加強預算執行動態監控工作 助力財政大監督建設
——以江蘇省常州市為例

●王仁英 張文燕 戚小如

預算執行動態監控機制是現代財政國庫管理體系的重要組成部分，是預算執行管理的重要工具，也是財政大監督的重要內容。完善預算執行動態監控工作機制，對進一步推動財政政策落實，提高資金使用透明度，從源頭上防控財政資金清算支付風險，保障財政資金安全，嚴肅財經法紀，構建財政大監督有著積極意義。

一、江蘇省常州市預算執行動態監控工作開展的基本情況

2013年，常州市本級財政依托財政一體化管理系統開始建設預算執行動態監控系統，2014年正式上線運行，經過幾年的系統功能再造和優化調整，基本實現了“實時監控、即時核查、糾偏機制、改正機制”四大核心功能，監控流程日趨規范，管理工作步入常態化。

（一）建立了預算動態監控機制

自啟動預算執行動態監控系統建設以來，該市對標先進地區，并有針對性地開展預算單位、業務處室、代理銀行座談會，傾聽各方意見和建議，及時解決動態監控工作推進中的政策和技術問題，為該市因地制宜地推進動態監控工作提供有力保證。一是實現了多層次互動。設定監控專崗，明確監控職責，形成與預算單位、代理銀行以及財政內部間分工負責、協同配合、信息溝通暢通無阻的監控機制，不斷提升預算執行動態監控的整體效率；二是出臺監控工作規程。依據財政國庫集中支付管理制度和財務管理各項規章制度，2018年該市出臺了《常州市市級預算執行動態監控工作規程》，明確了監控對象、監控內容、監控方式等，使預算執行動態監控工作有章可循，有據可查。

（二）建成了監控智能預警系統

該市以國庫單一賬戶體系為基礎，以財政資金監控活動為重點，依托財政一體化管理信息系統平臺，強化現代信息網絡技術支撐，由系統對大量數據進行信息采集、過濾篩選，并通過紅光預警違規、黃光預警異常、紫光預警提示等方式智能預警，實現實時監控。目前預算動態監控智能化預警系統覆蓋了預算收入收繳、集中支付、政府采購、會計核算四大業務板塊406家市級預算單位，對零余額賬戶、財政專戶以及其他財政性資金等所有財政資金的申請、審核、支付、清算及核算環節的每一筆業務進行逐條詳細反映和記錄，并對要素更新進行監控，如誰支付、付多少、付款賬戶、付款性質、付款日期、收款人、收款人銀行賬戶等等，系統自動將抓取的疑點數據及時推送給相關監控人員。事中監控方式下的異常預警，只有判定正常的支付業務才能進入下一個環節，如此就給支付活動安裝了“安全閥”。

（三）設置了動態監控預警規則

預算執行動態監控，按照流程可采用事前、事中、事后監控三種處理方式，分別設置預警規則并運行；按照監控的內容和性質可分為一般監控和重點監控。事前監控是對于直接的、基本的、明確的錯誤或嚴重違反規定的事項，讓財政通過外部發揮控制功能作用,在預算單位支付信息申報環節作判斷,從而加強錄入控制，避免人為差錯，有效提升預算單位用款計劃、支付申請數據錄入的準確率和合規性；事中監控通過在支付業務財政審核過程中設置能自動觸發的預警規則，對預算單位違規事項或疑點問題進行比對、篩選后，發揮糾錯功能，作審核通過或退回處理；事后監控通過設置有針對性的預警規則，財政在支付業務結束環節自動抓取疑點數據篩選、分解，發揮警示功能作用，財政再通過整理通報相關情況，實行跟蹤監督，抑制預算單位違規行為，及時堵塞管理漏洞，最大限度保障資金安全。結合常州市本級預算單位的實際情況，目前已經整理了覆蓋預算指標、支付申請、用款計劃、支付清算環節，收入征繳、公務卡管理、政府采購、“三公”經費等方面容易出現問題的預警規則共58條，初步建立了預警規則體系庫，并根據需要不斷加以修改和完善。2018年市本級系統運行已啟用24條，其中事中監控2條，事后監控22條。對同戶名劃轉、大額提現、公務招待費、公務卡消費、扶貧專項資金等敏感事項實行了重點監控。

