我國地方政府債務的法律治理審思

●魏敬淼

一、重要概念的厘清與地方政府債務范圍

概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門概念便不能清楚理性地思考法律問題①。我國地方政府債務復雜，有其特定的宏觀經濟、政治與社會背景，官方文件對于地方政府債務的表述經歷了從 “地方政府性債務（2014年前）”到“地方政府債券（2015 年至今）”再到“隱性債務（2017 年7月至今）”的變化，這種措辭上的演變從側面記錄了我國地方政府債務的過去與現在，并昭示充滿隱患的未來。地方政府債務問題具有現實緊迫性，對地方政府債務尋求治理之道，既要立足現在、面向未來，又要承接過去。由此，厘清幾個重要概念，并在此基礎上劃定地方政府債務范圍乃問題研究的基礎與起點。

（一）地方政府性債務

地方政府性債務是2014年底之前對地方政府債務的提法，由地方直接債務與或有債務構成。國家審計署在2013年公告的文件②中將地方政府性債務區分為地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定社會救助責任的債務。我們知道，“負有償還責任的債務”“負有擔保責任的債務”和“可能承擔一定社會救助責任的債務”在債務主體、風險評估、違約救濟程序等方面存在法律上的區別，這種區分以債務背后的法律關系為基礎，呈現出法律框架內處置債務風險的路向。

（二）城投債

城投債是地方政府融資平臺作為發行主體，為地方基礎設施或公益性項目籌資發行的企業債、中期票據等債券③。城投債的本質是非政府債券，但由于其發行主體與政府存在關系，發債目的又基于一定的公共利益，實際兼具政府債券與企業債券的雙重屬性，在性質上更類似于美日等國家的市政債券。

城投債有新老之分，以2014年10月國務院發布的 《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發 〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）為分界點。43號文之前的城投債為老城投債，老城投債將政府信用與企業信用混在一起，有地方政府提供的各種形式的擔保，在投資端公益性項目和非公益性項目不分，在融資端城投債務與地方政府債務不分。在地方債務改革時，借由債務清理和甄別工作，對由地方政府負償還責任的老城投債已經置換為了地方政府債券。按照43號文和新《預算法》的規定，城投平臺不得新增政府債務，政府融資完全交給地方債來解決。但是，2015年在經濟下行與穩增長的壓力下，43號文執行中發生了偏離，一方面城投平臺獲準作為社會資本方參與當地政府和社會資本合作項目（PPP），可以通過項目運營主體名義發債進行融資；另一方面銀行間債券市場創新企業債券品種，為融資平臺發行有特殊作用的專項企業債券提供了寬松的制度環境，金融“大資管”的繁榮也助推了平臺融資規模的擴張。城投平臺恢復了幫助地方公共項目和事業融資的職能，城投債務與地方政府債務的切割未能徹底實現，鑒于城投債的政府公債屬性未被徹底剔除，化解地方政府債務風險不能不關注新城投債。

2017年4月財政部、發改委等六部門聯合發布 《關于進一步規范地方政府融資舉債行為的通知》（財預〔2017〕50 號，以下簡稱“50 號文”），再次明確地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法手段，規定融資平臺境內外舉債應當主動向債權人書面聲明不承擔政府融資功能，2015年1月1日起融資平臺新增債務不屬于政府債務；金融機構為融資平臺融資不得接受或要求地方政府及其所屬部門提供任何形式的擔保。50號文重回43號文框架，新城投債取消了政府擔保、有了債務規模的限制、增加了信息披露的內容和標準，無論在形式上還是實質的償還機制上都已是私債的范疇。為此，新城投債也不宜全部劃入地方政府的債務范疇。

