惠民惠農“一卡通”專項治理的路徑探索

●四川省宜賓市財政局課題組

“地方財政監督創新與探索”專欄

習近平總書記指出：“持續整治群眾身邊的腐敗和作風問題，讓人民群眾有更多更直接更實在的獲得感、幸福感、安全感。”四川省宜賓市按照全省統一工作部署，緊緊圍繞人民群眾最關心最直接最現實的利益和需求，從人民群眾反映強烈的惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理問題入手，在全市范圍內深入開展了專項治理工作，成效顯著。而如何解決專項治理暴露出的資金、資產、資源分配使用透明度和群眾知曉度、滿意度不夠高，發放不規范等問題；如何針對管理薄弱環節及關鍵節點，健全機制、完善制度，建立發放更快捷、數據更精準、資金更安全、補貼更透明、群眾更方便、追責更嚴厲的長效管理機制，走出一條根治“一卡通”管理問題的新路子，既是各級黨委政府高度重視、人民群眾普遍關心的問題，也是各級財政和相關部門現在和今后一段時間都需要研究解決的問題。

一、“一卡通”治理的主要做法及成效

（一）全面清查，不留死角

1、加強領導，周密部署。一是加強組織領導，構建機制。按照《中共四川省紀委四川省監察委員會 中共四川省委農村工作委員會 四川省財政廳 四川省審計廳 四川省銀監局關于開展惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理問題專項治理的通知》（川紀綜 〔2018〕100號）文件要求，市政府和縣（區）政府均成立了由主要領導或分管領導為組長，相關部門主要負責人為成員的 “惠民惠農‘一卡通’管理問題專項治理工作領導小組”，統籌部署市、縣（區）專項治理工作。同時，建立紀檢監察機關督導，財政部門牽頭，各縣（區）部門協同，各鄉鎮、村社全力配合的“一卡通”專項治理工作機制。二是抓實查前部署，明確要點。由市財政局牽頭，制發了《宜賓市財政局中共宜賓市委農村工作委員會 宜賓市審計局 銀監會宜賓監管分局關于印發<宜賓市惠民惠農財政補貼資金 “一卡通”管理問題重點檢查工作方案>的通知》，并在開展重點檢查之前，召開了由市、縣（區）有關部門100余人參加的“一卡通”重點檢查培訓會，促進各相關單位弄懂吃透政策要求和檢查重點，并印發《宜賓市“一卡通”重點檢查工作手冊》150冊，以利于指導現場檢查工作。

2、分級推進，全面清查。采取本級自查和重點檢查相結合的方式開展“一卡通”管理問題專項治理工作。一是全面自查。2018年6月25日至7月15日，宜賓市組織各縣（區）對2017年1月至2018年5月的耕地地力保護補貼資金、困難群眾救助補助資金、建檔立卡中職學生特別補助等25項資金 “一卡通”管理情況進行了全面自查，對自查發現的問題，邊查邊改。二是重點檢查。由市財政牽頭，組織市、縣（區）財政部門和相關主管部門100余人組成5個工作組（每個工作組20人），采取市級部門領導帶隊，按照“一個組負責兩個縣（區），分兩輪完成檢查”的要求，開展全市重點檢查工作。

3、問題導向，突出重點。重點檢查組主要圍繞七個方面開展檢查工作。一是檢查縣（區）、鄉鎮、村對“一卡通”管理問題專項治理工作的組織開展情況，是否存在敷衍塞責、走過場、搞形式、欺上瞞下等問題。二是檢查縣（區）、鄉鎮、村對查出的“一卡通”管理問題是否按程序處理到位。三是通過查看民主評議會議記錄、公示公告資料、農戶申請資料，入戶調查等方式，重點檢查補貼程序是否合規合理，公告公示是否落實到位，是否存在分配安排、審核審批中優親厚友、吃拿卡要、濫用職權、以權謀私等問題。四是結合部門、鄉鎮提供的農戶辦卡資料、資金發放花名冊等，核實農戶辦了多少卡，誰領的卡，卡在哪里，誰在用卡，是否存在違規代管 “一卡通”，甚至扣留扣壓等問題。五是通過檢查部門、鄉鎮有關補貼資金專戶，核實補貼資金是否及時、足額發放，未發放的資金是否按規定存放，重點關注是否存在侵占截留、套取騙取、私存私分、克扣索要等違紀違法問題。六是特別關注退耕還林、地力補貼、涉農扶貧到戶補貼及村集體資產補貼中，數量和金額大、頻率高的異常補貼對象是否存在違規違紀問題。七是通過殘聯提供的重度殘疾人花名冊以及鄉鎮提供的重度殘疾人本人申請、轉報資料等，檢查困難重度殘疾人是否按規定納入低保范圍。

