行政法治中實質性公眾參與的界定與構建

王學輝 王亞棟

摘要：本世紀初在我國興起并發(fā)展壯大的公眾參與運動，目前主要存在著概念泛化和實踐形式化的問題。因此，有必要在行政法治的語境下追溯公眾參與的權利來源，并通過對其進行本質分析提取實質性公眾參與概念。在此基礎上，明晰行政法中公眾參與行為的雙重主體即政府與公眾的角色與作用，進而加強行政法上的規(guī)范以實現公眾參與的真實效果。

關鍵詞：行政法治 實質性公眾參與 角色定位 行政法規(guī)范

一、問題的提出

十七大報告指出，“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，自此公眾參與正式完成在我國的頂層設計而成為社會管理不可或缺的一部分。十九大報告進一步提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”這不僅意味著從社會管理到社會治理的轉變，同時也宣示了公眾參與必須在這個過程中發(fā)揮更積極有效的作用。但考察我國目前公眾參與實踐可知，其與這一目標尚不匹配，仍然存在一些問題需要進行反思和糾正，尤為重要的是對公眾參與概念的再度審視。

縱觀公眾參與概念的學術演變，即使在西方國家現代公眾參與的歷史也并不算長，基本上都是從20世紀下半葉開始的。“自20世紀60年代中期以來，受到一系列情形的影響和推動，公民在許多重要領域的公共政策制定與執(zhí)行中的參與行動日益合法化。”而我國學者最早于上世紀80年代后期開始研究公眾參與現象。“中國大陸學者從20世紀80年代后期開始關注公眾參與問題，對政治參與研究的較多，對行政參與問題關注較少。”本世紀初，公眾參與制度最先在立法領域正式得到確立。“2000年全國人大通過《立法法》，在我國的行政立法中首次確立了公眾參與的原則和方式，成為我國行政立法公眾參與制度化和法制化建設的開端。”30多年的研究形成了層次分明的研究領域和豐碩的研究成果，學界對公眾參與的價值功能也基本達成共識，尤其突出公眾參與的民主價值和合法性功能。“在民主社會中，政府治理的合法性基礎在于民意，而民意獲得的基本途徑是公眾參與。”在行政法治領域，“公眾參與對于保障行政機關依法、公正行使職權、防止濫權和腐敗，對于維護行政相對人的合法權益，防止侵權和歧視，對于推進公民自治，培育公民社會有著特殊重要的意義。”但同時也可觀察到我國的公眾參與仍然存在諸多問題，其中最為明顯的是形式化現象嚴重。正如蔡定劍教授所注意到的，“公眾參與在中國目前尚處于初始階段，公眾參與呈形式化、表演化和被操縱的危險。”追本溯源，這可能是基于對公眾參與概念和權利來源理解不夠導致的“將形式等同于內容”。包括政治學、行政管理學和行政法學等諸多學科均對公眾參與概念從自己專業(yè)的角度進行了一定的研究，這種通過不同專業(yè)展開的概念分析對于理解公眾參與顯然是有益的，但對其也有必要進行適當地區(qū)分以體現不同的學科特色和功能設計。行政法學界研究公眾參與，重在從法律視角構建理論和明確相關主體的權利（權力）義務關系。因此需要在行政法治的語境下，對公眾參與概念進行反思并重新予以界定，實現從理論概念到規(guī)范概念、從泛化概念到具體概念、從形式概念到實質概念的轉變，在對相關理論進行系統(tǒng)整合的基礎上進行制度構建和法律規(guī)范，從而實現公眾參與的有效性。

二、公眾參與的實質性追求——基于利益的考量

法律的根本目的在于實現正義，但何為正義則是一個自古以來紛爭不斷的問題。正如龐德所說，“我們認為它（即正義）意味著一種制度。我們認為它意味著那樣一種關系的調整和行為的安排，它能使生活物資和滿足人類對享有某些東西和做某些事情的各種要求的手段，能在最少阻礙和浪費的條件下盡可能多地給以滿足。”“從耶林以來，我們把這些要求、愿望或需要稱為利益。”正義通過法律得以實現，利益通過法律得以保障，得到保障的利益就被稱為權利。而公眾參與在現行的法律體制中，主要是通過作為一種權利發(fā)揮作用，其背后蘊含的仍然是參與人在參與過程中的利益表達和利益訴求。