（三）地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門、所屬事業單位等通過財政撥款或是諸如土地、股權等資產設立，具有政府公益項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。融資平臺并不是完全市場化的企業，從其誕生開始，就跟地方政府有著千絲萬縷的聯系，政府信用與企業信用混合；平臺通過銀行貸款、信托貸款、融資租賃、發行城投債等多種形式融資，擾亂了財政系統與金融系統的風險劃分。正因為地方政府的債務風險、金融體系的系統性風險集中于融資平臺債務上，才有了2014年的債務改革，通過《預算法》的修訂，為地方政府發債開了正門。

盡管如此，快速推進的城鎮化、不斷擴大的地方事權，地方債限額管理與穩增長的目標之間存在難以平衡的沖突，在最有舉債動因的市、縣政府無法從地方債發行體系中滿足自己對于資金各種需求的情況下，如果不包容融資平臺的存在，市、縣政府可能會走其他路子，通過“法外”途徑尋求融資，從而引發其他新的風險，危及政府信用和投資者權益，甚至引發區域性的經濟問題。經歷了2014年的債務改革，一些融資平臺的債務狀況良好，地方政府與融資平臺債務在法律上明確了完全的責任脫鉤，維持融資平臺公司的存在不啻是計劃的單軌之下現實雙軌的最優選擇，實踐的狀況也的確使其成為了地方債發行規模不足與自主性缺乏的有益補充。融資平臺未能實現市場化轉型，再次被地方政府在情急之下繞過法律加以利用。進行地方政府債務的治理，對融資平臺的忽略將使得無法達致風險處置的目標。

但是，由于2017年的50號文重申企業責任與政府責任分開，對于平臺融資、舉債有著更加清晰、明確的規定，處理地方政府債務風險時，應當對50號文前后的融資平臺債務加以區分。

（四）地方政府債券

地方政府債券簡稱地方債，是由地方政府作為發行和償還主體而推行的公債。地方債是地方政府用以籌措財政收入的一條重要融資渠道，其收入列入地方政府預算，并由地方政府負責安排調度④。在我國，地方債與地方政府債務并非等同的概念，債務是債務人依法對債權人所承擔的為一定行為或不為一定行為的義務，地方債當然引發地方政府的償還義務，除此之外，還存在其他可能引發地方政府給付責任的行為。外延上，地方政府債務遠大于地方債。

地方債是《預算法》為地方政府確立的唯一具有合法性的融資工具，《預算法》第35條、第94條從舉債主體、舉債用途、舉債方式、債務規模、監督機制、償債資金、法律責任七個方面對地方政府舉債進行了規定和限制，完成了對地方債治理框架的頂層與目標設計，體現出以法治方式規范地方政府債務的治理思維。在法律應然的層面上，地方政府債務指向的對象就是地方債，實際狀況并非如此，地方政府規避法律暗中進行了延拓，對地方政府債務的治理不能僅限于地方債。

（五）政府與社會資本合作（PPP）

政府與社會資本合作（PPP）是公共基礎設施中的一種項目運作模式，該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。本質上，PPP是政府以特許經營撬動社會資本的融資機制，目標是引入社會資本參與基礎設施和公共服務的提供。

2015年5月國務院辦公廳轉發的財政部等三部委《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發 〔2015〕42號，以下簡稱“42號文”）對PPP社會資本方的認定有所放松，滿足條件的融資平臺可以作為社會資本參與方。此舉實質突破了43號文，給了地方政府借助融資平臺以明股實債的PPP項目為載體進一步擴張債務的機會。與此同時，在資金端，金融機構的結構化資管計劃也為銀行、保險、信托等各類金融機構向融資平臺及PPP輸送資金提供了融資通道。結構化資管計劃本身存在層層套嵌，金融關系極為復雜，對底層資產穿透監管難度極大；PPP在結構化融資和會計處理過程中隱匿杠桿更加容易，資管計劃與PPP項目的對接使金融風險、財政風險與社會公共風險交叉在一起，彼此相互感染，政府債務風險向金融系統性風險傳導的幾率大幅增大。PPP的走偏使得實際參與主體以央企、國企居多，撬動社會資本的功能減弱，地方政府債務相比43號文發布之前，結構更加復雜、杠桿更加隱匿、債務更加不透明。

