進行業務交流；6月下旬，隨全省人影業務安全專項督查組先后到日照市、青島市、淄博市氣象局調研；8月中下旬，與河北保定市氣象局、陜西榆林市氣象局、黑龍江省氣象局、重慶市氣象局人影管理人員交流研討；12月上旬組成人影管理隊伍調研組，赴遼寧省朝陽市、沈陽市、大連市氣象局及所屬縣(區)氣象局開展調研。對以上調研、交流情況進行統計匯總后，將人影地面作業隊伍管理模式分為4類。

2.1 政府主導模式

①遼寧省大連市建立政府主導、部門協作共管的人影地面作業隊伍。大連市人影作業隊伍實行市、縣、鄉(鎮)三級管理模式，各相關鄉(鎮)政府負責作業人員的管理和政審，與高炮(火箭)作業人員簽訂勞動合同，由市財政承擔，作業人員工資為每人每年7000元，由縣財政按照作業情況和出勤情況發放作業補助，作業人員工資加補助年收入在 8000元以上，作業人員意外傷害保險費標準 1200元，由縣財政負責統一購買。其中普蘭店區地方政府為其雇傭的作業人員每年發放工資 18000元，作業人員年總收入達到了26000元左右，作業人員積極性高，作業隊伍穩定。

②遼寧省朝陽市人影作業隊伍采用鄉鎮管理的模式，作業人員人身意外險、勞保用品、作業補助均由鄉鎮政府承擔，氣象部門負責本地區人影工作的組織實施和安全管理。

③青島市制定了《青島市農村氣象服務辦法》，明確規定人影作業站點所在地的鎮人民政府應當按照專業化要求配備作業隊伍，落實工作經費，加強作業人員考核，做好作業站點和裝備的維護與管理工作。目前青島膠州市已經全面落實，萊西市部分鄉鎮人影作業人員采用護林員、鄉鎮雇傭的應急人員參加人影作業。

④陜西省榆林市抓住陜西省委、省政府部署推進鎮村綜合改革的機遇，大力推進鎮辦氣象職能法定化工作。在鄉鎮設置“五辦三站”，其中“社會事務管理辦公室”的職責為：主要承擔民政、社會保障等綜合事務，負責救助、防汛抗旱、防災減災、社區建設、擁軍優撫、民族宗教、老齡、殘疾人等工作。涵蓋了與人影有關的防災減災工作。榆林市綏德縣人影工作及時向鄉鎮延伸展開，鄉鎮設有氣象防災減災專崗專人，會同村上進行作業人員的遴選、工資、養老、保險、裝備年檢、彈藥發放回收等相關事務及作業點日常管理。財政部門負責按時撥付人影作業保障費用等，氣象部門負責炮手作業情況的監督考評，根據炮手出勤等情況，確定人影補助金額。作業點日常維護、安全檢查和應急演練由鄉鎮組織，突發事件的處理遵循鄉鎮為主、氣象局配合的分工機制。

2.2 人影專職機構主導模式

①遼寧省沈陽市于2003年成立市政府人工影響天氣辦公室，地方編制達17人，并在全市涉農的8個縣(區)成立編制 3人的縣(區)級政府人工影響天氣辦公室，作業裝備主要是火箭發射架、地面焰爐，作業人員主要是各級政府人工影響天氣辦公室的業務人員。2018年6月遼寧省開展事業單位改革，人員不足5人的事業單位撤銷或合并，目前沈陽市政府人工影響天氣辦公室保留，地方編制減至 15人，所屬8個縣(區)政府人工影響天氣辦公室面臨撤銷或合并到其他機構的情況。

②河南周口區成立人影機構 9個，編制 90名，實際作業人員 107名，其中地方編制人員 71名，國家編制人員26名，外聘人員10名，基本形成了以在職人員為主、外聘人員為輔的作業模式。全區人影經費平均每年350萬元，作業人員平均月薪2200元左右，在當地處于中等水平。