（一）公眾參與的權利之路

公眾參與的最根本理論淵源來自于民主理論，其價值功能也被視作“以一種直接民主的方式對代議制間接民主進行補充和優(yōu)化。”基于現代經濟社會的發(fā)展，可認為“民主化就是把所有的利益付諸競爭的行動，就是使不確定性制度化的行動。邁向民主的關鍵就是從一群人到一套制度的權力轉移。”因此民主實質上是制度化的利益博弈機制，而民主規(guī)則化的制度表達其核心即為國家的法律制度，正是通過這種制度利益博弈轉化成了立法和決策過程，利益訴求及其實現才轉化成了主體權利，公眾參與作為民主機制的一部分必然要在國家法律制度中有所體現，而參與權利也必然成為公民權利的重要部分。

在我國，公眾參與和公民參與權最根本的體現在憲法中。我國憲法第2條第1款規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，明確了人民在國家中的主體地位，人民有權行使國家權力，但這種國家權力是抽象的且我國人口眾多無法實現每個人都參與國家權力行使，因此人民行使國家權力有兩種途徑，一種方式是通過選舉出人民代表，間接參與國家權力行使，即第2條第2款規(guī)定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”另一種方式是轉為人民參與權利，從而能夠直接參與到國家和社會管理當中，即第2條第3款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”根據第2條的規(guī)定，可以將公眾參與概念進行規(guī)范上的區(qū)分，一方面公眾參與包括通過明確具體的選舉權的間接參與，可以將其理解為政治性質的參與，已由選舉法和人大組織法明確規(guī)定;另一方面包括通過概括性的公眾參與權利的直接參與，可以將其理解為法律性質的參與，主要發(fā)生在行政法領域，但尚缺少明確的法律規(guī)定。“政治參與是代議民主制度下的公民間接參與，行政參與是公眾在法律上的直接參與。”值得注意的是，從第3款規(guī)定的人民管理國家事務的目標，基本能夠推導出公民實質性參與的要求。

此外，憲法第41條規(guī)定的批評建議權等條款，也為這種參與權提供了依據。總的來看，憲法的這些條文屬于政治宣言性質，雖然能夠為公民的參與權提供依據，但其中并未規(guī)定具體的實現機制，正如第2條第3款所規(guī)定的，需要進一步依照“法律規(guī)定”，而這里的“法律”宜作廣義的理解。

按照憲法規(guī)定公民在多個領域中都有參與權利，但主要還是體現在行政法領域中的行政參與權。公民的參與權利本身就是概括性的集合權利，轉化為行政參與權后仍然需要進一步界定和明確，以獲得實踐的可能性和可行性。行政法學界對行政參與權多有研究，但基本上都將權利主體界定為行政相對人。比如胡建淼教授的定義很有憲法韻味，“行政參與權是行政相對人享有可以通過合法途徑參加國家行政管理活動以及行政程序的權利”，可以視作是憲法規(guī)定在行政法上的具體化。章劍生教授詳細研究了行政程序參與權，“行政程序參與權是指行政相對人為維護其自身合法權益而參與到行政程序過程中，就相關的事實認定和法律適用闡述自己的觀點，以影響行政機關做出有利于自己的行政行為的一種權利。”從其描述來看，似乎已將這種參與權利滲透到了具體行政行為當中。湛中樂教授對行政參與權進行了細化，認為“行政參與權就是行政相對人的參政權利，包括批評建議權、控告檢舉權、協助公務權、知情權等，……這些權利在行政立法、行政決策、行政規(guī)劃、行政征收征用、行政許可、行政處罰等具體行政管理活動中都有體現。”