2017年50號文發布之后財政部、發改委等部門陸續發布了一系列文件對PPP進行糾偏，圍堵地方政府違規舉債，倒逼地方政府推行正規PPP；在資金端，財政部、發改委、中央銀行等部門相繼發文，加強監管，規范金融機構對地方政府、PPP項目和包括城投在內的國企融資。43號文力推PPP的初衷之一在于治理地方政府債務，PPP的不規范反而使其成為地方政府變相舉債的渠道，給地方政府帶來新的債務風險。根據43號文及《預算法》，PPP是地方債之外地方政府新增建設資金的唯一渠道，正規PPP邏輯上不會形成地方政府債務，僅在未來出現政府預算內支出責任，涉及代際公平問題。治理地方政府債務既要保障后代獲益，盡量消弭代際不公平，又要防范PPP被泛化、異化為新的融資平臺從而形成地方政府債務。

（六）地方政府隱性債務

地方政府隱性債務泛指不在發債限額和預算管理計劃內，不以地方債形式存在，但一旦出現危機，政府從公眾利益的角度考慮，必然會加以干預并承擔責任的債務。隱性債務是地方政府債務體系建立以后，非以政府名義舉借但與政府信用密切關聯的債務，主要是不合規操作（出具承諾函或擔保函等）與變相舉債（偽PPP、偽政府購買服務等）造成的。

隱性債務的直接債務人不是地方政府，理論上不屬于地方政府債務。但是，地方政府對債務提供了一定信用支持或與債務主體存在特殊關系，一旦債務人出現違約，地方政府無法實現法律責任上的徹底脫鉤。準確地講，隱性債務不是地方政府的合規債務，償付不是法律義務，而是由某些未來的事項所決定（如融資平臺自身是否能償債），且金額無法準確計量的地方政府的或有債務，具有隱秘、復雜、形式多樣、規模不詳、難以有效判斷風險等特點。

由上述分析可知，我國地方政府債務不同于美日等西方國家，并非一以貫之。就規范地方政府舉債而言，是一個相對狹義的概念，法律將其限于地方債。就處理當下地方政府債務風險而言，則是一個相對廣義的概念，按照責任法，包括地方政府直接負有償還義務的債務與地方政府可能承擔一定支出責任的或有債務；按照來源法，包括償債資金來源于地方財政預算的顯性債務與來源于地方政府以外主體最終涉及財政性資金部分清償的隱性債務。

二、地方政府債務問題的《預算法》視角審視

新《預算法》完成了地方政府債務的頂層設計，確立了地方政府債務治理的法治思維。然而，《預算法》的實施未能實現地方政府債務治理的法治轉向，未能約束住地方政府，在法定債務形式——地方債之外出現了規模不詳的隱性債務，困境與癥結何在？有必要結合地方政府債務的實際狀況對《預算法》加以審視。

（一）法律上“地方政府債務”邊界模糊

我國立法始終沒有對“地方政府債務”作出明確界定，其邊界模糊不清。1994年的《預算法》第28條僅對地方政府發行地方債作出了禁止性規定，在財政壓力下，中央政府及其部門繞開了《預算法》，促成了地方政府設立融資平臺通過銀行貸款、城投債發行等方式成功舉債。由于缺乏法律層面的概念界定與權力控制，地方政府性債務規模越來越大，風險越來越集中于融資平臺，危及政府信用與金融安全。此后，通過債務置換、預算監管等方式才紓解了地方政府性債務違約等潛在風險。

