解析農村資產管理條例提高農村三資管理效率
——以廣東省為例

許明簫

在經濟社會的轉型和城鎮化的推進中，我省農村集體資產在增長和發展過程中也遇到了新的挑戰，原《條例》如今已不能完全適應當前社會的發展需求。新的《廣東省農村集體資產管理條例》（以下簡稱“新《條例》”）于2016年5月25日修訂通過，并從2016年7月1日開始實施。因此，如何正確解讀新《條例》，提高我省農村三資管理，已成為農村資產管理中的重要問題。

引言

農村集體資產是指歸鄉（鎮街）、村集體全體成員（社員）集體所有的資源性資產、非資源性資產。包括集體所有的土地、森林、山嶺、草原水面等自然資源；集體所有的流動資產、長期資產、固定資產、無形資產和其它資產。據《廣東省農村集體資產管理條例》第二章資產產權第八條對農村集體資產的規定，農村集體資產是指歸鄉（鎮街）、村集體全體成員（社員）集體所有的資源性資產、非資源性資產。

一、為什么要對原《條例》進行修訂

農村集體資產是億萬農民長期辛勤勞動、不斷積累的寶貴財富，是農村集體經濟組織賴以生存發展的物質基礎。農村農用地、宅基地、集體經營性建設用地等歸屬不清楚、權責不明確、保護不嚴格等問題影響了農村集體經濟發展和社會穩定，需要通過農村集體資產管理立法，明晰農村集體資產的范圍，明確集體資產的產權歸屬，完善各項權能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營機制。

為加強農村集體資產管理，我省1996年制定并實施了《廣東省農村集體資產管理條例》(以下簡稱“原《條例》”)。近些年，又先后出臺《關于加快推進珠三角地區城鄉發展一體化的指導意見》（粵辦發〔2010〕26號）、《關于深化珠江三角洲地區農村綜合改革的若干意見》（粵辦發〔2011〕21號）、《關于在推進工業化城鎮化進程中切實保護農民合法財產權利的意見》（粵辦發〔2012〕30號）等政策文件，推動了農村社區管理體制、集體資產產權制度、社會管理和公共產品供給體制、集體土地管理制度、集體資產監管制度等改革，很大程度上促進了我省集體經濟的健康發展。可是隨著集體經濟實力的發展壯大，資產存量也在不斷地增加，資產經營形式呈現多樣化、集體產權變動等都對資產監管提出了新要求。

據廣東省農業廳官方數據統計，截止2017年，我國農村集體資產總額2.86萬億元，平均每個村493.6萬元。廣東省20幾個地級市各類農村集體經濟組織24.4萬個，經營總收入781.9億元、純收入481.6億元，涉及集體賬面資產5000多億元（不含資源性資產、不含深圳），占全國農村集體資產總額的1/6，平均每村資產總值2100多萬元，是全國平均值的4.25倍，位居全國第一。其中，珠三角地區農村集體資產，占全省農村集體資產總量的89%，在廣東農村經濟社會發展中占主導地位。可現階段村集體資產管理在珠三角涌現出許多新情況，出現了很多新問題：

第一，部分村委會與集體經濟組織功能混淆，農村集體資產管理人權力過于集中，導致集體資產被侵占、挪用、損壞、揮霍浪費、非法改變權屬、無償調撥占用、低價承包、變賣處置等流失嚴重，不斷引發基層矛盾及群訪事件；

第二，農村與城市的界限被打破，新遷入村民自治組織的村民與原集體經濟組織的成員混合居住，對集體資產的使用、收益、分配等矛盾增多；“村改居”、“城中村”改造、“并村并鎮”等所引起的集體“三資”歸屬和管理成為突出問題；

第三，農民對集體資產經營管理的知情權、決策權的訴求越來越強烈，對公平、公正的呼聲越來越高；

第四，農村集體經濟組織內部管理不夠規范，集體資產運營內部民主決策、民主監督等機制不夠健全，外部監督不夠充分，存在集體資產流失漏洞和損害農民利益等現象。

這些現象都足以說明原《條例》已不能完全適應當前的形勢變化和發展需要。籠統地講，一方面，與國家相關法律規定存在不一致的地方，與全面深化改革發展重大舉措存在不銜接的問題。另一方面，原《條例》規定無法適應新型勢下農村集體資產管理與監督需要，難以滿足農村集體經濟組織成員對集體資產經營管理的新的要求。綜上，對原《條例》進行修訂有著以下三方面的原因：

（一）與國家相關法律銜接的需要

2000年以后，國家相繼出臺了一系列涉及農村集體資產管理的重要法律、法規，如2003年施行了《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、2004年修訂了《中華人民共和國土地管理法》、2007年施行了《中華人民共和國物權法》等，對農村集體資產的管理主體、集體資產的范圍、農用地的發包、土地使用權的流轉等內容作出了相應的規定，為維護國家法制統一，更好地實施上位法，修訂條例的現實需要也十分迫切。