上述定義的一個顯要之處在于，在現有行政法理論體系下，如果想定義公眾參與概念和分析公眾參與權的權利主體，就不得不面對如何處理“公眾”與“行政相對人”關系的問題。一種處理方式是如上述定義一樣采用“行政相對人”的說法，但因為行政相對人往往基于具體行政行為獲得此種身份，因此就不能囊括行政立法和行政決策中的公眾參與。因此，有學者在界定公眾參與時并不使用“行政相對人”概念，如江必新教授就認為“公眾參與指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和。”這凸顯出有必要對行政法中的公眾參與行為進行主體重塑。另一方面，一般將行政參與權的行使限定在行政過程中，認為行政參與權是一種程序性權利，這同樣存在著局限性。如果僅僅突出公眾參與的程序性價值，將其作為政府決策中提供合法性的工具，不僅難以激發(fā)公眾的參與熱情，而且也無法提供充分的合法性資源，更無法實現國家所設想的“共建共治共享的社會治理格局”，因此無論理論還是實踐都對公眾參與提出了實質性的要求。此外，從湛中樂教授的描述也可看出即使在行政法中，公眾參與存在的領域仍然過于寬泛，難以真正地予以把握，而這也并不利于提高參與的實效，因此應進一步界定公眾參與的主體和具體領域，邁向實質性的公眾參與，也即“富有意義的參與”（王錫鋅教授語）。

（二）何為實質性公眾參與

理解實質性公眾參與，首先要解讀何為“公眾”？在理論界，與公眾參與相近的概念還有公民參與、公共參與，國內較早的研究者俞可平教授并未對此三者進行區(qū)分，“公民參與可以稱為公共參與、公眾參與，是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。”一般情況下，也沒有必要進行詳細區(qū)分，因為三者的主體在很大程度上是重合的。而選擇使用“公眾參與”概念，一方面是因為與“公共參與”相比更加突出主體地位，另一方面與“公民參與”相比，“公民參與更加強調從法律的角度來確定參與者的身份，公眾參與的內涵和外延要更大一些。”

何為公眾？筆者認為，“公眾”應該是一個集合概念，從法律屬性上講其應當是一種私權主體，包括了公民、法人和其他組織。與之對應的是權力主體，即行政機關。因此，此時的“公眾”不能包括其他行政機關，也不能包括專家。“在實踐中還存在著一個認識上的誤區(qū)，即把公眾參與等同于其他機關參與，等同于專家參與。‘公眾應當是私權主體。”之所以不包括其他機關和專家，是因為這兩者與“公眾”身份有所沖突。其他機關作為行使公權力機關，即使參與了某個行政過程，也不能將其視作私權主體;而專家在參與時實際上已經獲得了新的特殊身份，即作為某個領域的專業(yè)人士參與，其參與方式和對最終決策的影響程度不可同日而語。無論是公民、法人或其他組織，在作為公眾參與時都是為了表達和爭取某種利益，而且無論其在表達意見時還是意見在決策中所占的權重都應當是平等的，即都是作為某個“公眾”出現，并不因其特殊社會身份比如“領導人”“大型公司”等而受到特別優(yōu)待，因此專家并不能算作“公眾”。也正因此種原因，才將“公眾”與具體行政行為如行政處罰中的行政相對人區(qū)分開。在某個具體行政行為中，行政相對人作為案件當事人因直接利益而取得特殊身份故而不能被當作“一般公眾”看待，其相關的參與權利也在該具體領域已經得到明確的標示和保障。因此，以參與時的身份為劃分可對行政參與權進行第二次界分，一種是具體案件中的參與，即作為特定行政相對人的具體行政參與權利通過特定法律得到實現;另一種是作為不特定行政相對人，參與與自身利益相關的政府活動，而這類政府活動即是公眾參與的領域所在。