新《預算法》意圖開正門、堵后門，封堵地方政府地方債以外其他形式的舉債行為，防止再度出現財政金融風險。但是，舉債規模控制權在中央，舉債權在省級政府，嚴格的限額管理、預算管理之下，最具舉債動因的市、縣兩級政府無法在體系內解決資金問題，2015年面對經濟下滑，在穩增長的政策基調下，中央政府及其部門密集發布文件⑤為地方政府解決履職的資金困境營造出了寬松的制度環境，在“地方政府債務”沒有法律清晰界定的情況下，地方政府再度得以成功繞開《預算法》的約束，大規模、多形式隱性舉債。地方政府隱性債務的種類之多，負擔責任之重，在一些地方可能遠超地方政府的承受能力。地方政府隱性債務的或有性、非規范性和非透明性，尚無統一的衡量口徑與認定標準，給債務風險處置帶來更大難度。

（二）《預算法》自身約束乏力

新《預算法》對地方債“怎么借、怎么管、怎么還”僅僅完成了框架性設計，在具體運作機制上還存在一系列問題。

首先，《預算法》第15條確立的“中央和地方分稅制”暫時無法解決中央政府與地方政府之間財政收支權限劃分不合理、事權與財力不匹配等問題。現行財政體制下，市、縣兩級政府財力遠遠滿足不了事權運行，沒有獲得足夠舉債權而又存在舉債正當性的情況下，脫法隱性舉債不可避免。

其次，《預算法》授予省級政府舉債權的同時，沒有舉債條件的硬約束，第35條第二款規定“必需的建設投資的部分資金，可以……通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，何為“必需的建設投資”缺乏評判標準，沒有據以審批的明確法律依據，更沒有考慮償債能力這一關鍵性條件，中央政府舉債限額確定與限額分配的隨意性無法防范。從經濟學角度看，若由一國中央政府對地方政府建設投資公共物品的必要性進行把控，會因其信息局限性而使效率大打折扣，從而加大發債風險，出現限額確定與限額資源配置的不合理。

再者，《預算法》第35條第四款“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”之規定，屬于法律條文中的管理性規定，無論地方政府及其部門提供之擔保是否符合《擔保法》的規定，是否在法律上有效，均不影響所擔保融資協議的有效，離開了嚴苛的責任追究，依此約束地方政府及其部門為隱性債務擔保幾無可能，這正是《地方政府隱性債務問責辦法》頒發之前，地方政府隱性債務失控的問題所在。非但如此，《預算法》第35條第四款之規定為抽象化的描述，缺乏類型化的技術處理，面對隱蔽、復雜、形式多樣的隱性債務，按照第94條追究“負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員”的責任仍有一定困難，第35條第四款實為軟法條款，更像是宣示性規定，存在剛性不足。

（三）慣用行政手段控制地方政府債務，《預算法》未貫徹落實

我國財政歷史和經驗中，地方政府債務作為財政范疇，采取中央集權的財務控制模式，盡管中央政府一直嚴控地方政府債務發行，但又把發行地方政府債務作為經濟調控的手段，弱化地方政府債務的法律屬性⑥。在1994年的《預算法》明確禁止地方政府發債的情況下，中央政府及其部門先是探索出了融資平臺用于規避《預算法》，2009年又在金融危機的背景下向前邁進了一步，通過“代發代還”“自發代還”⑦啟動了地方債的發行。這種探索無疑具有財政上的積極意義，但地方政府債務屬于財政預算范疇的重大事項，涉及社會公共利益，影響代際公平，最終責任承擔人實際是納稅人，關涉到稅收法定落實，以國務院或是財政部等部門的規范性文件調整缺乏上位法依據。

新《預算法》旨在使地方政府“無序舉債”的歷史終結，走上法治的正軌。但是，有法可依只是實現地方政府債務規范管理、依法治理的基本前提，并不必然實現債務法治的跨越。當前，法治觀念尚未貫徹落實，政府仍習慣沿用行政手段控制地方債務，依據43號文進行的債務甄別、債務置換便呈現出鮮明的行政主導色彩；經濟下行的大環境下，實行積極的財政政策，對地方政府債務的管控放松；地方GDP競爭與相應的激勵機制使地方政府企業化運作，上級政府在隱性債務擴張中扮演了獨特角色；在《預算法》將舉債權明確限于省級政府的規定之下，相關部門通過發布文件對發債主體進行了擴張，規定市、縣政府確需舉債的可由省級政府代為舉債，超出了立法的限定，與《預算法》存在立法精神上的沖突，而負有監督責任的人大因實際地位不高，監督乏力，《預算法》未貫徹落實。

