地方政府隱性債務風險的防范與化解

●李 升 樊珮琪

改革開放以來，我國地方政府的舉債融資方式不斷改變，近些年來呈現出階段性上升發展、節點性爆發增長的總體發展特征。地方政府通過投融資平臺間接發債或貸款成為其解決投融資領域資金需求的主要方式，在較為積極的財政政策環境下，投融資平臺融資量一直保持在較高規模，并伴隨2008年全球金融危機出現了井噴式增長，地方政府的這種融資方式為城鎮化、工業化提供了長期有效的支持，但也隱匿了地方債務風險。2015年新《預算法》實施，地方政府發債披上了合法外衣，同年PPP模式在我國大規模推廣，基礎設施投融資的方式愈加多樣，然而地方政府隱性債務的風險仍未消除，本文從地方政府隱性債務的總體現狀、分地區規模特征以及地方政府舉債融資的模式轉變出發，分析了地方政府隱性債務的成因，提出了防范化解地方政府隱性債務風險的方法。

一、地方政府隱性債務概念與現狀分析

地方政府隱性債務是未納入預算管理但在某種程度上需要政府承擔的債務，處于監管的灰色地帶，在時間跨度上，2015年前后地方政府隱性債務的催生方式發生了顯著變化，從地區跨度上，地方政府隱性債務在不同省份、不同地區之間存在較大差異，反映出地方投融資方式一定的發展特點，并存在一定的規律性。

（一）地方政府隱性債務的概念

關于地方債務的類別分析，各國主要采用世界銀行經濟學家Hana Polackova提出的財政風險矩陣法，將地方債務分別分為“顯性債務”和“隱性債務”，“直接債務”和“或有債務”（見表 1）。

表1 債務風險矩陣

我國地方政府債務可劃分為顯性債務和隱性債務。關于地方政府債務的相關表述包括“政府性債務”（2014 年前）、“地方政府債券”（2015年至今）、“隱性債務”（2017年7月至今）等。在 2017年 7月24日召開的中共中央政治局會議上，我國首次提出了“地方政府隱性債務”的表述方式。一般意義上，只有在市場上公開發行的地方政府債務屬于地方政府顯性債務，包括地方債券（新發部分和存量部分）和置換債；地方政府隱性債務當前主要包含城投債、地方政府通過各種形式進行的擔保性融資或者違規違法舉借的債務等。

（二）地方政府隱性債務的測算

1、地方政府隱性債務規模的測算方法。目前，地方政府隱性債務的總量數據以及各級地方政府的隱性債務數據可采用兩種方法進行測算，即債務端和投資端，與此對應直接法和間接法。直接法是將地方政府債務劃分為幾大類及細項，選擇隱性債務對應的項目分別加總得到各年的增量債務，并在往年存量的基礎上得到現存債務；間接法是基于“收入=支出”的恒等式，判斷資金的運用總額后，扣除政府自有資金得到政府的各年舉債額，扣除顯性債務額后即為地方政府隱性債務余額。

利用債務端直接估算地方政府隱性債務的方式簡潔明了、思路清晰，但由于地方政府隱性債務的隱蔽性較強，可能會漏算通過國企舉債等融資方式的債務規模。另外地方政府的已償還債務數據難以得到，地方政府隱性債務的債務端估計方法往往會對地方隱性債務的實際量錯估、低估。本文采用基建投資及政府債務的收支等式（肖立晟，2018），間接對地方政府隱性債務進行了估測。

2、地方政府隱性債務的規模測算。2008年，在世界金融危機的背景下，中央政府的默許鼓勵及宏觀經濟政策的適度寬松助推了地方政府舉債融資方式——地方政府投融資平臺的廣泛應用，該方式使地方政府繞開了法律的監管，通過地方政府投融資平臺進行債務融資，這種“改頭換面”的融資方式一經發展規模就迅速膨脹。2011年6月，審計署發布2011年35號文《全國政府性債務審計結果》，截至2010年底，我國地方債務余額107174.91億元，其中2008年及以前年度舉借的地方政府債務僅占29.85%①，兩年間我國地方政府性債務余額增速飛快，2009年我國地方政府性債務余額增長率高達61.92%，地方政府由此通過投融資平臺舉債積累了大量隱性債務風險。2014年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）指出要規范地方政府債務管理，賦予地方政府適度舉債的權限，防范化解財政風險，剝離投融資平臺的政府融資職能，明確將地方政府一般債納入一般公共預算、將地方政府專項債納入政府性基金預算。2015年，新《預算法》對地方政府發行債券提供了合法依據，同年PPP模式也全面改革和推行，地方政府融資方式多元化程度顯著提升，投融資機制改革得到進一步深化。

