供給側改革背景下湖南省自然資源配置方式創新探討

王 娜

(湖南大學 法學院，湖南 長沙 410000)

自然資源作為人類生存和發展最基礎的條件，在任何時期都是各項工作的重中之重，而人口的迅速增長以及經濟的快速發展，給自然資源的開發利用帶來了極大的考驗：人類對自然資源的需求不斷增長，供求關系逐漸呈現緊張。一般條件下，市場是實現資源有效配置最為合理有效的途徑。但由于自然資源的特殊性，并不能同普通商品般完全交由市場配置，否則市場失靈將進一步導致自然資源的浪費。而如果自然資源完全處于政府控制與配置的情況之下，也并不能使自然資源的效用發揮到最大化，甚至出現政府失靈。綜觀國內外自然資源的配置和使用情況可以發現，人類活動使得自然資源正在逐步邁向耗竭。所以，采取何種配置方式能夠將自然資源的效用最大化，并使其損耗得到緩解而環境得到保護，是值得學界和當局思考的一個重大問題。

供給側結構性改革是黨和國家在當前新的經濟形勢下提出的。供給側結構性改革的關鍵在于厘清市場與政府在資源配置中的角色和位置。這一著眼點對于自然資源的有效配置至關重要，政府和市場如何在自然資源配置過程中更好地發揮各自作用，是國內諸多研究學者的一大熱點議題。資源配置中政府的越位不僅造成資源錯配，而且降低配置效率，直接影響著我國經濟社會的可持續發展。[1]國家為適應當前的經濟新常態，提出要進行供給側結構性改革，自然資源作為供給側改革中的重要一環，也需要進行相應的整改。在新的形勢和背景下，如何響應改革的號召，解決當前資源配置中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務供給不足等突出問題，同時結合自然資源的性質及其在經濟環節的重要作用，推進市場化改革、優化自然資源的配置方式并提高利用效率，是本文研究的重點。

1 湖南省自然資源配置方式存在的問題

1.1 政府職能與角色尚有欠缺，市場競爭受阻

政府在自然資源配置中的角色，是保證自然資源高效配置和可持續發展，保障公共自然資源公平合理的配置，彌補市場失靈帶來的弊端。湖南省自然資源的各個主管部門在自然資源配置過程中，都不同程度地參與其中。對具有重要意義的自然資源，由政府部門進行審核評價其開采資質有其必要性。但由于其他性質的市場主體與政府間信息不對稱，政府利用行政權力對市場主體的經營活動進行限制和干預，將形成行政性市場進入壁壘，從而加大了經濟主體的活動成本并扭曲資源價格。政府部門常常通過財政補貼的形式對符合政策偏好的企業或行業進行扶持，而此類財政補貼很大程度上依賴于企業與政府之間的政治聯系。因此能取得較好政治聯系的企業將獲得更多的資源和支持，但此種政治聯系下的財政補貼將扭曲整個社會對資源尤其是稀缺資源的有效配置，使得優勝劣汰機制難以在市場中正常運行，損害整個社會的利益和福利。

1.2 資源配置信息共享不足，推高交易成本

湖南省自然資源的主要管理部門集中于湖南省國土資源廳、水利廳以及林業廳，就全省的自然資源及地理空間來看，其信息數據的存儲是一個多層次、綜合性的數據庫。數據庫涵蓋的內容異常廣泛，但由于省內平臺建設整合、技術水平、數據政策和管理體制等原因，目前關于自然資源的信息數據是較為分散的，其結構和格式也不盡相同，僅僅與局部數據信息化應用相適應，成為自然資源信息應用上的“信息孤島”。這些數據的使用權限僅限于一定部門，造成信息供給的不對稱。隨著自然資源管理部門深化政務公開和強化社會服務，對信息公開的時效性有了更加嚴格的要求。部門信息獲取量不斷地增加，而這些相對獨立的信息系統在對外發布信息和信息的日常管理過程都將日益復雜，信息資源的效用沒有最大化，反而加大了信息管理中財力、物力、人力的耗費。從制度規范方面來看，信息管理還缺乏規范的流程和管理辦法，信息管理的質量和信息安全問題越發突出。出于對信息數據保密性的考慮，大部分的業務系統都是在內網的基礎上進行搭建，因此門戶網站與用戶缺乏有效互動的渠道，在一定程度上會形成信息不對稱的狀況，公眾對信息的獲取難度增加，增加了公眾的時間和金錢成本，推高資源交易過程的交易成本。