（四）政績考核機制，弱化《預算法》

政績考核的政治動力造成地方政府舉債脫法，權力突破法制的底線⑧。很長一段時間，地方政府官員的升遷很大程度上取決于以經濟增長為主的績效考評，對于地方官員而言，舉債投資建設對短期經濟和就業的拉動立竿見影，而還錢則是下任要考慮的事，即使存在地方政府官員任期內的舉債審計，也多流于形式，《地方政府隱性債務問責辦法》頒發之前，由于缺乏實質性的問責、追責機制，違法違規新增隱性債務的成本極低。即使是實行終身問責、倒查責任，也主要集中于證據易于坐實的違規承諾（違規出具承諾函、承諾以財政資金償還債務和承諾回購），對于PPP項目、政府購買協議、地方平臺融資、政府單位直接舉債等實際上受到問責與追責的案例數量并不多。這種機制造成了《預算法》對政府舉債約束的弱化。

三、堅定地方政府債務治理的法律路徑與對策

（一）法律手段治理地方政府債務是當然選擇

我國地方政府債務有其特定的宏觀經濟、政治與社會背景，從主觀層面講，有地方政府希望通過促進社會事業和地方經濟發展而主動進行的舉債，有因配合執行國家積極和穩健的財政政策而實施的借債；從制度層面講，有分稅制財政體制等制度根源方面的硬性因素影響，也有地方領導政績競標賽等心理因素的作用。各種因由、因素的綜合與交織，使得《預算法》暫時無法徹底解決地方債務問題⑨，而長期以來對地方政府債務的行政控制，無論是存量債務的風險處置，還是新增債務的規模與風險管控，效果并不理想。有學者認為，對地方政府債務治理最為有效的控制手段是市場機制，其次是規則控制，效果最差的是行政控制機制⑩。在市場并不成熟的前提下，信用評級、利率機制、信息披露等市場約束機制的作用大打折扣，近幾年各地方政府無論地區、發展、償債能力的差異，無一例外都獲得最高信用級別AAA，暴露了信用評級機構不獨立、不中立的問題，引發市場對信用評級的懷疑；流動性與風險評估是影響債務定價的核心因素，而地方債務風險的信息披露還存在著各種問題，擾亂了定價機制，使利率發生扭曲。在全面推進依法治國的總體布局下，走法治路徑、堅持法治化的地方政府債務規模與風險防治顯然是我國地方政府債務治理的不二選擇。無論是既存地方政府隱性債務的風險處置，還是未來新增債務的規模與風險防控，所有涉及地方政府債務的問題均應置于法律框架內，用規則解決問題。故而，對于現存隱性債務不能任由政府主導，不能再次進行甄別與置換，應依據《預算法》《合同法》《擔保法》等法律法規，通過司法審判解決后續問題。對于隱性債務，地方政府及其部門需要承擔多大程度的責任，或者說，多大金額的債務涉及財政資金的承擔，由法院針對個案經過審判程序最終以生效判決決定。這需要盡快落實地方政府債務違約的可訴性，至于是民事訴訟還是行政訴訟，應當根據隱性債務產生的不同原因而有所不同。法律框架內的處理將打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，也會打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”，從而在司法層面上起到需求端封堵地方政府違法違規舉債、資金端圍堵金融機構及市場資金進入的作用。政府審計部門對地方隱性債務進行的審計，作為進行地方政府債務的風險診斷以及依據 《預算法》《地方政府隱性債務問責辦法》等法律規范對主管人員與責任人員進行責任追究的依據。

