一些關于國土空間規劃的新認知

李倩 中國國際工程咨詢有限公司

我國規劃種類繁多、類型龐雜，各類規劃要么自成體系、互不銜接，要么內容重疊甚至沖突，且規劃的法制化、規范化建設滯后。實踐表明，這些問題的存在，不僅影響規劃的權威性，同時由于決策部門過多，造成了規劃的事權錯配[1]，導致規劃實施困難重重。

為解決這些自下而上的實踐所產生的實際問題，國家不斷調整改革的步伐。自2003年開始“自下而上”的探索“多規合一”以來，“多規”（主要指國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等）融合發展所產生的問題不斷顯現，但由于缺乏統一的協調和機制保障，問題最終沒有得到有效解決；2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年》正式印發，標志“多規合一”正式由“底層探索”上升為“國家試點”[2]，國家開始了“自上而下”的授權式改革，但依舊沒有對國家的行政管理體制進行實質性改革[3]，且頂層設計的思路依舊不清晰，相關法律法規也未及時跟進，有不少學者提出“發改定目標、國土定指標、規劃定坐標，加強多部門之間的溝通協調機制”[4]的建議，但都停留在理論層面。正如習近平總書記指出“改革是由問題倒逼而產生的，又在不斷解決問題中而深化。”為從本質上解決規劃之間的銜接問題，2018年3月開始，全國展開了從中央到地方自上而下的機構改革[5]，此次改革，將發展改革委的主體功能區規劃、住建部的城鄉規劃、原國土資源部的土地利用規劃以及原國家海洋局的海洋功能區劃等空間性規劃編制管理職能進行整合，劃歸自然資源部，由其負責建立統一的空間規劃體系[6]，這一改革可以有效解決國土空間的事權錯配、消除規劃間沖突，增強規劃的系統性、規范性、實用性和權威性[7]，實現空間治理能力和空間治理體系的現代化，國土空間規劃就是國土空間治理的外在形式。

目前全國正在廣泛而全面的推進國土空間規劃，通過實地調研、座談交流、資料查閱發現，有關國土空間規劃的一些基本認知還存在諸多歧義，現就歧義做一些探討，以期為更好的理解國土空間規劃提供參考和思路。

一、厘清兩個概念的關系

首先應該厘清兩個概念：空間規劃和國土空間規劃。盡管只存在兩個字的差別，但卻是兩個不同的概念。筆者在參與課題和資料查閱時發現，空間規劃和國土空間規劃兩個概念時而被混用，時而被分開。

從學術上來講，空間規劃是一個廣域的概念，準確的講應該稱為空間規劃體系，是各類空間性規劃的合稱，包括國民經濟發展規劃、土地利用規劃、主體功能規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃及其他各類規劃。國土空間規劃屬于空間規劃的一種，系統安排和整合各類空間要素，協調空間發展、整合發展目標，通過構建一個更合理的土地利用和功能關系的領土組織，平衡發展和保護環境兩個需求，充分展現經濟、社會、文化和生態要素在空間上的表現和發展，達成社會經濟綠色高質量發展總的目標。

兩者的關系可以概括如下：（1）空間規劃不僅包含國土空間規劃，還包括國民經濟發展規劃、環境保護規劃及其它各類專項規劃等，如果把空間規劃比喻成一個集合，則國土空間規劃、國民經濟發展規劃、環境保護規劃及其它各類專項規劃均是這個集合里的子集；（2）過去的空間規劃中所包括的主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等，現在均被國土空間規劃替代，且國土空間規劃與空間規劃中國民經濟發展規劃、環境保護規劃及其它各類專項規劃屬于并列關系。

經過國家對空間規劃的多年的實踐探索，空間規劃的定位越來越明晰。2018年9月20日中央關于全面深化改革委員會第四次會議通過的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，明確了建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的國家規劃體系，空間規劃的基礎性作用不斷強化。國土空間規劃作為空間規劃的重要組成部分，其地位也是不言而喻的。2019年1月4日土地管理法的修正案明確規定，國土空間規劃作為各類開發建設活動的基本依據，可以替代城市總體規劃和土地利用總體規劃。2019年1月23日中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，指出國土空間規劃是主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的融合。

