農村房地一體確權登記發證難點與對策研究
——以武漢市為例

唐佳林

(武漢市土地利用和城市空間規劃研究中心，湖北 武漢 430070)

鄉村振興是黨的十九大提出的重要戰略，必將對中國“三農”發展產生深遠影響。要推動鄉村全面振興，促進城鄉融合發展，農村房地確權登記是始終繞不過去的重大課題，需要深入研究解決。

1 農村房地確權登記發證存在的主要問題

1.1 占地規模大，調查比例低

截至2015年底，武漢市農村集體經濟組織2080個，農村人口267萬人，農村集體建設用地(含宅基地，下同)面積947平方公里，占武漢市所有建設用地總面積的50%，相較于其承載的人口數量(武漢市總人口1060萬)和社會功能，農村集體建設用地面積明顯過大。在947平方公里農村集體建設用地中，已完成地籍調查的面積為122平方公里，占比不足13%，調查比例低，大部分還未進行調查，離統一登記更加有差距。

1.2 未批先建多，“一戶多宅”多

調查發現，在已開展地籍調查的區域內，武漢市現狀農村集體建設用地只有55%位于規劃區范圍內，剩余的45%用地在土地利用變更調查成果中仍為農用地等其他用地，說明接近一半農村集體建設用地存在未批先建的問題。因私自多占、繼承、買賣、子女未分戶等各種合法或違法的原因，有超過20%的村民存在“一戶多宅”的情況，比例較高。

1.3 戶均超占面積多，建房面積大

據統計，武漢市宅基地平均占地面積136平方米，超過武漢市農村宅基地120平方米的政策上限。因未對宅基地建房層數進行有效管控，農民受房價上漲利益驅動，農房建筑層數多在3層以上，5～6層比比皆是，造成總建筑面積普遍較大，涉及拆遷補償費用驚人，給城市發展帶來負擔。

1.4 歷史遺留問題多，處置難度大

受限于落后的管理能力和管理手段，我國農村土地長期處于無人管理的狀態，隨著時間的推移，積累形成很多歷史遺留問題。這一部分是政府原因造成的，一部分是農民個人原因造成的。如制度方面，我國《物權法》《土地管理法》等法律法規賦予農房宅基地的權能不夠完整，總體管制嚴格，重“堵”輕“疏”，沒有建立完整的宅基地取得、占有、收益、處置的制度，出現很多制度“真空”，無法可依導致出現亂象；如規劃方面，農村建設長期缺乏規劃的引導和管控，農民正常建房需求和發展需要得不到滿足，造成一部分被動違法；如標準方面，由最初的沒有標準到后來不同歷史階段執行過不同的面積標準，相關標準在現實中需要平衡，超面積部分需要科學界定；如具體操作方面，登記檔案不完整，有的繼承的農房沒有權屬資料，有的權屬資料已經遺失，缺乏登記的基本依據。這些歷史遺留問題，造成很大的處置障礙和處置難度。

2 農村房地一體確權登記發證的總體目標和基本底線

2.1 確定好總體目標

農村房地確權登記既是業務工作，也是民生工程，與群眾切身利益密切相關。在目標設定上，一是要最大限度保障農民財產權益，做到“應保盡保”。堅持尊重歷史、實事求是，用歷史的、辯證的觀點看待房地確權登記發證中出現的問題，妥善解決歷史遺留問題，在資格主體、面積標準、一戶一宅政策把握等方面，更多讓利于民，切實保障合法合理權益。二是最大限度提高登記發證比例，做到“應登盡登”。把登記發證率和房地統一登記率作為量化考核硬指標，切實防止出現“重調查、輕登記、不發證”和房地分割登記等問題，確保農村房地登記“一次到位”，不留尾巴或產生新的歷史遺留問題。三是最大限度簡化辦理程序，做到“應減盡減”。在符合國家有關法律法規基礎上，通過減少不必要的要件資料、簡化違法用地補辦手續、允許提供替代佐證材料等辦法，提高便捷程度。

2.2 把握好政策底線

要堅持“政策口子要放、政策底線要守”的價值導向，防止政策走偏。一是要嚴守“一戶一宅”的底線。宅基地作為一種福利安排，一戶只能擁有一處宅基地，否則就等同于貪污行為。二是要嚴守不得占用耕地的底線。對于占用耕地建房的不予登記，對符合規劃占用耕地的必須辦理農用地轉用手續之后才登記。三是要嚴守符合規劃的底線。規劃是城市建設最基本的管制手段，突破規劃會導致城市無序發展，對不符合規劃的，在補辦手續前不得登記，維護規劃的法定性和權威性。

3 完善農村房地一體確權登記發證的相關建議

3.1 完善法律法規，為農村房地統一確權登記提供制度保障

重點以擴權賦能為核心，明確農村房地占有、使用、收益、處分各項權益，特別是賦予宅基地抵押融資權，積極構架城鄉統一的建設用地市場，實現城鄉土地要素自由流通；以規范管理為重點，在經濟可承受和社會可接受范圍內，制定農村房地確權登記操作細則；以服務發展為導向，考慮鄉村旅游、農家樂等農村新興業態的實際用地需要，探索“三權分置”(宅基地所有權、資格權、使用權)的確權登記政策，允許農村建設用地和宅基地一定范圍內可以轉換土地用途，奠定農村房地從資源變資產和資本的基礎。

3.2 探索違建農房“有限”登記，有效化解確權登記困局

違法占地建房在農村占很大比例，是阻礙登記的重要因素，要實行分類處理。對于在村鎮規劃編制或實施前因違法占地建房而無法確權登記的，在限定面積內的補辦用地審批手續并予以確權登記；對超面積部分先罰款、后補辦、再登記，超占面積罰款可“從低從輕”收取，分檔累進。對于村鎮規劃實施后在規劃范圍內違法建設的宅基地，在限定面積內補辦用地審批手續予以登記。對于在規劃范圍以外的宅基地確權登記時只記載其使用現狀并明確其“有限”權能，不得用于抵押、交易。

3.3 與城中村改造等工作良性銜接，有效服務城市經濟社會發展

目前我國大部分城市正處在迭代革新和城中村改造高峰期，為了保障城中村改造順利開展，減小拆遷難度和不合理成本，要科學統籌城中村改造和農村房地確權登記工作，對列入城中村改造計劃和范圍內的農房，暫不統一推進登記工作。但對于自愿申請又符合登記條件的予以登記，保障群眾依法登記的權利。

3.4 發揮村民自治作用，引導村集體組織參與社會治理

堅持農村的事情農民辦，不以城市眼光解決農村問題，注重從農民角度考慮問題。探索成立村民事務理事會，引進“人民調解”制度，對于沒有權屬來源證明的農房涉及的房屋建設年代確認、申請人身份認定、分戶的認定等事項，科學放權給基層，可采用村民小組、村委會、街道辦“三級確認”的方法進行確權，無需由縣市審核審批，把大量復雜矛盾化解在村集體內部，提高工作效率。