以“壹基金”為例對社會組織管理體制的思考

南京理工大學公共事務學院 廖楚鑫

1 問題提出

我國現今對于社會組織的管理采用的依舊是雙重管理體制，雙重管理體制的初衷是好，但后期隨著社會發展的完善，該體制便展現了對于社會組織發展的制約。雖然北京、深圳、成都等地都已對雙重管理體制進行了改革，但終歸是因地制宜，地域間的互通性、借鑒性較弱。那么社會組織的管理體制到底應該如何變革？

2 案例的論述與分析

“壹基金”的發展主要有三個階段。

2.1 成長與發展

2006年，中國紅十字會籌款額并不高，利用明星影響力號召和動員公眾捐款是一些公益組織的普遍做法。12月8日，李連杰與中國紅十字總會合作成立中國紅十字會“李連杰壹基金計劃”，2007年4月19日，該計劃正式啟動。“壹基金”和中國紅十字會合作之后，雙重管理體制的弊端便開始制約著“壹基金”的發展。

首先，因為按照規定社會組織必須接受業務主管單位的監管和控制，所以“壹基金”只能成為中國紅十字會下的一項“計劃”，并非獨立的法人，雖然暫時可以向公眾募款，但是沒有獨立的賬戶和公章，也不算一個獨立的社會組織。李連杰為了讓自己“人人慈善”的理念成為現實，還特別設立了收集捐款平臺，但是卻因為賬戶不獨立也無法實現。

其次，業務主管單位對于所募集善款的分配與使用，也讓善款難以物盡其用。“壹基金”項目募集的善款基本由中國紅十字會統一規劃使用，由中國紅十字會具體實施。2008年汶川地震時，在掛靠體制下的“壹基金”開展慈善項目受到層層限制，所籌措到的4000多萬元善款，僅有200萬元由“壹基金”自行支配，剩下全交由中國紅十字會支配。這樣的“壹基金”即使獲得了公募權，依然無法達到當初的目標，無法將所募集的善款做最大化的使用。

最后，雙重管理體制下，社會組織幾乎不存在自治權，無法自行規劃項目，就連人員安排和內部管理也時常受到影響。“壹基金”的計劃管委會對捐款的用途有決策權，但要通過各地省、市、縣的紅十字會系統使用資金。“壹基金”計劃沒有獨立的法人地位，所以團隊的招聘、合同簽訂、發工資都是難題。

2.2 挫折與掙扎

2008年10月，“上海李連杰壹基金公益基金會”（以下簡稱“上海壹基金”）獲批成立。11月，“上海壹基金”與中國紅十字會簽訂協議，成為“壹基金”的項目執行機構。“上海壹基金”的成立其實是在違法的邊緣試探，因為法律上沒有規定能否獨立設置一個基金會作為某個業務主管單位下屬計劃的執行機構。但與此同時更重要的問題是“上海壹基金”作為一家非公募基金會，使用“壹基金”公募而來的資金，在實際運作中也有諸多障礙，最大的問題是法律主體之間的關系不明確。2010年7月，上海市民政局對這種運作模式向中國紅十字會提出了不同意見。上海市民政局認為，“上海壹基金”作為非公募基金會不能接受公募基金會的撥款，建議“壹基金”募集的善款還是要通過中國紅十字會系統運行。因為上海市民政局的出面，中國紅十字會不便再將善款撥付“上海壹基金”。

還有一個問題也在慢慢顯露——是否所有社會組織的問題由來都是因為雙重管理體制？社會組織內部也存在著管理上的問題與善款使用方面的問題，只不過在雙重管理體制的弊端下，社會上大部分的聲音還是在批判制度，而模糊了組織本身所需要注意的。

2009年11月23日，有網友在天涯論壇上發表題為《李連杰“壹基金”開個會花了250萬元，建個網站花了150萬元》的帖子。這類大眾質疑的原因可能不在于機構本身的合法性，而是項目在大眾認知中的合法性。“上海壹基金”的公益意志是創建公益平臺，這樣的宏觀公益活動在公眾的認知中其實并不等同于傳統實效性公益。紅十字總會此前對于“壹基金”的管控遮蓋了這個問題，一方面雖然證實了雙重管理體制確實有一定的保險性與穩定性；另一方面也阻礙了我國非營利組織多樣性的發展。

2.3 變通與破局

2010年3月，深圳出臺“部市合作”實施方案，正式開始社會組織登記改革，提出“啟動基金會的登記管理試點工作”，大力培育非公募基金會，探索開展在深涉外基金會的登記工作。2010年12月3日，深圳市民政局批準“深圳壹基金公益基金會”（以下簡稱“深圳壹基金”）注冊。2011年1月11日，“深圳壹基金”正式宣布成立，“壹基金”從此具備獨立的法人身份，可以獨立向公眾募款、自主決定善款用途和運作。

但是“深圳壹基金”還是存在著“違法”問題。按照規定，地方批準的基金會，它所擁有的公募權是不完整的，有一定的地域限制，但是“壹基金”主要的募款途徑是網絡募款平臺，所以實質上突破了地域的限制，但嚴格來說還是存在一定合法性的問題。同樣的，在大眾的關注下，“壹基金”也進行了一次去個人色彩的轉變，邀請了中國的幾個著名企業家做理事，而非僅僅依靠李連杰一個人。但這同時也顯現出了新的問題，非營利組織與企業還是有較大差別的，如何能保證在這樣一群企業家的帶領下，“壹基金”這樣一個公益組織也能發展順利？當然還有種種問題，這可能也是在突破了制度限制之后，下一步我們需要認真考慮的問題（案例介紹內容選自《清華大學公共管理案例庫》）。