二、江蘇省常州市預算執行動態監控工作取得的成效

（一）創新財政監督模式，促進內控管理意識

預算執行實行動態監控，前移了財政監督關口，通過監控系統自動篩選和辨別，將財政監督的重點從事后監督前移至事前和事中，發現問題快捷、查處及時。監督與管理并行，增強了財政部門對預算單位和個人違規違紀行為的制約和威懾作用。對財政資金支付全過程監控，能有效預防預算單位擅自改變資金用途、違規使用資金和信息填寫不規范等問題，促使預算單位嚴格按照預算指標、用款申請、用款計劃和其他財政規定辦理支付手續，增強預算單位規范資金的使用意識，重視會計基礎工作，促進內控管理制度建設，提升財政財務管理績效。

（二）完善部門預算編制，提高支付審核效率

動態監控系統對預算執行具有剛性約束力，增設的“查詢”和“分析”功能為財政資金流向提供多維、綜合的分析平臺，可以倒逼部門預算單位加強落實主體責任，有效促進預算編制和執行管理的科學化、精細化、合理化，從而推動財政現代化管理的財政大監督進程。如果預算單位部門預算不夠科學，在編制支出預算指標時未按照要求細化到具體項目，或者存在指標之間串用，申請用款計劃和資金支付時就會收到預警提示。動態監控系統還可以實時監測支付各環節、各崗位的業務辦結時間，不斷提高國庫支付審核效率。如果支付業務在流程節點上停留的時限超過內控制度規定，系統則自動預警，督促相關人員在規定時限內辦結各項業務，有效縮短了審核時間。

（三）深化財政制度改革，全面防范支付風險

通過對動態監控系統中反饋的信息進行分析研究，可以及時掌握國庫集中支付制度中存在的問題，追蹤財政政策執行的效果，為進一步深化財政預算制度改革提供決策依據，加快現代財政制度建立。如對預算單位大額度、超比例、頻繁提取現金的不規范行為進行預警，有效減少了預算單位在公務活動中現金的使用，從而選擇轉賬支付或公務卡結算，推動了該市公務卡結算制度改革的實施。另外，將公務消費置于陽光之下，提高了公務支出的透明度，對嚴控“三公”經費支出起到了切實的效果，降低了財政資金支付風險。

（四）強化黨風廉政監督，嚴格遵守財經法紀

動態監控系統的預警和糾偏功能使單位預算執行過程、財政資金支出更加符合規定，將問題消滅在萌芽狀態，從源頭上為防止腐敗行為的發生構筑了第一道屏障。根據中央“八項規定”、省委“十項規定”、市委“十嚴禁”、“三公”經費等廉政管理要求，不斷升級更新動態監控系統中的預警規則，提高智能化抓取水平，如“收款人”或“用途”中觸及同戶名、“預付卡”等敏感字眼，系統將自動預警、提示甚至凍結該筆支付，及時起到威懾和警示作用，進一步嚴肅財經紀律。2018年，市本級系統發生預算單位預警信息16731筆，其中事中預警613筆、事后16118筆，預警資金269647萬元，有效減少了預算單位違規行為的發生。

三、江蘇省常州市預算執行動態監控中存在的問題

（一）動態監控范圍覆蓋不廣

一是缺乏全面性。目前該市市本級財政監控范圍已覆蓋了預算單位所有財政資金，還有一部分非集中支付的自收自支事業單位尚未納入監控。轄市區動態監控主要集中在預算單位的一部分國庫集中支付資金，并未涵蓋所有單位的財政性資金，如實撥資金、財政專戶資金、專項轉移支付資金等等。

二是缺乏層次性。目前預算執行動態監控僅監測各種財政資金支付環節，未涉及預算單位賬戶、預算執行進度、財政資金分配等。事前監督環節薄弱，對預算單位內部管理制度不健全、內控方法體系不完善等問題的監督實效性未充分發揮。