借鑒基建投資及政府債務的收支等式（肖立晟，2018），本文對地方政府隱性債務的估算建立在以下兩個等式的基礎上：（1）基礎設施建設投資-中央項目下的基礎設施建設投資=基建投資收入+預算內基建投資資金+地方政府債務。（2）地方政府債務=顯性債務+隱性債務。綜上，地方政府隱性債務=基建投資-預算內基建投資資金-中央項目下的基建投資-基建投資收入-地方政府顯性債務?；A設施建設包括電力燃氣水、交通運輸倉儲、水利環境公共設施管理這三類行業，在代理變量的選擇中，選取基建行業的全社會固定資產投資完成額（不含農戶）作為基建投資的代理變量，三行業的中央項目固定資產完成額（不含農戶）作為中央項目下基建投資的代理變量，基建收入、預算內城鎮固定資產投資資金作為基建投資收入和預算內基建投資資金的代理變量，使用上年末地方政府債務余額作為顯性債務的代理變量，并選取EBITDA率，得出：地方政府隱性債務=基礎設施建設全社會固定資產投資完成額-基建中央項目投資完成額-各行業EBITDA率×該行業固定資產投資完成額-預算內基建投資資金-地方政府債務余額，在此公式的基礎上，整理歷年相關數據從而得到地方政府隱性債務的估算規模，得到如表2的估算結果。

國內外學者對地方政府隱性債務規模的估算結果各執一詞，難下定論。BIS和IMF的估算結果最低，分別為8.9萬億元和19.1萬億元，而國內學者的估測則大部分認為我國地方政府隱性債務余額在30萬億元至50萬億元，2017年底我國地方投融資平臺有息債務規模約為30.6萬億元（李升，2018）。本文從投資端的估測結果數量要高于地方投融資平臺的有息債務規模，一方面，這是由于地方政府融資方式的多樣性，投融資平臺有息債務不能囊括全部的地方政府隱性債務，另一方面是因為間接法假設基建投資全部由政府主導投資形成，未能考慮基建投資中的民間投資的問題，這將在一定程度上夸大基礎設施的固定資產投資完成額，進一步高估隱性債務的擴張規模。

由表2可知，2017年我國地方政府隱性債務高達40.44萬億元，比2016年增加了9.62萬億元，規模增長了23.78%，2015年和2016年的地方政府隱性債務增長率分別為37.23%和33.77%。新《預算法》賦予了地方政府合法發債的權利，但即使如此，由于政府對顯性債務采取總量的規模控制方式進行管理，顯性債務難以滿足地方龐大的融資需求，因此以城投債或PPP模式為代表的隱性債務，發揮了重要的作用，其規模也突飛猛進。

表2 2012年-2017年地方政府隱性債務估算規模

從表2的結果得知，雖然2015年以后，地方政府隱性債務增速逐年下降，政府的債務管控措施起到了明顯效果，有效地遏制住了增長勢頭，但是2017年的地方政府隱性債務已達到了GDP的50%左右。此外，從地方隱性債務的債務率來看，地方政府隱性債務于2013年開始超過地方財政收入，到2017年地方政府隱性債務約為地方財政收入的4.5倍，已遠遠超過了地方政府自身的財政償還能力，因此當前的隱性債務存在著一定的風險。

（三）地方政府隱性債務的區域分析

以2017年為例，此部分區分不同省份看各省或直轄市的地方政府隱性債務規模。四川省、廣東省、河北省、山東省以及河南省的地方政府隱性債務額較多，均達到18500億元以上（見圖1），而寧夏回族自治區、青海省、上海市、西藏自治區以及海南省的地方隱性債務額為全國最少，均在3000億元以下，其中海南省地方政府隱性債務額在2000億元以下。