1.3 缺乏統一監管懲罰機制，失信懲罰力度不足

湖南省國土資源廳、水利廳等自然資源監管部門都對其所管理的領域有監管權，但是自然資源大多是附著于土地之上，這就有可能造成多方管理、“九龍治水”的局面。在自然資源的監管方面，存在管理的碎片化，監管權力沒能得到有效的集中。當前我國關于自然資源監管主要是依據國家頒布的單行法，將資源的要素分為不同類別分開管理。湖南省內地貌豐富，存在農牧、河灘濕地等交錯地帶，自然資源管理較為復雜。從湖南省各個相關職能部門的管理職責和分工來看，省國土廳、水利廳、林業廳等部門的管理目標存在差異，通常同一空間載體上附著著不同類型的資源，經常由于缺乏有效的協同管理機制，層級政府及部門之間缺乏有效的協調與合作，導致自然資源開發利用和保護缺乏科學和系統的規劃。甚至，由于缺乏協同管理的機制，在同一區域內可能會出現相互矛盾的監管要求、規劃措施等。

由于管理目標和統計信息的差異，加上職能的交叉，各部門對于在自然資源使用過程中的失范行為有著不同的懲罰措施和力度，一些企業和不法分子利用各職能部門之間的監管縫隙，鉆法律漏洞，造成國有自然資源的流失和生態環境的破壞。

1.4 自然資源交易市場運行機制有待完善，市場調解作用不明顯

自然資源混合交易市場是公共產權和私人產權有機混合的市場，有別于一般的自由市場，即純私人產權市場，也有別于一般政治市場，即公共產權市場。[2]盡管湖南省自然資源產權市場已經逐步形成并發展起來，如建立了湖南省公共資源交易平臺，但自然資源產權交易市場發育程度較低，資源配置仍然主要靠行政手段實現。從湖南省公共資源交易平臺的數據可以發現，產權交易主體構成單一，在市場準入、競爭和交易等規范性的制度構建上尚待完善。當前湖南省自然資源產權配置和資源資產管理依舊處于“行政部門居于主導地位、市場手段參與較少”的局面。

與此同時，市場的缺位使得自然資源的價格機制存在先天的缺陷和不足，而僅僅依靠行政手段的配置與定價，將造成自然資源的價格不能真實地反映資源的稀缺程度及其價值。同時，由于沒有將資源耗損和環境破壞的代價考慮在內，環境污染的治理成本和資源耗竭的退出成本也很難在自然資源價格中得到體現。

學者丁任重(2016)認為供給側是相對于需求側提出的，在理論上，“需求側”對應的是凱恩斯主義，供給側對應的是供給學派和新供給主義理論，該理論認為通過供給方面的改革，減少政府管制和干預，放任市場調節作用，促進經濟增長。[3]著力推進供給側結構性改革是湖南省當下資源配置方式改革的落腳點，要實現自然資源供給側的結構優化，最主要的障礙在于自然資源交易市場建設不完全，政府在這一混合市場中依然發揮著較大的行政作用，市場要素不能自由進出，也缺乏自由競爭市場所需要的信息對稱和有效的失信懲罰機制。

2 自然資源配置方式問題產生的原因

2.1 政府角色慣性致使轉換進程緩慢

湖南省作為自然資源豐富的資源大省，在傳統經濟發展模式下，政府參與自然資源的配置是必然的選擇，而由于政府組織長期發展模式所帶有的慣性力，政府在公共資源交易中仍然占有較大的壟斷配置權。由于缺乏既定的約束機制和調控制度，以及政府的“理性經濟人”等因素的影響，政府在資源配置中難免出現缺位、錯位和越位。由于針對自然資源市場交易行為缺乏明確具體的規定，缺乏與公共自然資源市場交易活動配套的法律規范，政府在資源交易市場中的權力邊界沒有得到清楚的劃定。此種情形下，政府部門既是公共管理職能的承擔者，又是公共資源的所有者，既負責公共資源交易市場的決策和管理，又負責公共資源交易行為的執行與監督。形象地說，“政府既是運動員，又是裁判員”。總體上，政府部門參與了資源交易市場活動的前期決策、具體執行和監督管理全過程，而由于在法律層面和制度層面缺乏對政府公共權力的制衡和約束，不可避免地會出現角色的缺位、錯位和越位。