三是缺乏聯動性。各轄市區動態監控改革明顯滯后且進展不平衡，截至2018年底，除溧陽市已經上線動態監控系統外，其他地區的監控系統還在建設之中。對動態監控系統尚未覆蓋到的地區、財政資金、財政賬戶、財政業務等仍然只能依靠傳統的查賬方式進行監督，容易形成日常監控的盲點和堵點，難以從機制上完全杜絕違規使用資金的問題。

（二）預警規則設置不夠精準

預警規則設置是否合理、準確，直接決定了動態監控判斷效果。市本級財政目前設定的58條預警規則中能在系統中運用的只有24條，不到一半，且運用的預警規則大部分是事后監控，事中監控方式只有2條，容易糾錯的事前監控規則運用為空白。如果預警規則設置得過于簡單、不夠全面，則容易錯漏部分疑似違規信息?，F行動態監控系統運用的預警規則以資金性質、用途、經濟科目、金額、收款人等要素設置敏感字段或對應關系，不能通過銀行賬戶、預算指標等發揮智能監控作用，因此，對于預算指標之間串用、擴大開支范圍和標準、改變年初預算指定用途等違規支付現象，還容易錯漏，需要依靠人工來判斷。如果預警規則過于模糊、不夠精細，則會產生大量無用的或者誤判的預警信息，如公務卡消費、單位超比例提取現金等在抓取中產生大量模棱兩可的預警信息，甄別處理耗費了一定的人力和時間。

（三）動態監控系統不夠成熟

現行動態監控系統模塊比較陳舊，功能局限于預警和糾偏等作用，存在數據來源單一、智能化程度不高、分析功能欠缺等問題，遠沒有達到高智能性、高綜合性水平。動態監控報表基本依靠實時傳輸的支付信息完成原始數據積累，對監控信息只能進行簡單的排序、匯總、比率、對比等傳統分析。而覆蓋各級財政的監控體系也尚未形成，大數據技術分析運用受限，缺乏對監控數據的深入挖掘和分析，所以目前無法充分利用監控數據資源，無法將監控數據與財政經濟形勢很好地連接起來，無法將監控成果轉化為供領導決策使用的重要信息。

（四）監控工作機制不夠扎實

一是監控工作借助外力程度不夠。市財政部門工作的主動服務性有待進一步加強，與預算單位、轄市區財政部門齊抓共管的責任機制尚未形成。二是異常信息處理與反饋不及時。正確判定或確認預警信息是否異常、異常信息是否違規，需要了解當事預算單位業務發生的具體情況，若不能準確把控，將影響及時處理和反饋。目前尚未形成反饋處理機制。三是報告制度過于簡單化。目前的報告制度還是起步階段，大數據信息應用不夠，尚未充分利用監控系統的各項數據信息，形成綜合分析報表和報告，建立定期分析報告制度，將監控成果直接應用于執紀部門的日常監督。四是事后追蹤問效不到位。目前對事后預警信息只是查詢與統計，對疑點問題原因核查，迅速糾正，及時通報違規問題等，尚未形成事后追蹤問效機制。五是監控隊伍力量薄弱。監控工作是一項系統性工程，涉及的財政財務監督管理政策多，并需要經常與預算單位、代理銀行、人民銀行進行對接協調，對從事監控工作人員的綜合素質要求較高，目前該市專業從事動態監控的人員短缺，尤其是各轄市區財政部門，監控人員配備不到位影響了該項工作向縱深推進。

四、加強預算執行動態監控建設的建議

（一）拓展動態監控范圍，實現監控全覆蓋

各轄市區要結合中央、省、市相關文件要求，在目前零余額賬戶資金動態監控基礎上，逐步將預算單位賬戶資金、財政專戶管理資金、政府轉移支付資金等所有財政資金納入動態監控范圍。進一步提升動態監控系統的功能性和層次性。