地方政府隱性債務占GDP的比例在地區間也具有較大的差異性，最高省份高達200%，而最低的僅為9.2%。上海市、北京市、江蘇省、廣東省以及山東省地方政府對隱性債務的依賴程度相對較低，地方政府體現出更強的債務風險管理效果。地方政府隱性債務占GDP的比例越高，說明該地區對隱性債務的依賴性越高，相比于顯性債務，隱性債務具有風險的隱匿性以及爆發的不可預測性，過于依賴地方政府隱性債務往往會擴大地方政府的財政與金融風險，影響地方政府財政的健康運行。

圖1 分省份地方政府隱性債務額及GDP占比

圖2 分地區地方政府隱性債務占GDP的比重與人均GDP情況

圖2是地方政府隱性債務占GDP的比重與用以衡量地區經濟發展水平的人均GDP的情況，可以看出隱性債務占GDP的比重與人均GDP之間并不存在簡單的線性反向關系，也就是說，以人均GDP為代表的經濟發展程度越高，其隱性債務占GDP的比重不一定越低，反過來也同樣如此，并非越落后的地區，其對隱性債務的依賴性越高，因此隱性債務的 “財政缺口假說”并不必然成立，隱性債務風險的產生根源呈現多樣化的情形。比如，存在部分相對發達的省份（如福建?。?，其隱性債務占比反而高于相對落后地區（如海南或江西），反映了發達省市出于自身經濟發展的客觀需要，對于隱性債務同樣具有強烈的投融資需求。

（四）地方政府隱性債務的形成方式轉換

由于城投債和PPP模式是當前地方政府投融資方式中主流模式，本文主要從城投債和PPP模式兩種方式分析地方政府隱性債務的規模、結構以及存在的債務風險。

從城投債形成的隱性債務規模來看，中國地方政府融資平臺的債務體量在世界金融危機以后的10年里劇增六倍之多，投融資平臺累計發行的債務達10.02萬億 (李升，2018)。 2018年，城投債到期規模就達到1.2萬億。但近些年來，隨著PPP模式、地方政府債券的規模大幅提高，地方政府隱性債務中的城投債占比斷崖式下降。在實際運行中，2015年以后城投債占地方隱性債務的比例急劇下降，但依然是地方投融資的主要方式（見圖3），2014年，城投債對地方政府隱性債務的占比為80.14%，到了2015年，城投債占比驟降至24.05%，2016年占比為24.51%，2017年占比為20.58%。筆者認為，由于受其他融資方式發展的限制，城投債在我國還將繼續存在，其隱性債務風險還需進一步防范。

圖3 城投債占比及規模情況

從數量上(見表3)看，城投債的發行，其絕對規模雖然有上升的趨勢，但相對規模一直在降低。2015年PPP的投資額較上一年增長了5倍之多，從1.2萬億激增至 7.52萬億，地方債券于2015年也迎來了井噴式的上升，于2016年一躍超過了PPP模式的投資額，增速達157.6%。地方債券的合法化以及PPP模式的大力推廣共同打破了城投債主導地方政府投融資方式的格局，地方政府舉債融資呈現出新的發展模式，地方政府隱性債務風險來源也發生了質的變化。

表3 2014年-2017年地方政府融資方式的規模情況 單位：億元

城投債由主到次，PPP模式異軍突起，地方債券穩步增長，地方政府的舉債融資格局出現了顛覆性的改變，但城投債尚未退出歷史舞臺，仍占據地方政府隱性債務的一定比例，PPP模式還存在地方政府違規舉債的漏洞，隱性債務風險未能得到根本解決，風險催生原因并未消除，我國地方政府隱性債務還在不斷累積。

