預算績效持續性評價問題研究

●潘文森

一、預算績效持續性評價的必要性

（一）貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的需要

《意見》指出，未來預算績效管理體系應更加注重結果導向。因此，預算完成后，預算項目各項功能的穩定性、產出效益的可持續性、技術的先進性等是預算績效管理的新方向。開展績效可持續性評價，可以判斷預算績效在一個相對長的周期內的表現，不僅是預算從決策、投入到產出的過程，更加涵蓋了預算的全生命周期。按照結果導向的改革思路，有必要開展預算績效持續性評價。

（二）彌補現行績效評價機制不足的需要

當前，我國預算績效評價工作已經在各地、各部門廣泛展開，但預算績效評價以部門自評價為主，財政部門、第三方機構、條線上級單位開展的復評價工作以抽樣為主，預算績效復評工作既未涵蓋所有的預算資金，也未跨越預算年度周期，預算績效評價全面性不足。并且在基層部門開展的績效自評中，由于缺乏有效的再評價監督，預算績效評價和預算分配掛鉤不足，因此自評工作具有較大的不準確性，也易產生道德風險。所以基層部門預算績效評價中很少看到負面的評價結論。因此建立預算績效持續性評價體系是健全預算績效評價機制的有益補充。

（三）檢索預算長期目標實現程度

現行預算績效評價體系在預算年度完成后開展績效評價。預算指標涵蓋決策、預算投入、預算產出、預算效益等方面內容。但由于績效評價時間和預算項目完成時間相距較短，預算效益表現并不充分，因此評價結論的科學性也會打折扣。而預算績效持續性評價工作的推進，可以檢驗項目生命周期內的績效表現，從而更加全面地提升預算資金的使用績效，為改進預算管理提供經驗支持。

二、預算績效可持續評價文獻綜述

本文研究的預算績效持續評價是指在《預算法》的保障下，財政部門推行預算績效評價工作的基礎上，借助第三方力量或上級單位主管部門力量，對預算產出結果的持續運行績效進行連續評價的工作方法。關于預算績效持續性評價研究問題，學術界尚未有完整的研究文獻。但有關預算項目后評價以及建設項目績效可持續評價仍有一些文獻予以關注。謝東東（2014）指出：績效目標后評價是對預算執行和投資產生效益是否真實準確而進行的結果檢驗和后續評價。基于部門年度考核指標建立后評價制度，獲取全過程評估反饋信息，及時糾正預算執行中存在的各種問題，實現動態修訂和更新。從其論述看，實質上研究的重點也在預算績效結果的表現上。只不過對結果的評價標準是參照預算目標，只有和預算目標對標的預算績效結果才是有效的。劉媛媛和杜靜（2013）認為：建設項目可持續后評價最早是在20世紀90年代中期提出的，主要是從項目的管理者角度出發，對項目在其生命周期內和影響范圍內的可持續性進行后評價。并根據項目周期的特點建立項目預算可持續性后評價指標體系。其研究思路可以作為預算績效可持續性評價的借鑒。

三、預算績效可持續性評價內容和方法選擇

（一）預算績效可持續性評價內容

預算投入產出在行政事業單位表現的形態主要為辦公用品等貨物形態，行政服務等服務形態和工程項目等不動產相關形態。不同的形態在投入結果績效持續性上會有不同的要求。因此需要進行評級的內容也不盡相同。

1、貨物類預算績效持續性評價應重點關注：使用者的持續滿意度，工作量的飽和度，貨物投入后的再次閑置情況，運行一年后的返修情況，提前報廢情況，持續使用過程中和預算投入目標的一致性如質量、功能、使用年限等，節能、環保標準的實際表現，專利技術的保有周期，供應商的市場表現，產品的更新換代等。

2、服務類預算績效持續性評價應重點關注：評價周期內使用者的例行評價及修正情況，服務的實際使用者對服務的持續滿意度，合同約定的服務內容與實際服務內容的一致性。維修保養類服務實際頻率，所解決問題對被保養主體的健康運行的貢獻度，重大問題的預先處置率。是否存在違約問題，向社會公眾提供的服務辦結率，群眾投訴情況、表揚情況等。

3、工程項目類預算績效持續性評價應重點關注：使用者的持續滿意度；建設項目運行的可靠性如預期功能的實現，滿足建設方需求，質量指標表現；建設功能是否存在閑置；節能、環保標準的實際表現；工程維修項目運行一年后的存續狀況，是否有較為嚴重的質量問題，或產生二次維修費用，辦公環境、外部形象的改進效果等。

（二）預算績效可持續性評價方法選擇

作為預算績效評價的有效補充，典型的預算績效評價方法均可以用于預算績效持續性評價中。主要包括：一是問卷評價法。通過設計調查問卷，調查了解相關參與者對預算績效可持續性的評價。二是專家評價法，在定性和定量的基礎上，以打分等方式作出定量評價。三是運用層次分析法等數學方法建立評價體系，通過評價體系綜合評價預算績效可持續性績效。