4、規范程序，查擺問題。各重點檢查組通過到縣（區）、鄉鎮、村社張貼公告，召開見面會，召開社員代表大會，查閱縣（區）級部門、鄉鎮、村社資料，入戶調查等方式，形成詢問筆錄3980份，工作底稿4165份。具體工作程序為：重點檢查組到縣（區）當天，賡即與縣（區）召開重點檢查見面會。一是聽取縣（區）簡要介紹自查情況，收集縣（區）有關部門和鄉鎮提供的發放臺賬、花名冊等基礎資料。二是按照“每個縣（區）抽取4個鄉鎮，每個鄉鎮至少5個行政村（社區）”的要求，確定重點檢查對象，同時，對涉農部門的檢查做到全覆蓋。三是重點檢查工作組分工。每個工作組分為5個小組，由1個小組負責總體聯絡協調及對縣（區）的面上檢查，另外4個小組深入到抽取的行政村開展檢查。工作小組到鄉鎮后，一是在鄉鎮顯要位置張貼專項治理公告。二是聽取鄉鎮開展“一卡通”管理問題專項治理的工作情況、檢查出的問題等簡要匯報。三是到財政所、農商行等部門提取“一卡通”管理、發放等相關資料。工作小組到行政村后，一是在村公告公示欄等顯要位置張貼專項治理公告。二是召開村民大會或村民代表大會并形成會議記錄。三是查閱村會議記錄等有關資料并按要求制作工作底稿。四是隨機入戶調查并按要求制作詢問筆錄。重點檢查現場工作結束后，各重點檢查組對檢查情況進行認真梳理，對檢查發現的問題進行分類、匯總，形成初步結論，以意見交換會的方式就重點檢查情況，特別是檢查發現的問題、整改建議等與縣（區）黨委政府、有關部門、被檢查鄉（鎮）、行政村進行深入的意見交換。隨后向市財政局提交重點檢查報告，市財政局根據各重點檢查組的工作情況，結合各縣（區）自查情況，向市政府提交工作報告，并對檢查發現的問題，區別情況下達財政處理決定和整改事項通知書。

通過專項治理，大部分被檢查部門、鄉鎮及行政村的“一卡通”資金在申請、分配、撥付、使用等各個環節，基本能做到合理合規，但也發現了一些不容忽視的問題，主要是：

其一，部分補貼項目未按規定進行公告公示，群眾知曉度不高。“一卡通”的要義在于“通”，是連通黨委、政府和廣大人民群眾的“連心卡”，但是部分鄉鎮由于公告公示不規范或者未進行公告公示，使得“連心卡”變成了“糊涂卡”，有的村民甚至不知道自己得到了哪些補助。如：某地《2017年下半年低保調整工作會議紀要》，確定了24戶低保救助對象，未見公告公示資料；某地有關“一卡通”村務資料中公告公示資料不完整，抽查的農機購置補貼、重度殘疾人護理補貼、80歲以上老齡補貼都未按照規定公告公示。

其二，部分補貼對象民主評議不合規。一是社員代表會議不合規。如：某村社員代表48人，參會社員代表22人，參加社保評定人數不符合超過社員代表人數三分之二的規定。又如：某村2018年低保對象評議，全村社員代表37人，實際到會17人，到會人數不符合規定。二是評議程序不合規。如：某村2018年低保對象評議會議記錄，未記載全部申請戶，也不能提供未通過的申請人申請資料，只有通過的申請人的申請資料。又如：某村2018年低保評議會上，擬評議低保14人，但低保申請表只有11份，資料份數與被評定人員無法對號入座。再如：某村低保評議記錄不完整，僅簡單說明會議議程，未體現具體評議流程。