公眾如何實質性參與？公眾進行實質性參與的原因，一方面是作為權利應當具有切實實現的可能，另一方面則是因為公眾參與作為公共行政的一部分，必須要考慮到效率問題，“參與的強度——即真實性和有效性——與參與的數量成反比。”因此，要實現實質性公眾參與，必須明確公眾參與的真正領域。基于現有的行政法理論，可將公眾參與等同于不特定行政相對人參與，由此推導出公眾參與的主要領域是在行政機關做出的針對不特定行政相對人的行為當中，即主要在行政立法和行政決策當中，在此基礎上仍然可以細分為環(huán)境保護、社區(qū)治理等具體領域。實際上在實踐中這兩個也確實是最重要的公眾參與領域，亦有學者以此為出發(fā)點限定公眾參與概念，如王錫鋅教授就認為公眾參與是“在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害相關人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。”而在此基礎上，可以確認除了前文所述的具體行政案件的參與外仍有一些行為不屬于公眾參與，主要是信訪參與和訴訟參與。這兩者仍然是特定行政相對人在具體案件發(fā)生后尋求救濟的行為，因此仍然屬于具體案件的參與而非公眾參與。另外據一些學者的研究，似乎在司法領域也有公眾參與的現象，比如說司法解釋的制定，但其同樣面臨著公眾是否真正參與的疑問。“當我們追問公眾是否真正參與司法解釋制定的時候，公眾部分參與、配合參與和形式參與問題逐一浮現，抑制公眾參與司法解釋制定的功效。”

（三）實質性公眾參與的目標——互動與共識

公眾與政府間的平等互動是實質性公眾參與的直接目標。如果將公眾參與權作為公眾表達和尋求某種利益的“合理期待”，那么作為載體的公眾參與行為則是一個利益整合與協調過程，而這個過程必然是在公眾與行政機關的良性互動中實現的。有學者就注意到“互動”要素在公眾參與概念中的重要性，比如蔡定劍就認為“他主張使用‘公眾參與，概念，強調公眾參與并非參與主體為利益或表達意見而采取的單方面行動，而是一個政府與公眾互動決策和治理的過程。”事實上，這種基于公眾與行政機關平等地位的互動不僅有利于最后結果的做出，而且對行政機關本身也有著重要意義，因為“行政機構和過程則是在公民和行政人員的聯系和互動中得以界定的。”除此之外，這種互動過程同時也是一個學習的過程。不僅能夠增強公眾的參與能力，消弭參與雙方的不信任，更為重要的是在長期互動中形成共同的知識基礎，從而使公民更早的進行參與，雙方也能夠實現更多的合作。“有了共同的知識基礎，公民和行政人員就能從決策的起始階段（確定政策議題）形成合作。”

實質性公眾參與的最終目標應當是在公眾與政府間達成共識，這既是衡量實質性參與的首要標準，也是其必然要求。共識是兩者在某件事情達成的一致意見，在此基礎上共識轉化為具有法律效力的行政立法、行政決策和行政行為，因此使決策能夠被接受和高效的執(zhí)行。要求達成共識，能夠促進我國的公眾參與由獲取信息型向參與決策型轉變，進而從形式參與轉化為實質參與，從過程參與轉化為結果參與乃至執(zhí)行參與，由此避免王錫鋅教授所說的執(zhí)法困境。“對于某個宣示政府立場的法律表達（規(guī)則），在實踐（執(zhí)法）中，政府卻面臨著行動策略上‘欲進無力，欲罷不能的困境。”但在實踐中達成共識并不容易，需要一系列制度和資源上的保障，其中尤為突出的是信息公開制度。通過信息公開充分保障公民的知情權，而真正的共識正是建立在雙方信息共享且地位平等的基礎之上的。“公民參與結構的信息維度對政策共識的影響因政策議題的專業(yè)性而不同，信息不對稱基礎上形成的共識為‘不成熟的共識。”這種“不成熟的共識”實際上為后來的決策等共識載體的實現留下隱患，更會引發(fā)訴訟、信訪等一系列糾紛，因此應當通過實質性的公眾參與予以避免。

總之，筆者認為行政法治語境下的實質性公眾參與，是不特定相對人為了自身的利益訴求，基于行政參與權并通過各種合法途徑和方式，參與行政機關的立法和決策活動并與其達成共識的一系列制度安排。