一是探索預算編制、預算指標、預算執行、績效評審等環節的監控方法，根據不同時期財政關注的熱點和執紀部門監督的重點，及時調整方向，繼續加強對“三公”經費、會議培訓費支出的監控，重點監控涉及民生項目、重大項目的專項資金和扶貧資金支出，增加對專項轉移支付資金的監控，規范其使用。

二是建立共享模式，充分利用現有財政一體化系統平臺進行融通，打破信息孤島，建立省、市、區（縣）各級財政互聯互通的監控系統，以實現“預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力”的目標。

（二）科學設置預警規則，健全規則體系

結合該市財政資金管理實際需要和機構改革具體情況，科學合理地設置動態監控預警規則體系。首先，要經常召開座談會，認真聽取預算單位、業務處室的意見和建議，綜合不同單位的實際情況和不同時期的監管重點，及時調整、修訂、豐富、完善、優化預警規則，提高針對性、精準性和有效性，讓動態監控系統的預警糾偏功能更加快速準確和徹底。其次，要統籌設置事前、事中、事后監控的預警規則，避免預警規則過于簡單，使監控工作陷于大量無效信息，加強對項目大額授權支付、違規借貸和投資、未執行政府采購規定、同戶名劃轉、預算單位賬戶未審批、系統內縱向劃撥資金、系統外橫向劃撥資金的監控預警功能，減少人工干預，增加預警的智能性。

（三）強化信息技術支撐，提升監控能力

用大數據思維方式推進監控系統建設。將國庫集中支付、預算編制、預算執行、非稅收入收繳、政府采購、銀行賬戶管理及代理銀行、銀聯等系統進行融合和互通，建立系統模塊間的聯動機制，為監控系統提供廣泛的信息和數據來源。將資金流轉的各個環節連接起來，實現對賬戶、計劃、額度、支付、清算的全過程實時監控。充分利用大數據采集、存儲、加工、智能分析的技術優勢，健全分析功能，將監控數據分析按資金類別或單位類別分類，運用對比、環比及數學模型等分析方式，從定量和定性上進行分析，挖掘出監控數據變化與財政經濟發展趨勢的內在聯系，及時為領導提供決策參考。

（四）健全監控工作機制，推進監管常態化

一是財政部門要處理好監管與服務的關系。要主動服務，了解單位的實際需求，從單位的角度幫助參謀事情該不該干、怎么干、什么時候干，錢從哪里來、費用能不能列支等等，加強政策宣傳，把財政部門的主張變為單位的自覺行動，形成與部門預算單位共同管理財政資金，提高資金使用效率的良好局面。

二是完善監控方式。進一步探索簡便合理、科學高效的監控流程，優化流轉環節，擴大事中監控，并逐步將監控環節前移至既能報警又能限制的事前監控，從源頭防范單位違規現象的發生，減少出錯率，如支付要素填寫不符合規定、違反八項規定等業務。

三是提高分析水平。建立信息分析報告制度，定期對監控中發現的問題和情況進行整理歸納、綜合分析，查找根源、提出對策，強化成果應用，為紀檢工作和財政監督管理工作提供高效的參考。

四是加強信息通報制度。根據相關法律法規和規章制度，對于違規事項及時提出處理意見，建立整改落實和核查通報制度，切實減少違規違紀違法事件發生。采取書面備案、追還資金、追繳調庫、調整賬務、通報批準、沒收資金等方式予以糾正，性質嚴重的，移交財政監督部門或有關部門查處。

五是加快人才培養，壯大監控隊伍。通過“財政課堂”等培訓班加強財經政策法規制度的學習輔導和業務知識崗位技能的比學趕超，不斷提高財政干部的綜合素養，使其成為既懂業務又懂管理的復合型人才。業務處室專管員要協同專業動態監控工作崗位人員一起做好財政監管工作，市級財政要指導并推進縣區預算執行動態監控建設工作，助力財政大監督格局的構建，真正做到橫向到邊、縱向到底，確保該市財政資金安全規范、高效運行。■