其三，部分鄉鎮敬老院特困人員供養資金管理不規范。檢查中發現部分鄉鎮敬老院集中供養生活補助未撥付到對公賬戶，資金的管理沒有嚴格按照國家相關政策辦理，影響了黨的惠民惠農政策的落實，降低了群眾“獲得感”和“滿意度”。一是將補助資金直接打到敬老院管理員個人卡上，如：某鎮五保老人的生活補貼直接轉賬到敬老院管理員張某某個人銀行賬戶。二是將補助資金打到敬老院集中供養人員 “一卡通”卡上，再由敬老院工作人員取出存入縣民政局對公賬戶作為代管資金，如：某鎮敬老院集中供養人員的“一卡通”和銀行卡均由鎮民政辦借用人員楊某一人保管，楊某將打入集中供養人員卡中的生活補助資金取出后再存入敬老院對公賬戶，用于敬老院集中供養人員生活開支。三是將補助資金打到敬老院集中供養人員卡上，再由敬老院工作人員取出存入自己卡中，用于敬老院集中供養人員生活開支，如：某鎮財政所把每月的特困人員供養金打入敬老院15個集中供養人員的卡上，再由民政辦工作人員李某某取出存入自己卡上。

（二）對癥施治，鞏固提升

一方面，針對專項治理暴露出的問題和薄弱環節，宜賓市立即督促各縣（區）部門、鄉鎮舉一反三，抓實問題整改和后續規范。一是對于“部分補貼項目未按規定進行公告公示，群眾知曉度不高”的問題，該市要求各縣（區）部門、鄉鎮，特別是行政村嚴格按規定落實事前公告、事中公示、村務公開、一事一議、民辦公助等制度；要求財政、審計、民政、林業等部門，加大監督檢查和問題查處力度，切實解決弄虛作假、隱瞞不報、走過場、暗箱操作、以權謀私、優親厚友等問題。同時，拓展公開渠道，充分利用村務公開欄、QQ群、微信平臺等落實村務公開。二是對于“部分補貼對象民主評議不合規”的問題，該市要求各縣（區）民政、殘聯、林業等主管部門進一步加強審核審批工作，層層壓實責任，財政、審計等重點圍繞“資金管理”和“項目管理”，進一步強化監督檢查，堅決查處不按規定程序辦事、少數村社干部定人定事等問題。三是對于“部分鄉鎮敬老院特困人員供養資金管理不規范”的問題，該市要求各縣（區）民政局、財政局加強與金融機構的溝通，確保各鄉鎮敬老院盡快開立對公賬戶，加強對鄉鎮、村的財經法律、法規及業務培訓，規范資金的收、支、存；要求各鄉鎮結合自身情況，對敬老院管理現狀進行自查，確保收支賬目清晰，憑證附件規范完整，杜絕“公款私存”等情況發生，確保資金安全。

另一方面，在固化有效措施的基礎上，宜賓市繼續探索鞏固提升，在補貼資金發放和“一卡通”管理等方面開展了行之有效的試點工作。一是積極開展管理服務平臺建設試點工作。2018年以來，由市財政局牽頭對接金融機構，首先在南溪區、敘州區試點構建財銀數據交換系統，開通“一卡通”發放管理服務平臺，實現了將所有財政補貼資金納入系統平臺管理，由財政國庫集中支付專線與財政補貼系統連接，發放數據由各主管部門直接錄入，交由財政業務股室初審、鄉財中心復審、國庫支付中心點擊發放，系統自動反饋發放結果。實踐證明，試點管理服務平臺的建成運行，既充分發揮了主管部門的主管職能，又明確了財政業務股室資金管理職責，大大縮短了資金到戶時間，由原來的幾天變為幾分鐘。實行主管部門、財政業務股室兩級聯審的方式，對補貼資金從申請支付、撥入財政代發、發放到補貼賬戶等進行全程監控。同時，服務管理平臺具有監督舉報功能，讓群眾可以直接通過手機APP、微信公眾號、電子觸摸屏等進行線上舉報，有效杜絕了補貼資金截留挪用等問題。從構建服務管理平臺試點情況看，治理效果較好，有效打破了信息壁壘，實現發卡信息和發放數據的共享。目前宜賓市已從試點階段進入到全面推開階段。二是積極開展“一卡統”試點工作，實現補貼資金一卡發放。2018年以來，由市財政局牽頭，會同市級有關主管部門、金融機構，首先在南溪區、敘州區開展“一卡統”試點工作，將社保卡“一卡通”升級，凡是發放到個人的財政補貼資金全部納入社保卡“一卡統”發放，徹底改變了以前“政出多門”“卡出多行”“多頭發放”的亂象，既規范了補貼資金的一卡發放，又便于群眾的一卡管理。目前，全市在試點基礎上，已全面施行惠民惠農財政補貼資金“一卡統”管理。