三、公眾參與行為中雙方主體的展開

在行政法的理論中，主體之間的權利（權力）義務關系是在具體行為中得到明確的。因此在確定了公眾參與權與實質性公眾參與的概念后，有必要繼續(xù)在行政行為的視角下進行考察，其中最重要的就是對公眾參與行為中雙方主體的理解。有學者就提出，“隨著公眾參與的不斷開展和深入，重大行政決策的主體范圍應當涵蓋兩大類主體，即行政主體與行政參與主體。”行政主體作為傳統(tǒng)的行政法主體，基本上能夠得到學界的認可。對于“行政參與主體”的概念，或許可以將其等同為“不特定相對人。”因為使用這一概念主要是為了囊括除了公眾個體之外的組織化的公眾全體，但“行政相對人”概念實際上是可以將其包括在內的。“行政相對人是指行政管理法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即行政主體行政行為影響其權益的個人、組織。”因此重要的是對行政相對人進行區(qū)分，在制定法中“行政相對人”被稱作“公民、法人和其他組織”，但這實際上指的都是特定的行政相對人，即形成案件后的“當事人。”而法律法規(guī)中所規(guī)定的“公眾”，即為不特定行政相對人。如我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第46條規(guī)定，“……并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。”但“不特定行政相對人”這一概念過于拗口且不能突出其主體性，因此筆者參考法律規(guī)定認為沿用“公眾主體”作為“行政主體”的對稱概念較為恰當。

既然公眾參與行為是在行政過程中展開的，追求實質性的公眾參與也必然引致行政過程的轉變。這種轉變應首先發(fā)生在彼此關系上，雖然公眾和行政機關作為公眾參與的共同主體，但事實上后者在實踐中占據了優(yōu)勢地位。因此應確立基于平等地位的參與關系，明確各自的角色和作用，從而建立雙方基于信任的長久合作，進而實現行政過程的正向促進和決策效果的疊加。“公民參與的發(fā)展要求在公民、行政人員的角色設定、彼此關系以及行政程序等方面做出調整。特別要注意的是，我們需要從靜態(tài)的、反應性的行政程序向一種動態(tài)的、協商性的行政程序轉型。”

（一）行政主體的角色轉變

長期以來，我國政府與公眾的關系是自上而下的管理關系，這也體現在行政法傳統(tǒng)的“管理論”當中。雖然近年公共行政和行政法領域已經出現了變革趨勢，但長期的“路徑依賴”讓這個轉變過程并不容易。“中國經歷四十年改革之后，政府在許多公共領域和事項上仍然占據主導和支配地位，仍然需要進一步收縮和調整。”反映在公眾參與領域，在強政府——弱社會的治理格局中，主要是政府主導的公眾參與模式，這種家長式的參與模式由政府動員和主持，公眾作為政府信息和結果的受眾能做的就只有在過程中表達意見，甚至出現“被代表”和“被投票”的現象。正如外國觀察者所注意到的，“就公眾參與的背景而言，在德國主要是因為民眾政治熱情的淡漠，而需要以此來激發(fā)其參與熱情，在中國則主要是對公眾知情權相對薄弱的一種改善。”而依據十九大報告所提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的目標構想，政府自身必須先予轉變。

首先是觀念上的轉變，即政府要意識到在公眾參與過程中公眾與行政機關雙方在地位上是平等的。這意味著公眾參與不應該僅成為政府獲取形式合法性的工具，而是要追求實質合理的、可接受的結果，從而實現共治和善治目標。這尤其體現在對公眾意見的足夠尊重，而這恰能推動公眾更多地參與。“通過公眾參與也總是生成一種期待，即他們的意見和結果會得到認真對待乃至實施。”其次是角色上的轉變，政府必須完成從代理人到組織人與協調人的轉換，即實現從單方管理到共同治理的轉換，這要求行政人員自我改變乃至行政機關內進行系統(tǒng)培訓才可能實現。比如有學者在研究流域治理時就提出，“需要推動治理模式從科層管理向流域共同體治理轉變，使政府、企業(yè)、公眾等主體基于伙伴信任關系與共同利益形成參與、合作、共同擔責的社會集合體。”從管理到共同合作的治理，要求政府必須努力在太多的公民參與和太少的公民參與之間尋找一個適宜點，這也將成為未來政府建設的一大課題。再次則要落實到行為上的轉變，應重在對政府主導公眾參與模式的轉變和重塑，這一方面應在不同地方、不同領域摸索適當的公眾參與方式并予以制度化、常態(tài)化，如浙江溫嶺的“民主懇談會”模式;另一方面則是探尋在政府主導型模式之外發(fā)展公眾自主型的參與模式，而這需要政府和公眾一同努力，可能這種努力仍然要從消弭雙方的不信任開始，這也意味著必然要付出時間和資源成本。“消弭這一不信任需要時間。有證據表明，在公民參與帶來任何收益之前，行政管理者和公民雙方通常需要經歷一些無計劃、特定的、在職的學習過程。”當然，這種轉變不能期待政府自發(fā)進行，在科層制的管理體制下政府的行動整體上是偏向消極的，其自身缺乏進行這種轉變的原動力，因此有必要通過適當的地方立法進行驅動，并將其納入到科層制的考核體系中予以保障。