（二）堅持舉債法定、強化《預算法》的剛性

地方政府債務不僅是政府自身責任，最終的責任承擔是以財政資金作為保障，實際的承擔人為納稅人，稅收法定決定了財政必須法定，進而是舉債法定。新《預算法》第35條對地方政府債務的規定存在疏漏，強化《預算法》的約束力，需要從以下方面對《預算法》進行完善：

1、對“地方政府債務”概念進行界定。前已述及，我國地方政府債務的實然狀況與法律的應然情況發生了偏離，《預算法》剛性約束的前提是對地方政府債務的概念與邊界進行清晰的劃定，為此，應當明確地方政府債務是地方政府直接舉借的以地方債券形式存在的債務。

2、將償還能力設定為地方債發行的條件。債的側重點是“責任”“法律約束”“法鎖”，11債以償還為條件，發債的基本前提是具備償債能力，對于地方政府發債不能僅考慮建設投資的資金需要，決定其能否發債的關鍵條件應當是償還本息能力。有償還計劃和穩定償還資金來源，并不等于有償還能力，特別是一般債券缺乏專項資金作為償債保障，地方政府的債務規模必須與其償債能力相匹配，為此，在法律上應當對地方債券發行作出償債能力的硬性要求。

3、對地方債券以外形式舉債作出禁止性規定。在對地方政府債務作出界定的前提下，仍然有必要申明地方債券是地方政府債務的唯一合法形式，明確規定除地方政府債券以外，禁止地方政府通過企業等任何方式變相舉債、隱性舉債，徹底解決地方政府債務廣狹范圍不一致、名實不相符問題。

4、對舉債權進行重新配置。市場經濟條件下，市場對資源配置起決定性作用。只有從根本上改變計劃經濟體制遺留的“計劃決定市場”的思維，通過市場化手段確定地方債發行的額度和期限，才是地方債發展的長遠之計。當然，市場化不能拋棄政府的基本規劃，畢竟地方債的用途往往有特定方向，不能完全交給市場，這里強調的是要避免由政府直接決定地方債券發行的具體額度和期限。

5、壓實責任機制。有效的責任機制可以強化預算約束，一旦壓實責任，地方政府舉債就會反復斟酌，自我遏制舉債的沖動。為此，需要在財政、審計、金融監管等部門之間建立信息溝通、交換與協同機制，對行為涉嫌違法的，由財政部門按照《預算法》規定提請紀檢監察、組織人事、司法等有權部門按規定啟動問責、追責程序。

（三）打通制度梗阻，解決事權與財力配置失衡

新《預算法》試圖通過預算法定將地方政府債務納入法治化軌道，走上依法治債的康莊大道，路向無疑是正確的，但是遭遇梗阻，債務法治化還面臨眾多制度性難題，政府間事權與財權不對等、政府間財政轉移支付制度不規范、政府職能未徹底轉變，等等。

理論上，在政府的管理系統中，地方性事務與財權匹配是最基本的要求，以保障財權滿足事權運行。直到目前，我國的政府間事權劃分總體上還處于法治化程度較低的狀態，法律并未給出一個關于各級政府事權的清單。在具體規定不明確時，上級政府憑借優勢地位將事權及相應的支出責任向下級政府轉移，上面出政策，下面對口執行，最終都壓到地方政府尤其是基層政府，市、縣兩級政府承擔了過多的公共產品支出責任。財權卻主要集中于中央，中央政府還隨著稅制改革不斷調整收入分配規則，地方政府長期處于事權與財力嚴重不匹配的困境之中。如果不能在法律上建立起穩定的政府間財政關系，合理平衡政府間事權與財權，任由中央政府與地方政府間不規范博弈，地方政府事權與財力之間不匹配的資金缺口只會越來越大，最終也只能通過不斷的金融創新甚至直接違規違法予以彌補，“堵暗道”工作難以有效避免“顧此失彼”或“堵而不實”的困境。12我國正在建設法治政府，立法層面的稅收法定也將于2020年底實現，應當抓住契機推進財政關系的法治化，首先是以法律形式界分清楚中央與地方的事權分配關系，進而對財權進行法律劃分，并將轉移支付引上法治軌道。處理財政收支關系的法律制度在未來的建構狀況很大程度上決定著地方政府債務法治化的進程與難度。