四、預算績效持續性評價指標體系構建

根據預算產出的不同形態，具體可以從以下幾個維度進行指標設計。一是根據預算產出形態在生命周期內績效作用范圍進行評價，分為內部效應評價指標和外部效應評價指標。二是根據預算單位預算產出形態在生命周期內績效影響程度進行評價，分為直接效應評價指標和間接效應評價指標。三是根據預算單位預算產出形態在生命周期內績效正面引導作用進行評價。分為執行法律法規評價指標和技術評價指標。

（一）貨物類預算績效可持續性績效評價指標設計

1、內部效應指標：（1）工作飽和度。主要通過新貨物設備投入后的工作量飽和度驗證決策的充分性。如果新貨物設備工作量長期處于欠飽和狀態或投入當年滿足需求，但使用一段時間后又出現過于飽和狀態，說明預算績效持續性不足。（2）持續使用過程中各項功能和預算投入需求目標的一致性如產出效率，可預見績效表現等。結果導向應兼顧目標導向，即使結果績效明顯，如果和新貨物設備預算目標相差較大，也說明預算績效管理體系存在問題。

2、外部效應指標：（1）節能環保表現。該指標主要考察新貨物設備在使用過程中節能環保效果，反映其外部績效表現。運用精細化管理技術，對相應貨物設備投入使用前后的節能環保指標進行檢測。對比判斷在持續評價周期內的節能和環保情況。如節水噸數、節電度數、市內空氣改善情況、減少紙張浪費、節約人工等情況。（2）供應商及貨物設備的市場表現。該指標通過供應商的存續情況，市場占有率、媒體評價等信息，佐證新貨物設備的質量、市場接受度以及支持中小微企業采購政策執行效率。同時貨物設備在市場上的長期價格表現也反映了預算決策的高效性和前瞻性。

3、直接效應指標：使用者的持續滿意度。通過設計問卷，調查持續評價期間，使用預算投入的貨物或設備運行滿意度。該指標直接體現相應預算決策的成功度，否則相應投入是失敗的。

4、間接效應指標：（1）貨物或設備投入后的再次閑置率。（2）貨物或設備投入后的提前報廢率。（3）貨物或設備質保期內返修率。通過以上三個指標綜合判斷貨物或設備的質量情況，間接反映預算投入產出績效。由于反映的是投入后一段時間的運行狀態，更能在較長的時間范圍內表現預算績效的持續狀態。

5、執行法律法規指標：預算投入的新貨物和設備參數與最新法律法規的適應性。主要考察隨著時間維度的拉長，相應預算投入是否已經與法律法規的強制性規定相脫節（如車輛排放標準限制），不再具有預算績效等情況。

6、技術評價指標：貨物設備的技術保鮮周期。主要考察相應預算投入是否具有可靠性，包括市場上相應貨物設備的更新率，不使用換代產品對行政事業單位履職的影響程度。技術和裝備的先進性、適用性、經濟性、安全性等。

（二）服務類預算績效可持續性績效評價指標設計

1、內部效應指標：（1）維保服務提供頻率。（2）勞務服務的用工工作量飽和度。（3）向社會公眾提供服務的辦結率。考察服務類預算投入和產出的內部效率。綜合評價預算需求與預算結果的匹配度。從預算結果端體現預算績效的可持續性。（4）預算投入的可持續性。主要考察持續提供服務中預算投入的可持續性。結合預算形勢判斷預算資源的保障效率。

2、外部效應指標：（1）在向社會公眾提供服務中群眾的反饋度。主要通過服務過程中群眾的投訴資料和表揚資料，使用服務對象的評價來評價相應預算投入的外部效應。（2）勞務外包后對社會就業的影響程度。主要考察實施項目后的持續評價周期內就業情況的增加或減少，以評價項目的外部社會效益。

3、直接效應指標：（1）服務業使用者的持續滿意度。評價組織單位通過設計問卷，調查持續評價期間，預算部門使用服務情況的滿意度。（2）評價周期內服務使用者的例行評價滿意度。主要通過使用預算單位的例行評價資料，以及服務提供單位的持續整改情況，評價服務預算投入的績效。

4、間接效應指標：（1）服務類項目運行工作量。通過工作量數據，判斷投入與不投入的差距，綜合評價服務類預算投入的必要性。（2）服務類預算項目對服務供應商的發展促進作用。比如服務供應商參與行政事業單位項目，間接增加其在同業市場的影響力，從中收獲聲譽等無形收益和業務拓展等有形收益。

5.執行法律法規指：（1）合同執行度。主要考察合同約定的服務內容與實際服務內容的一致性，是否存在違約情況等。（2）涉密、涉安全事件。主要考察服務提供者在服務過程中的保密、安全措施管理不到位，造成的泄密事件和安全事件。