（二）公眾主體的角色定位

公眾參與的社會基礎是公民社會的勃興，早在本世紀初就有學者注意到了公民社會在我國的生長。“公民社會主要是指介于經濟生活與國家之間的一個社會生活領域，包括所有民間組織和民間關系的總和，民間組織、公共參與、社會運動成為其主要構成要素。”而公民社會的主要功能在于補充乃至替代政府管理，因此其壯大不僅有助于改變當下強政府——弱社會的治理格局，而且關涉社會共治目標的真正實現。隨著公民社會的逐步崛起，政府的職能也將逐步限縮和明確。

“公民社會是一個自我管理的社會，隨著政府從社會領域的逐步退出，中國各種民間組織開始在社會生活的各個領域參與管理社會公共事務，在公共治理方面發(fā)揮了重要的替代作用。”在公民社會的生長和法治建設的作用下，公民權利意識的增長和維權行動的增多成為公眾參與的次生背景，典型如廈門PX項目中公眾通過自發(fā)的“集體散步”導致該項目的重新審核和撤銷。公眾基于維護權益考量而進行的參與成為自發(fā)參與的強大動力。正如西方學者的總結，“事實上，矛盾與沖突是許多發(fā)展至今的公民參與的基礎。”

公眾在參與到行政過程時其角色也發(fā)生了轉變，即從政治性的公民身份轉變?yōu)榉尚缘睦嫦嚓P者或者利害關系人。他們參與的直接目的是為了維護自身的利益，這既為公眾參與提供了動力，也說明了其參與的正當性。根據西方的公共決策理論，“當政府相關事務的決策內容涉及公眾利益時，應該允許這部分利益涉及的相關群體和個人參與政策的制定，聽取利益相關者的訴求。”而在作為利益相關者的公眾內部，仍然存在著不同的利益追求和分歧。就個人來講，其追求的主要是個人利益，而具有相同利益的群體中則形成了共同利益。“共同利益是一定范圍內全體成員或絕大多數社會成員的相同利益，也可以稱為相同利益。”與群體相比具有系統(tǒng)管理結構的組織其追求的可能是集團私益，比如公司;也有可能追求的是公共利益，比如NGO組織。除此之外，行政機關在決策時也應考慮公共利益的因素。

在這種復雜的利益相關者角色內部，公眾應自覺地實現這種身份轉換。首先在個人層面，要求公民必須樹立自身的主體意識。所謂“公民的主體意識：一是主體地位，二是主體性。”在行政法的語境下，公民的主體地位主要體現在公民與政府的地位平等，并具有一定的話語權;公民的主體性則要求公眾不僅是消極地接受管理，而應當積極參與治理，實現自我教育和提升，這也是公眾參與的功能之一。“在參與式民主理論中，公民參與的主要功能是教育功能。”其次在組織層面，具有共同利益的個人既有利益組織化的可能，也有利益組織化的必要。“權利保障依賴主體的參與，而個體利益如果得不到有效組織化，則將失去有效參與的能力、信息、支持等資源;進而，分散個體的利益將在相互沖突和高成本游戲的過程中被吞噬和淹沒。”因為我國的法律對組織成立和運行管理較為嚴格，因此相較官方組織我國的民間組織發(fā)展較為緩慢。對此，必須促進我國社會組織的發(fā)展，一方面應對有關法律適度進行修改放寬限制，另一方面應鼓勵有助于實現社會功能民間組織的發(fā)展，進而推動公民社會走向成熟。“社會組織化程度的高低，是市場經濟和公民社會成熟程度的一個重要標志。”最后，要改造我國的傳統(tǒng)文化，加強參與型文化建設。在城鎮(zhèn)化逐步推進鄉(xiāng)土社會逐漸解體的過程中，“各人自掃門前雪”成為社會普遍心態(tài)，“小悅悅”等社會事件更是彰顯了現代人冷漠的社會性格。反映在公眾參與領域則是參與心態(tài)的淡薄和嚴重的“搭便車效應。”對此，一方面應樹立公眾的積極參與意識，另一方面“必須推進與我國民主進程發(fā)展相適應的參與型文化建設。”