3 思考與總結

“壹基金”是社會組織中幸運的個體，因為“壹基金”的起步就是合法的，只是沒有獨立法人地位。而我國還存在很多因無法取得合法地位而只能在國外成立的社會組織，也有很多依存于民間慈善組織，無法擁有公募權，甚至還有很多不合法的組織。

“壹基金”的發展道路具有典型意義，但這個“典型”在某些程度上又“不典型”，因為有李連杰這樣高知名度的創始人的緣故，使得“壹基金”合法的過程顯得非常順利，而反觀社會上，更多的組織其實是連第一步都無法踏出的。

早在2010年，我國的許多城市已經開始了對社會組織管理制度的改革。從地域上來說，北京建立了“樞紐型”的社會組織作為主管單位進行社會組織的管理；深圳開始實施直接由民政部門登記的管理體制；成都錦江區實行了登記備案雙軌制等。而從監管主體來看，也分為一元模式，新二元模式和三元模式[1]。以下提出一些筆者的思考。

(1)政府：取消掛靠業務主管單位，同時提升政府的監管能力與效率。

從“壹基金”的例子來看，政府放權于社會反而取得了不錯的成效，所以取消業務主管單位是可行的，但是同時需要完善的是政府的監管能力與監管效率，比如可以借鑒三元模式中的行業主管協會。現存的登記管理部門就進行程序與合法性上的審查，這里的審查側重于過程上的合法性、程序上的正當性，而將重點的項目內容與籌款等方面的審查與監管交給行業主管協會，這樣就不需要在登記部門中也存在高精尖專業性人才，可以提高人才的利用效率，同時將專業性人才集中于行業主管協會，更利于社會組織的集中監管。登記管理部門更多地進行宏觀的監督與管理。

(2)法制：建立健全社會組織的法律體系，做到法制化管理，并完善相應的懲處措施。

既然要設立行業主管協會，也必須給行業主管協會以正當性與相應的權力。而唯一的途徑就是建立健全的社會組織的法律體系，我國現有的社會組織領域的法律制定尚處于起步階段，法律層級低，法律章程也過于簡略，在法律制度建設上嚴重滯后。因此，要加強對非營利組織立法的研究，抓緊制定相關的法律、法規，形成配套的、不同層級的、不同部類的法律體系，對行業主管協會可以給予一定的法律地位與行業地位。同時，也要盡量完善懲處措施，使得行業主管協會的監管過程中做到有法可用。

(3)社會：建立行業發展服務協會，重點放在項目設計、運營管理和籌款能力的培養與建設上。

這里的行業發展服務協會類似于三元模式中的行業協會發展署，但又區別于其他。從“壹基金”的例子中得到的啟發是，是否想做一個社會組織就一定能成功，很多時候社會組織還存在自身的內部管理問題、項目設計問題與籌款能力問題以及善款使用問題。所以行業發展服務協會更類似于一個發展協會，是一個在組織運營與服務領域，專業性較強的協會，主要的重心不在于監督與管理，更多的是對于一個社會組織專業能力的評價與提升。需要運用社會的力量來匯集專業的人才，因為這類的服務在往常是很難從登記部門或是業務主管單位中獲取的，并且每個業務主管單位中都擁有這樣的專業人才，對于人才的利用效率與配置效率而言也是低下的。建議將人才進行匯集，監管的事由專業的部門去完成，而發展服務協會去考量真正促進行業發展的事務，用社會的力量推動行業的不斷前進。

(4)社會+法治：完善非營利組織的社會監督，將公眾監督與輿情反饋納入監督體系，實時反饋性強。

從“上海壹基金”被公眾質疑的過程中，我們發現其實公眾監督與輿情的反饋的實時性是很高的，同時很多輿情的導向也確實不是空穴來風，所以公眾的反饋也是社會監督一個很重要的方面。所以，行業主管協會的監管體系中，可以為公眾監督留下一個位置，并且，行業主管協會可以建立起與公眾的互聯機制，包括建立協會的郵箱、微博等，接收公眾的舉報、建議與意見，從而進行重點的監察，爭取為社會組織的發展建立一個良好的行業環境。

(5)市場：準入門檻降低時，社會組織之間需要存在良性的競爭，利用市場的選擇倒逼公共組織提高自身。

為什么社會組織也需要市場機制？鑒于成都錦江區的試點，如若對社會組織準入門檻進行降低，不管是實施手段或是效果都是非常迅猛的，直接通過運行“登記備案+孵化”的模式，社會組織即可合法成立，這樣很有可能造成社會組織的魚龍混雜。雖然錦江區只是一個特例，但現在所踐行的道路就是在慢慢降低社會組織的準入門檻，所以社會組織的質量參差不齊是一定會發生的情況。利用市場是促進社會組織之間的良性競爭，在組織主體合法合理的情況下，努力提高自身的運營水平、人員管理能力、項目策劃能力、籌款能力等。所以，不管社會組織是姓“私”還是姓“公”，我們都希望看到更多例如“稀捍行動”與“希望工程”這樣的優質項目。