二、催生地方政府隱性債務風險的原因分析

基于上文關于地方政府隱性債務的規模測算、債務的區域差異特征以及債務形式轉換規律等情況，本部分進一步剖析隱性債務風險的原因，以窺探隱性債務風險的形成邏輯。

（一）縱向財力配置中財力財權與事權難以匹配，地方政府被動負債

我國現有的財政體制導致地方政府被動負債，財政分權使地方政府不堪重負。財政困難或財政壓力是地方政府債務風險產生的一大原因，政府債務可以彌補地方政府的財力不足，在完善基礎設施建設、改善民生以及應對各類風險等方面能夠發揮積極作用，促進經濟增長和社會發展。地方政府承擔債務在一定意義上是縱向財力配置不均衡下為了解決財政困難的被動選擇。圖1的落后地區省份對隱性債務的依賴，在一定程度上體現了這一情況。1994年分稅制改革至今，中央政府財政收入占全國的比重逐年增高，于2002年達到最高值55%后緩慢下降，直至2018年中央政府財政收入比重為46.6%，與此對應，地方政府財政支出的比重連年增長，1994年至2018年由69.7%增長至85.19%，目前中央與地方財政收入之比接近45：55，而支出之比卻接近15：85，財政收入的初次分配中地方政府面臨巨大的財政資金缺口，且經濟越不發達的地區其地方財政缺口越大，其對中央政府轉移支付的依賴程度也越高，地方政府財力與支出責任的匹配不足是舉債融資的被動根源。縱向財力配置情況和宏觀經濟政策的雙重推動下，使得地方政府在財政初次分配中即處于簡單的預算平衡中，對于發展型支出的需求，則需要通過被動式的舉債才能滿足。此外，大規模的政府間轉移支付的“公共池”機制將使得地方政府存在相對突出的道德風險（賈俊雪等，2017），弱化地方舉債的償還責任，這也進一步助推了地方政府債務在財政體制框架下的無序膨脹。

（二）地方政府在政績錦標賽的激勵作用下主動負債

在“政績競標賽”中，官員需籌措債務加大地方投資。改革開放以來，我國將主要目標轉為以“經濟建設為中心”，形成了地方官員之間圍繞GDP增長的競爭格局，而且債務的期限與官員任期的時間差，為地方政府大肆舉借隱性債務提供了便利。地方政府舉借債務并非只用于地方財政缺口，大量的地方政府債務被用于基礎設施建設和推動城市化進程，地方政府不只做地方自身發展的“守夜人”。從估算結果來看，2017年東部地區地方政府隱性債務規模平均值達 1.25萬億元，中部地區為1.24萬億元，西部地區僅為1.07萬億元，相比于中部地區尤其是東部地區，經濟欠發達的西部地區需要更多的財政資金進行城市建設及基礎設施建設，財政資金缺口也更大，但西部地區的地方政府隱性債務額卻明顯小于經濟更發達的東部地區和中部地區，這表明舉借債務的動機在一定程度上是地方政府出于對政績考核體系的考量以及財政激勵的追逐而主動負債。地方政府在既有財力的基礎上傾向于更多地參與經濟社會的發展當中，通過政府投資以及乘數效應促進地方經濟發展，獲取財政激勵，形成了融資發債-追逐財政激勵-繼續融資發債的閉環，最終在投融資平臺和PPP模式等風險隱匿下，地方政府的支出責任與隱性債務風險不斷擴大。

（三）風險管控措施難以精準調控地方政府融資行為

基于地方投融資領域累積了大量債務風險的事實，國家從2014年逐漸對地方政府債務風險加強管控，相繼出臺了一系列的債務風險管理政策措施，概括起來主要包括如下的治理措施：以債務置換緩釋償債壓力、剝離平臺公司政策性融資職能、設置風險預警機制、實行限額管理、踐行政府間不救助承諾（郭玉清等，2017）。但是從目前各個政策的實施效果看，風險管控措施存在著諸多問題。風險管控措施的合理性應當進一步提高，比如當前對于地方政府債務風險采取“一刀切”問責的做法，是否完全符合實踐需要。地方政府在舉債空間上，是否應當保持全國統一的水平。未來需要考察風險問責的“一刀切”與經濟增長績效之間的關系，來檢驗風險問責機制的合理性。當前的風險管控措施也難以精準調控地方政府融資行為，風險管控措施往往使得地方政府“夾縫求生”，在政府堵住一扇“后門”的同時，通過另一扇“后門”繼續打開投融資的通道。這意味著在強勁的投融資需求下，地方政府為了進行基礎設施投資建設，不惜犧牲債務風險的代價而進行瘋狂的債務擴張，隱性債務因其風險更具隱匿性等特點，而得到了地方政府的青睞。