2.3 社會化服務模式

①濟南市緊密依靠縣(區)、鄉鎮政府，建立了以勞務派遣為主、全員簽訂聘用合同的人影隊伍管理體制，通過政府采購確定委托勞務派遣公司進行基礎崗位用工管理，服務內容包括代發工資、代繳五險、協助招聘人員、完善用工手續等，每個作業點配備4人。

②淄博沂源縣部分鄉鎮由政府購買服務形式，建立了治安、人影、防火、疾控等應急工作隊伍，以鄉鎮派出所管理為主，但是由于后期管理不善，人員難以調動，僅在兩三個鄉鎮短期實行。

③河南許昌市氣象局起草了“關于將氣象防災減災勞務服務納入政府購買服務清單的建議”，以政協提案的形式提交許昌市政協會議，將許昌市人影作業等 3項氣象防災減災工作崗位納入許昌市政府向社會力量購買服務清單中，納入年度預算支付。

2.4 民兵預備役模式

①河南省郟縣由縣政府牽頭，藥草部門出資，在全縣范圍內統一公開招聘高炮和火箭作業人員，按照每個作業點 5人的標準，選聘作業人員 50人，由人武部統一組織，統一培訓。作業人員由鄉鎮政府武裝部負責管理，縣人影指揮部統一發放工資，為每一位作業人員購買人身意外傷害險，公眾責任險等，氣象部門負責作業指揮、空域協調、彈藥調配等。

②陜西隴縣成立女子防雹連，現有 72名隊員和2名常駐管理人員，管理全縣 12個炮點的 12門高炮，隸屬于中部戰區直接管理，連長由戰區任命，日常事務由縣氣象局和人武部共同管理，人武部負責思想政治教育，并按照軍事化、科學化、規范化、標準化的原則進行軍事訓練。由隴縣人影防雹指揮部辦公室(設在縣氣象局)負責為防雹連作業人員購買人身意外傷害險，工資由縣鄉兩級政府季節性發放，只在作業季節發放，每月1300元和1500元兩檔，經費全部來源于地方財政。

3 結 論

從人影地面作業人員隊伍調研的整體情況分析，各地市情況不一，甚至一個地市也存在多種管理模式，這與地方政府管理職能模式和地方主要經濟發展息息相關，恰恰說明了人影工作應遵循“政府主導、部門協作、統一協調、綜合監管”的人影作業安全管理思路。以濱州為例，就地市級人影地面作業隊伍建設提出以下建議。

3.1 明確定位，完善機制

建立健全人影工作的組織機構、工作制度，充分發揮各級政府在人影工作中的主體地位，加強對人影工作的組織領導，進一步明確人工影響天氣領導小組成員單位工作職責，不斷完善“政府主導、部門協作、統一協調、綜合監管”的人影作業安全管理工作機制。

3.2 多措并舉，保障穩定

隨著政府職能的轉變和全面深化改革的深入發展，以政府購買社會化事務綜合保障服務，采取市場化方式，通過有資質的勞務派遣公司雇傭基礎公益性崗位勞務派遣人員，負責人影、民兵預備役、社會救助、地方消防等防災減災綜合事務，形成綜合性的應急減災隊伍。由勞務派遣公司承擔基礎崗位用工管理，實行公益性崗位補貼，解決人員待遇問題。

3.3 軍民融合，強化素質

依托軍分區、地方武裝部門，將綜合性應急隊伍納入民兵預備役隊伍，實行準軍事化管理，是貫徹“軍民融合”發展戰略、全面提高人影作業隊伍規范化管理水平的有力舉措。一是利于培養作業人員無私奉獻精神，民兵也是兵，是預備役軍人，解放軍就是他們學習、效仿的楷模；二是人影作業人員培訓與民兵隊伍不定期訓練相結合，利于作業人員專業技能水平的提升；三是準軍事化管理利于作業人員組織紀律觀念的增強，養成“令行禁止、一切行動聽指揮”的紀律觀念和嚴謹的工作作風。