2.2 自然資源信息共享方式渠道單一

湖南省公共資源相關信息主要由各責任管理部門統計和發布，部分信息在公共資源交易平臺上進行公示和共享。而自然資源尤其是國土資源信息是最主要的基礎國情信息之一，包括了土地、森林、礦產、地理空間和湖泊等資源信息，極具復雜性、海量性、動態性。這些國土資源數據對社會經濟發展有著巨大的利用價值。由于歷史、數據政策、管理體制和技術等方面的原因，目前這些信息資源普遍是分散在各個獨立的系統中，信息的格式也不盡相同，因此這些數據信息難以得到充分的利用和共享，嚴重制約了自然資源信息數據整體效益的發展。信息以網絡方式傳遞給相關主體，并沒有考慮到主體的差異，在一些偏遠地區，自然資源交易的一方可能由于不能接觸到網絡信息而導致信息的不對稱，出現低效率的資源交易。省內自然資源信息基礎設施建設水平不高，除了一些省級網站以外許多地方網站的信息存在相互復制的現象，并且大多的信息更新不及時，不能有效反映當下市場交易的走向和趨勢。

2.3 監管部門權責職能交叉，監管流程分割

監管的本質與核心在于，它是一種基于規則的管理，是克服自然壟斷、信息不對稱、外部性以及解決公平性問題的重要手段。[4]自然資源的監管則因自然資源的特性，不同于其他事務的監管。湖南省針對不同種類的自然資源，并沒有統一的監管部門，而是依據其主管部門設定監管機構，這樣的設置為有效監管自然資源的開發利用和交易造成障礙。

首先，監管體制和監管系統的不統一推高監管的成本，也容易因監管的各自為政、信息不對稱、溝通不順暢造成資源浪費，降低監管的成效。

其次，不同監管部門的要求和標準不一致，缺少統一既定的監管標準、監管要求、考核標準，導致監管對象在申報和審批時無所適從，甚至通過審查程序的間隙，規避責任和懲罰。

最后，由于采取在橫向上多部門監管、縱向上下級仿照上級建設的總體監管思路，部門之間政出多門，層級之間則互相爭利，導致自然資源監管難以落到實處，協調成本居高不下，損害國家和公眾的利益。

2.4 自然資源價值補償制度欠缺，補償理念落后

自然資源價值補償是對人類生產和生活中所產生的自然資源耗費以及由此引起的生態破壞與環境污染等進行恢復、彌補或替換的價值表現。[5]湖南省當前并沒有明確提出建立自然資源有償使用制度體系以及生態補償機制，由于缺乏制度的約束，自然資源配置在很大程度上依靠行政審批，資源配置效率很低，不能真實地反映自然資源原本的價值。較低甚至是無價的開發價格使資源的開發準入門檻過低，資源開發者無法意識到資源產權的經濟價值和生態價值，導致資源浪費嚴重，也給生態環境造成不可逆轉的破壞。價值補償主體和目標不明確也是造成自然資源價值流失的一大原因。既有的相關政策文件雖然提出了有償使用和資源價值補償的概念，但在實際的資金征收過程中卻沒有真正體現出“有償使用”和“補償”的含義。另外，由于自然資源的開發缺乏社會補償和政府補償，在資源開發和利用過程中造成生態環境破壞的，將由于賠償責任的缺失導致生態修復難以落到實處。

2.5 自然資源交易市場建設不完全，市場機制運行受阻

分析湖南省自然資源交易市場建設要素我們可以發現，由于存在一定的政府引導和扶持，市場秩序中的競爭機制和激勵機制并不完全有效。各類企業和要素不能自由地進入和流出，行政控制比重較大。充滿活力的市場主體是市場配置資源的微觀基礎，自然資源交易主體又較一般交易市場主體更為復雜，既包括國家、集體所有者、民營企業和國有企業，也包括得到確權的個人和公司法人，湖南省當前并沒有出臺相關文件和政策來規定各性質主體所享有的權利和應盡的責任，市場可能出現權責不對等、不公平的局面。湖南省自然資源市場機制運行不暢的原因在于市場體系建設的不完整，其價格在很大程度上受政府調控，競爭機制則因行政手段的介入而效果打折。由于價格不能真實反映自然資源的價值和供求情況，供求機制也不能發揮其調解自然資源產量的作用。

3 進一步推進湖南省自然資源配置方式創新的對策建議

3.1 完善政府部門參與自然資源配置的角色

3.1.1 突出政府規則制定者角色

依法行政是政府部門必須堅守的基本原則，在制定規范性文件時，也要依法明確政府在自然資源交易市場化改革中的權責，既要能確保政府的相關部門能夠在自然資源的配置中依法履行其相應的職責，也要實現政府與市場在自然資源市場交易活動中的良性互動。