5、技術評價指標：（1）維修保養過程中解決的問題對被保養主體健康運行的保障作用。主要考察供應商在技術維保方面的技術水平。（2）重大問題的預先處置。主要考察供應商在技術維保方面提前發現問題的能力和應急處置能力。

（三）工程類預算績效可持續性績效評價指標設計

1、內部效應指標：項目功能閑置率。主要通過工程類項目功能投入運行后一段時期的使用情況反映預算投入的浪費或適度。如果投入當年滿足需求，但使用一段時間后又出現不能滿足需求的情況；或者項目投入運營后一直閑置或基本沒有發揮作用說明預算績效可持續性不足。

2、外部效應指標：節能環保表現。該指標主要考察工程類項目在使用過程中節能環保效果，反映其外部績效表現。運用綜合計量等系統，對相應工程類項目投入使用前后的節能環保指標進行檢測。對比判斷在持續評價周期內的節能和環保等情況。

3、直接效應指標：使用者的持續滿意度。通過設計問卷，調查持續評價期間，使用工程類項目預算投入的滿意度。該指標直接體現相應預算決策的成功度，否則相應投入是失敗的。

4、間接效應指標：（1）工程類項目投入使用后再次閑置率。（2）新增建設項目運行一年后的返修率。以上兩個指標通過工程類項目投入后的再次閑置、質保期內返修等情況，綜合判斷工程類項目的質量情況，間接反映預算投入產出績效。（3）獲得魯班獎等行業獎勵件數。運用外部評價結果，間接證明項目的質量水準。

5、執行法律法規指標：(1)預算投入的工程類項目與最新法律法規的適應性。主要考察隨著時間維度的拉長，相應預算投入是否已經與法律法規的強制性規定相脫節，不再具有預算績效等情況。(2)合同執行度。主要考察合同約定的保修義務是否能完全履行。質保金返還是否合規等。

6、技術評價指標：維修建造技術的先進性。主要考察工程維修項目運行一年后是否有較為嚴重的質量問題，維修方案和主要用材是否落后于當期市場主流施工工藝和用材。

五、以人民銀行預算項目為例的預算績效持續性評價指標體系

根據前文所述，本文以人民銀行發行機具購置費、清復點外包、大型修繕費等三類行政事業類預算項目為例，進一步探討預算績效可持續評價體系構建。指標體系見表1、表2、表 3。

參考以上指標，應用課題研究中較為常用的層次分析法，通過專家判斷打分，分別對二級指標的重要性進行打分，確定各二級指標的權重，并根據模糊評價矩陣綜合判斷每個具體項目的綜合評價結論。

六、預算績效可持續性評價政策建議

（一）構建部門自評、財政部門復評價為主，第三方機構或上級主管部門預算績效持續性評價作為補充的預算績效管理體系

表1 發行機具購置費（貨物類）績效持續性評價體系

表2 清復點外包費（服務類）績效可持續性評價體系

附表3 大型修繕費（工程類）績效可持續性評價體系

主流預算評價制度安排應以常規評價為主。逐步涵蓋所有預算項目，突出預算年度項目績效的評價。預算績效持續性評價制度安排在分析常規評價結果的基礎上，選擇較大預算金額、有較大社會影響的預算項目，有重點的、有針對地開展跟蹤和持續性評價。持續性評價突出預算項目的全周期評價，從更長的時空維度和影響廣度評價預算投入的績效。

（二）完善預算績效評價結果應用機制

要改變當前預算評價結果應用不充分、手段不多問題，改進預算部門對績效評價的預期，在結果應用中，要分析預算績效表現不佳的深層次原因。對于因預算配比投入不足，規模效應難以顯現的績效差的項目，應加大預算投入。結合預算績效可持續性評價，改變預算資金使用的短期行為，體現結果導向，體現長期績效，建立預算資金使用、分配和激勵的綜合績效評價制度。

（三）分類建立預算績效持續性評價體系

在具體的預算部門，由于履職重點不同，職責范圍不同，預算資金的使用成果形態會有不同的主體。目前在績效持續性評價方面，研究不多。即使在一些單位或部門開展諸如績效后評價、預算績效回頭看、績效復評價等類似預算績效持續性評價工作，也僅僅停留在點上，尚無頂層制度設計和可復制推廣的經驗。因此需要在制度建設和評價指標體系建設上著力，為項目全周期預算績效管理提供制度保障和工具支撐。

（四）建立預算績效全周期評價信息處理系統

在未來3-5年內實現全面預算績效管理的目標，應在考“績”的同時，強化“效”的考核，但“效”的考核涉及內部、外部、直接、間接等眾多領域，否則效的考核是不全面，不客觀的。因此面對全方位、全周期的預算績效考核要求，必須建立一套績效考核的日常數據收集臺賬系統，通過持續歸集數據和相關領域反饋信息，才能為持續性評價提供數據支撐。■