四、公眾參與的行政法規(guī)范

實現實質性的公眾參與，既需要理論構建也需要制度保障。筆者從利益考量的視角界定了實質性公眾參與的概念，并明確了行政法語境下公眾參與行為的雙方主體的地位與角色。但離開了制度保障這一切都是空中樓閣，難以進入實踐領域。“這些制度和機制是推進形式化公眾參與到實質性公眾參與轉變的關鍵。有利于讓公眾的意見和建議穿過意見箱，進入公共決策過程。”而在行政法的語境下，這種制度保障應首先體現在通過行政法進行規(guī)范，否則“公眾參與法律效力的不明確和責任機制的欠缺首先使得法律預設的公眾參與制度難以達致預期目標。”因此通過行政法規(guī)范，確認參與主體的地位和責任，樹立常態(tài)化的參與制度，推動公眾參與合法有序發(fā)展，進而實現十九大報告提出的社會治理體制中公眾參與和法治保障兩個要素的有效銜接。從現有行政法律體制和行政法理論來看，應從以下四個方面進一步規(guī)范。

第一，加強對實質性公眾參與的概念規(guī)范。通過使用北大法寶進行檢索，全國性法律中直接使用“公眾參與”一詞的就有十部，但對這一語詞的使用并不完善。以今年剛剛施行的《土壤污染防治法》為例，同大部分法律規(guī)定一樣，都在原則性條款中對公眾參與進行規(guī)定，該法第3條規(guī)定，“土壤污染防治應當堅持預防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與的原則。”但并未對公眾參與作進一步的解釋，何為公眾、如何參與都未明確規(guī)定。細讀該法，可知有關公眾參與的制度：一是第13條規(guī)定的在制定土壤污染風險管控標準時應聽取公眾意見，并在制定后予以公開;二是第84條規(guī)定公眾有舉報的權利，主管部門應公開聯系方式方便公眾舉報。從這兩項具體化制度可以看出，我國公眾參與模式仍然是在方便政府部門獲取信息而非讓公眾參與決策，同時也暴露出我國公眾參與具體制度的匱乏。因此匆忙就公眾參與進行立法，并不可取。此外，雖然可以將公眾參與限定在行政立法和行政決策，但兩者包括的具體領域仍很廣泛，針對不同領域是否應有不同的參與方式仍有疑問。因此筆者認為應先由地方摸索實質性的公眾參與制度，比如浙江溫嶺的民主懇談會制度和上海的地方立法聽證制度，通過總結地方經驗采取“先地方后中央”的立法路徑，可能更符合我國當下公眾參與的實際情況。

第二，確認不特定行政相對人在公眾參與行為中的主體地位。公眾參與實踐流于形式，往往是因為公眾主體與行政主體地位不對等，公眾沒有話語權導致的。而公眾本身作為一個集合性的復雜群體，在消解個性的同時還消解了參與動力，因而導致公眾在拒絕參與的同時又因行政決策“過于專斷”而難以接受。另一方面，行政機關的傳統(tǒng)工作內容使其偏向于重視特定行政相對人概念而忽視了不特定行政參與人，以及重視專家意見而輕視公眾意見。對此首先要明確無論是在個別案件和行政參與行為中，行政機關所面對的都應當是行政相對人。其次要對公眾主體的主體地位予以確認和保障，從而使公眾與行政機關在參與行為中處于平等地位，加強對公眾主體意見的重視。正如有學者在對環(huán)境風險治理中的公眾參與所評論的，“為了彌合分歧，達致風險善治目標，必須承認公眾風險認知的合理性，邁向實質性公眾參與。”最后，與一般行政行為的單方意志性不同，公眾參與行為中最終結果應該是雙方主體通過達成共識做出的，也即不特定行政相對人的主體地位應當通過一定的決策影響力予以體現。