（四）找尋外部控制機制：強化資金端監管

中央與地方財政關系法治化較難快速改變，制度勾連使《預算法》暫時難以對地方政府債務進行硬性約束，而地方政府債務問題的解決又具有緊迫性，找尋能夠實質性影響政府債務規模的外部機制成為現實選擇。地方政府債務具有金融屬性，比較可行的路徑是由資金供給端入手，以強化金融監管作為突破口。具體而言，對于金融機構向包括城投平臺在內的可能形成政府支出責任的各類主體表內融資，因融資對象的非完全市場化運作，風險高于一般市場主體，銀行業監管機構應當依據《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行資本管理辦法(試行)》強化資本監管，提升相應資產耗用資本的指標比例，逼迫其融資轉向；對于金融機構的表外融資或者金融市場投資者對地方政府及包括城投平臺在內的國有企業及項目的融資，則通過地方政府債務監管部門對地方政府顯性債務規模、債務結構、債務風險評估結果等信息的隨時公開，審計部門對融資平臺、政府產業基金、PPP項目的審計結果的及時公告，提升地方政府債務的透明度，最終由投資者（在銀行間債券市場上投資者主要是金融機構、基金、資管產品等）通過理性選擇來決定地方政府獲得融資的可能性，向資金需求方施加來自市場的一定壓力，金融監管機構負責依法對金融機構投資運作的合規性與審慎性進行監管，對市場融資主體或項目的信息披露進行規范。這種資金端口的約束雖然是從金融監管法的邏輯出發，卻能在防控金融風險的同時限制地方政府過度舉債，一舉兩得。

四、結語

我國地方政府債務問題形成已久，規模大、問題多且復雜，法律治理才是長久之計。既有債務應當貫徹實質重于形式原則，凡是以財政資金承擔責任的債務均應納入地方政府債務的范圍，在法律框架內解決債務風險；新增債務走向舉債法定，完成由行政性控制向規則治理的轉向。地方政府債務法治化的前路盡管步履維艱，但是最終建立與落實涵蓋債務產生、監管與責任落實的完整的法治化規則體系依然是充滿希望的。■

注釋：

①[美]E.博登海默著：《法理學——法律哲學與法律方法》[M].鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年1月修訂版，第504頁。

②審計署審計結果公告：全國政府性債務審計結果[EB/OL（]2013年12月30日第32號）。

③徐高，王藝偉.雖有坎坷，但路還要走下去——城投債深度研究[J]．金融發展評論，2013，（03）.

④王麗英，胡尹燕.我國推進地方債自主發行問題研究 [J]．現代財經（天津財經大學學報），2012，（05）。

⑤如2015年5月國務院辦公廳轉發的財政部等三部委 《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）[EB/OL]；2015年4月發改委：城市地下綜合管廊建設、戰略性新興產業、養老產業、城市停車場建設4個專項債券發行指引[EB/OL]等。

⑥劉繼峰，曹陽.我國地方政府債務法律監管研究[J]．法學雜志，2017，（08）。

⑦財政部2009年2月印發的《2009年地方政府債券預算管理辦法》[EB/OL]及2011年10月印發的《2011年地方政府自行發債試點辦法》[EB/OL]先后啟動了地方債的“代發代還”“自發代還”。

⑧同上6。

⑨筱微塵．新《預算法》對地方政府債務監督管理的不足[N]．搜狐財經，瀏覽時間2019年6月2日9：03。

⑩鄧淑蓮，彭軍.地方政府債務風險控制的國際經驗及啟示[J]．財政研究，2013（，02）。