三、地方政府隱性債務風險的防范化解對策

在前述關于債務風險的特征總結和原因解析的基礎上，本部分針對性地提出地方政府隱性債務風險的防范化解措施。

（一）深化改革財權事權劃分體制，硬化地方財政責任

隱性債務往往難以預測，且在未來的某個時刻將直接轉換為債務風險，地方政府往往選擇性地忽視隱性債務的風險轉化問題，縱向財政體制的“軟約束”使地方政府缺乏管理隱性債務風險的主動性。

要防范和化解地方政府隱性債務風險，應進一步深化改革我國的縱向財力配置體制，硬化地方財政的償債責任。優化稅收劃分體系，實現中央與地方在財政收入與財政支出責任的相對匹配，最終實現各級政府財權財力與支出責任的優化配置。針對“隱性擔?！?，優化政府間轉移支付的結構，降低轉移支付機制對地方政府舉債的助推作用，弱化轉移支付機制給地方政府債務帶來的救助預期。強化地方財政實力，夯實地方財政運行基礎，強化地方財政償債責任，加強地方稅體系建設，培育地方稅的主體稅基，增強地方政府化解隱性債務的財政實力。

（二）弱化地方政府的“基建狂魔”標簽，充分發揮基礎設施投融資的市場機制

在中央政府的責任兜底及“預算軟約束”下，地方政府缺乏對隱性債務風險的主動型管理，經濟相對發達的東中部地區甚至承擔了更多的隱性債務進行基礎設施投資，偏離了地方政府舉債的初衷。要實現隱性債務風險的長效治理，需在理順中央與地方投融資體制的基礎上，地方政府轉變經濟發展理念，弱化“基建狂魔”的標簽，改變以基礎設施建設推動社會經濟發展的激勵性機制，轉變以GDP為主的考核體系，適當增加財政可持續性因素在政績考核體系中的分量。

在基礎設施建設領域，要改變政府主導和直接提供基礎設施的現有身份，充分利用基礎設施投融資的盈利空間，發揮市場在資源要素配置的功能：一方面，充分調動民營資本在基建領域的積極性、提高其參與程度，在市場的主導下提高基礎設施建設的盈利空間；另一方面，增強地方政府承擔債務責任的風險意識，積極鼓勵地方政府對隱性債務的主動長效管理，努力做到隱性債務信息管理的透明化，限制隱性債務規模的增長速度。

（三）標本兼治，綜合施策，提升隱性風險管控措施的科學性和系統性

在當前政府對地方債務風險不斷加強管控的同時，卻出現了政府債務風險不斷攀升的現實，這似乎在表明，當前的政府管控措施尚未“對癥下藥”。

未來防治隱性債務風險，需要標本兼治，兼顧政績考核體系和財政體制等因素對地方隱性債務風險的共同影響，精準剖析地方隱性債務風險的具體成因，并結合地區差距、官員異質性、經濟發展情景等因素進行分類治理。應在政績考核體系中加入債務風險可持續性等因素的考察，以緩解地方官員出于自身晉升利益的考量而大肆進行隱性舉債以及通過任期限制跨期轉移隱性債務的風險。財政體制和債務制度層面，應在完善地方發債制度的風險預警體系和風險評估體系的同時，硬化財政預算約束，強化地方政府對隱性債務的主動型防控意識。對不同地區的地方政府舉債融資行為實施差異化風險管理政策，防范地方政府將“穩增長”的融資擴張壓力過渡到隱性債務中，從而達到有效減少地方政府隱性債務風險的目的。

需要增強債務風險管控措施的合理性，并降低顯性債務向隱性債務轉換的可能性。比如當前的債務風險警戒線的“一刀切”標準的設定，并不符合各地的實際情況，未來對隱性債務的風險防控也應當考慮地方經濟社會發展水平、債務使用用途和債務使用績效等因素，進行綜合治理。此外，應重點關注地方政府融資方式之間轉換的內在規律，降低地方政府從顯性債務到隱性債務的風險轉移?！?/p>

注釋：

①審計署：《2011年第35號公告：全國地方政府性債務審計結果》，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/27/content_1893782.htm.