第三，完善公眾參與行為和參與程序的規(guī)范。與其它行政行為相同，公眾參與行為與參與程序密切相關。對于參與行為的規(guī)范，一方面應注意該行為中的行政法律關系，在傳統(tǒng)的行政主體——特定相對人的行為模式下，雙方是處在單個法律關系當中，其權利義務關系已經較為明確和完備;而在公眾參與中行政主體——不特定相對人的行為模式中，雙方則處在一種集群法律關系中，公眾的行政參與權只能作為一種源頭權利使公眾得以參與到行政過程，但在這個過程中雙方具體的法律關系仍需要做進一步的規(guī)定。另一方面，則應考慮公眾參與行為由公眾發(fā)起的可能性。目前該行為仍然是由政府主導，行政機關提供機會或要求參加，隨著未來公民社會的發(fā)展和公眾主體意識的成熟，由公眾發(fā)起的參與行為應當成為一個單獨的類型。而確保公眾參與行為合法有序進行，則是行政過程規(guī)范應當承擔的任務。完善相關程序，增強其規(guī)范的科學化，充分保障公眾有機會參與行政，這才能產生信任，增大行政的效能。而這方面的發(fā)展不僅應依重于地方探索的經驗，更要與行政管理學等學科密切合作，將公眾參與過程從當前的部分參與發(fā)展到全過程參與，即包括決策議題確認的前過程和決策執(zhí)行的后過程。

第四，建立公眾參與相關的追責、監(jiān)督和救濟規(guī)范。當下公眾參與的缺陷之一還在于責任體系不夠完善，其原因一方面是法律規(guī)范中缺乏相關的責任規(guī)定，因此對行政主體來說公眾參與更像是“提倡”而非“義務”，公眾參與也因此流于形式而沒有發(fā)揮其真正的價值和功能。對此，首先應當完善公眾參與的責任機制，比如公布收集公眾意見后的處理流程、對相關意見充分反饋、決策后充分說明理由，以及公眾對行政立法和決策工作進行滿意度評價等，當下一些地方的法治政府評估中就引入了這一參考指標。其次是加強對公眾參與行為的監(jiān)督，較為可行的辦法應當納入到行政機關年度績效考核當中進行層級監(jiān)督，而以外部的人大監(jiān)督、紀委監(jiān)督等作為輔助。最后則應賦予相對人尋求救濟的途徑，一方面應允許公眾對參與資格和參與程序等提出異議，由同級或上級政府予以處理，另一方面要建構公眾參與訴訟的機制。限于當前的行政訴訟法中原告資格一般是特定的行政相對人，因此對于以不特定行政相對人為當事人的公共參與訴訟，可以考慮能否納入到正在發(fā)展的公益訴訟制度當中予以實現。

五、結語

將公眾參與放在行政法治的語境下進行探討，其目的在于賦予其更多實現和規(guī)范的可能。而提倡實質性的公眾參與概念，既是我國社會治理目標的要求也是其自身發(fā)展的必然趨勢。公眾參與真正實現在于雙方主體充分發(fā)揮自身的主體性，基于我國政府主導型的公眾參與模式，行政主體和公務人員在其中應發(fā)揮更大作用，促成從形式性公眾參與向實質性公眾參與的轉變。在這個過程中行政主體或許將面臨角色變化和結構重塑的雙重考驗，而其工作人員也要改變自身觀念和工作方式，甚至會加大自身的工作壓力，但長期看來這是現代行政發(fā)展和政府轉型不得不承受的“改革陣痛”。或許正如盧梭所言，“在一切真正的民主制之下，行政職位并不是一種便宜，而是一種沉重的負擔。”