3.1.2 凸顯政府交易服務者角色

政府在資源配置市場化改革中，在凸顯交易服務角色的同時，還應弱化政府資源供給者的角色。由于自然資源的產權大部分都是國有性質，政府壟斷資源供給和配置。為使自然資源開發利用和配置更趨合理，政府部門應在責任資源交易市場逐步完善以及機制不斷成熟的同時，拓寬自然資源交易市場進場的項目和種類，避免政府壟斷對自然資源的供給。在自然資源配置改革過程中，政府的角色應從原來的管制角色轉變為服務角色，為資源交易市場做好服務工作，建立與市場以及其他交易主體的良好信任與合作關系，并且做到自然資源交易市場的“管辦”分離。提高政府工作人員的服務意識，實現從“管理型”向“服務型”轉變，創新平臺工作人員的工作方法，提升其服務水平。

3.2 建立多渠道信息發布系統，完善信息網絡體系

要深化自然資源交易市場化改革，就必須強化自然資源市場化交易過程中信息公開的力度和透明度。將自然資源交易相關信息和交易全過程及時公示，避免因交易信息不公開、或者公開不到位而出現腐敗、尋租等問題。一方面，應搭建一個完整系統的自然資源交易市場的信息服務網絡體系。政府部門可以利用交易平臺、政府網站、媒介信息發布平臺、交易中心等多渠道及時公開自然資源存儲、開發、交易情況，保持良好的溝通反饋渠道，提升自身信息服務意識和水平，為其他交易主體提供相應的政策咨詢和信息查詢服務，確保參與者能夠及時獲得真實有效和完整的信息。另一方面，也要加強整合自然資源市場各個信息發布平臺的數據和信息，并對這些數據信息加以合理有效的利用，在此基礎上推進自然資源交易市場信用體系的建設。根據這些交易信息，行業主管部門和交易中心可以對參與到本地區資源交易各方主體的誠信情況進行檢查，整合參與主體的信用信息，從而建立一個包含交易市場各方主體的信用檔案庫，以便構建更為規范有序、公平公正、誠實守信的自然資源交易市場。

3.3 優化政府監管職能，完善監管方式和監管體系

一個以市場化為導向的資源配置體系，應該擁有一個完善有序的市場環境，既要有適度的競爭，也要有合理的監管。傳統的監管方式，與當時的經濟、政治體制和交易模式有密切關聯。互聯網及大數據浪潮之下，傳統的監管方式與大數據和互聯網的有機結合是必然趨勢，強化電子化監管，通過電子監察系統，及時對自然資源交易活動進行動態監管和預警，并且做好后期的糾錯、評估和投訴受理。

為了與自然資源交易市場化改革發展相適應，政府部門應在按照決策權、執行權和監管權三者相互分離的基礎上，進一步推進自然資源交易市場的管理、服務和監管職能的分離。完善自然資源交易市場的監管體系，提升監管的能力和效率。

3.4 重構自然資源價格形成制度，構建自然資源價值補償機制

構建自然資源有償使用和生態補償制度，應該立足于當下市場化改革的大背景，發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過合理的定價機制，使自然資源的經濟價值和生態價值得到充分的認定和補償。合理的價格機制是在以市場定價機制的基礎上，輔之以必要的行政調節措施，實現自然資源開發利用的有效公平及可持續發展。在價格構成上，要真實反映自然資源的稀缺性、經濟成本、社會成本和生態環境成本。自然資源價值補償的關鍵在于自然資源的價格之間保持一定程度上的合理差比價關系，對于不同類型的自然資源給予明確的區分，使自然資源的價格體系更為合理，促進自然資源優化有效配置。在自然資源配置和管理中應以成本控制和充分補償的原則，使自然資源的價值得到合理補償，將不合理的消費需求和開發行為排除在市場之外，使自然資源的供求關系保持在有效的平衡狀態之下。

3.5 完善自然資源交易市場建設，理順市場運行機制

自然資源交易市場的運行機制是在政府與市場有機結合的背景下構建和運行的，順應混合市場下的運行機制，就需要政府在自然資源配置中“有所為，有所不為”，使市場在自然資源配置過程中發揮決定性作用。完善的交易市場的前提就是明晰的產權，產權不明了，資源的開發者沒有產權意識，資源的開發與利用將因缺乏產權保護導致資源產品的直接成本較小，最終造成自然資源過渡開發使用，自然資源的產權價值被低效耗費，損耗社會的公共福祉。因此，要構架完善的自然資源交易市場，應該建立權責明晰的自然資源產權制度，避免“公地悲劇”。