可以看出，在國家層面，空間規劃的基礎性地位不斷得到鞏固，國土空間規劃將以“多規合一”為抓手，不斷整合主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等的規劃內容，因此，為避免認知和理解上的誤區，應該把目前開展的空間規劃統一稱為國土空間規劃。

二、國土空間規劃中存在的新問題

1.認知的誤區。在各地調研過程中，很多人對國土空間規劃存在一個認知上的誤區，認為國土空間規劃是重新開展一個類似于發展規劃、土地規劃、城鄉規劃等新的規劃。實際上，國土空間規劃是以“多規合一”為抓手，解決這幾類規劃在數據銜接（尤其是土地用途類型的不統一）和事權上的紛爭[8]，國土空間規劃需要融入主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃的內容，而已經報批的主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等，也需要將既有規劃成果融入到新編制的同級國土空間規劃。

2.規劃內容的誤區。通過對已完成國土空間規劃編制的地區進行研究，目前國土空間規劃的實施呈現出幾種態勢：（1）土地利用導向型的國土空間規劃；（2）城市規劃導向型的國土空間規劃；（3）發展規劃導向型的國土空間規劃。一般而言，第一種編制單位是從事土地規劃的機構，第二種編制單位是從事城市規劃的機構，第三種則是從事政策咨詢類的機構。很顯然，由于缺乏統一的編制指南和規范，不同編制機構對國土空間規劃的編制內容的認識是存在差異的。國家需要加快統一并完善國土空間規劃的編制指南，加快國土空間規劃的知識普及，及時在編制過程中解決可能出現的問題。對于試點城市國土空間規劃的編制，也應及時向社會公布成果交流經驗，以不斷完善國土空間規劃的編制內容和編制規范。

三、國土空間規劃的重新認知

1.突出國土空間的綠色本底。中央將空間規劃改革納入生態文明改革總體方案，即意味著國土空間規劃進入了生態文明的新時代。國土空間規劃須以主體功能區為基底，構建完整的國土生態安全保護屏障和格局，堅持生態優先的規劃理念，保障生態系統良性循環和自然資源永續利用，系統把握好山水林田湖草是一個生命共同體的關系[9]，加強生態保護修復、開展國土綜合整治。

2.國土空間規劃應實現資源共享。以合理劃定“三區三線”為契機，全面摸清各地區自然資源尤其是國土資源現狀；以統一的信息平臺為支撐，以統一規劃價值為導向[10]，將基礎數據按照標準統一，實現多部門及交叉行業大數據資源在線共建、共享、融合，統一各部門的歸口管理，解決規劃數據不銜接問題，推動各部門、各崗位明確自身職能分工。

3.國土空間治理應因地制宜實現創新轉型。避免國土空間規劃走“一刀切”的路線，應根據各地區的地域特點，融合差別化空間管理理念，根據各地區用途管制規則管理區內國土空間，推動以質量變革、效率變革、動力變革為特點的空間治理方式的創新轉型。

4.國土空間應協調規劃。國土空間規劃的最終落腳點是國土及其空間布局，通過開展國土適宜性評價和資源環境承載力評價等基礎分析工作，全面掌握各地區的國土現狀及開發潛力，以雙評價結果為科學依據，協調好農業、城鎮、生態三大國土空間的布局[3]，把空間資源可持續利用和人文、經濟、社會結合起來，協調好社會經濟建設和生態環境建設在國土空間利用的關系。

5.國土空間應開放規劃。在規劃客體上，最大限度展現自然、人文各類空間要素，在規劃空間上，破除城鎮與鄉村發展邊界，實現開放統籌發展；在規劃主體上，堅持以人為本，充分調動社會力量參與國土空間規劃編制、實施過程，以實現社會各界力量對國土空間的共建、共治和共享。