二、對于持續鞏固“一卡通”管理的思考

（一）政務、村務公開，實行陽光監督是解決“一卡通”管理問題的根本措施

惠民惠農財政補貼資金的公開透明發放，事關黨和政府的形象及聲譽，事關人民群眾的切身利益，事關脫貧攻堅的成敗和鄉村振興戰略的有效實施，各級惠民惠農財政補貼資金的分配撥付部門，鄉鎮人民政府和村民委員會，只有把公告、公示工作做到實處，把政務村務公開、陽光監督落到實處，提高資金分配、發放的透明度和群眾的知曉度、滿意度，才能從根本上解決暗箱操作、優親厚友、截留挪用、貪污侵占等侵害群眾利益的問題。

（二）數據共享，全方位監管是解決“一卡通”管理問題的主要手段

通過構建統一的服務管理平臺，將所有財政補貼資金及相關信息全部納入系統平臺管理，打破信息孤島，實現管理數據共享，群眾個人可查。只有這樣，才能讓權力在陽光下運行，才能做到發放對象精準，發放標準統一，發放環節規范，發放時效良好。

（三）實行“一卡統”發放補貼資金是解決“一卡通”管理問題的有效途徑

宜賓市先行試點，全面推廣將“一卡通”升級，實行社保卡“一卡統”管理的方式，實踐證明是切實可行的。通過“一卡統”發放所有到個人的財政補貼資金，既有效解決了“政出多門”“卡出多行”“多頭發放”的問題，也將在很大程度上解決代管卡、扣卡、壓卡問題，并有效杜絕貪污、截留資金等違法違規行為。只有實行社保卡“一卡統”機制，才能讓“一卡通”卡真正成為人民群眾的“明白卡”和“幸福卡”。

（四）嚴厲追責問責是解決“一卡通”管理問題的重要保證

建立黨委、政府主導，監察、財政、審計、涉農主管部門既相互配合，又各司其職的長效監管機制，扎實抓好各項惠民惠農財政補貼資金的績效管理，從源頭上鏟除產生腐敗的土壤。同時，堅決查處損害群眾利益的各種違法違規行為，對損害群眾利益的有關當事人進行嚴肅執紀問責。唯有如此，才能讓黨的陽光照耀美麗鄉村，普照廣大人民群眾心田，才能進一步增強人民群眾的幸福感和獲得感。

2019年是宜賓市“一卡通”管理鞏固提升的開局之年，也是宜賓脫貧攻堅的關鍵年。該市將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為統攬，堅持以人民為中心的發展理念，繼續深入基層、深入實際，將“一卡通”管理鞏固提升作為一項重要的政治任務來抓，著力于鞏固專項治理成果，重點圍繞“兩不愁三保障”，健全機制、完善制度，建立發放更快捷、數據更精準、資金更安全、補貼更透明、群眾更方便、追責更嚴厲的長效管理機制，進一步提升惠民惠農財政補貼資金績效管理水平，根治“一卡通”管理難題，推動全面從嚴治黨覆蓋到“最后一公里”，確保全市脫貧攻堅任務的圓滿完成和鄉村振興戰略的有效實施。■