（二）推進依法治省的需要

黨的十八大提出“堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力”；三中全會決定提出“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作”；黨的十九大進一步強調，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”；新形勢下，我省農村集體資產管理問題已經成為群眾最關心最直接最現實的利益問題之一，已經上升為依法治理的重要議題，有必要通過法治手段、運用法治方式進一步規范集體資產經營管理與監管，推進農村集體資產經營管理法治化、規范化、常態化，切實依法維護農村集體經濟組織成員合法權益，發展壯大集體經濟。

（三）解決農村治理突出問題、維護農村社會穩定的需要

隨著我國市場經濟的發展和城鎮化進程的加快，我省農村集體資產不斷發展壯大，當前的農村社會形態與改革開放前相比已發生翻天覆地的變化，農村治理結構也發生了較大轉變，近年來農村社會出現許多新情況、新問題，主要體現在：一是一些農村集體資產管理人權力過于集中，集體資產被貪污、挪用、侵占、損害、揮霍浪費等現象時有發生；二是農村與城市的界限被打破，新遷入村民自治組織的村民與原集體經濟組織的成員混合居住，對集體資產的使用、收益、分配等矛盾增多；三是農民對集體資產經營管理的知情權、決策權的訴求越來越強烈，對公平、公正的呼聲越來越高；四是農村集體經濟組織內部管理不夠規范，集體資產運營內部民主決策、民主監督等機制不夠健全，外部監督不夠充分，存在集體資產流失漏洞和損害農民利益等現象。有必要通過修訂原《條例》，進一步規范農村集體資產的經營管理與監督，建立健全集體資產民主決策、民主管理和資產公開等制度，維護農民的合法權益，維護農村社會和諧穩定。

二、新《條例》修訂中有哪些特點

原《條例》共7章28條，分為總則、資產產權、資產評估、資產經營、資產管理、法律責任和附則。新《條例》在修訂時作了通盤考慮，整體修訂，對章節作了較大調整，增加了14條法規規定，共7章42條。其修訂特點可以概括為：

（一）體例更完整、結構更合理、內容更全面

新《條例》將原《條例》資產評估這一章并入到了資產經營這一章，把資產管理這章調整為管理組織，并增加了指導監督一章，跟原條例相比較，調整后的體例更完整、結構更合理、內容也更全面。

（二）規定更為明確和具體

新《條例》著重賦予農村集體經濟組織對集體資產自主經營管理的法律主體地位，突出以農村集體經濟組織為主體的資產管理，重點是加強和完善民主管理、民主決策和民主監督制度機制，規范其自主經營管理行為，規定更為明確和具體。

（三）更加符合農村集體資產管理的實際需要

新《條例》尊重長期形成的農村集體資產的現有組織形式和管理模式，尊重被農村集體經濟組織成員普遍接受和認同的經營實際，對農村集體資產經營放權、撤限，將政府的監督管理定位在強化服務上，這也更加符合農村集體資產管理的實際需要。

（四）操作性更強

新《條例》明確規定了農村集體經濟組織章程、成員大會和成員代表會議、監事機構和理事機構的權力職能、相互關系、運作方式等，并對政府有關部門的監督管理規定了具體情形、相應方法，更容易操作等。

三、新《條例》主要修訂了哪些內容

在國家專門立法尚未出臺之前，基于地方改革經驗認識，地方立法創制遵循“依據法律、尊重歷史、照顧現實、實事求是”的原則，重在對集體資產的產權歸屬、經營決策與收益分配機制、處置等問題加以規制，促進集體資產經營管理規范化；而對操作層面的監控措施，如集體資產的管理模式、運行機制的配套保障等，可結合相應的政府規章或規范性文件予以協調規范。新《條例》重點突出在以下八個方面：

（一）進一步明確農村集體資產管理組織載體及其成員的名稱

組織載體統稱為“農村集體經濟組織”（即包括經濟聯社與經濟社兩個基本層面），把“社員”（實際部分稱為“股東”或“社員股東”）改稱為“成員”，通用于農村地區和城市化“村改居”地區。

（二）進一步明確農村集體資產的范圍、類型、管理主體和產權關系

集體經濟組織是集體資產經營管理主體，村（居）民委員會等基層組織應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權。（第3條、第8條、第23條）

（三）確立農村集體資產的管理原則

兩條原則：民主決策、民主管理、民主監督；公開、公平、公正）與產權改制方針（第5條）。

（四）健全農村集體資產的基本管理制度及監管機制

（1）基本制度包括資產管理制度、資產經營制度、收益分配制度、財務管理制度、審計制度、公開制度；

（2）監管機制包括民主決策、民主管理、民主監督、任職回避、稅收優惠、爭議解決、糾錯及責任追究機制等，形成規范運作的制度體系。

（五）突出強調集體經濟組織有關資產管理的規范有序、相互制約的治理結構

具體可見章程規范事項（第12條）、民主決策事項（第13條“成員大會決定事項”與第14條“成員代表會議決定事項”）、民主管理事項（第16條“理事機構主要職責”）、民主監督事項（第17條“監事機構主要職責”）與公開事項（第21條“集體資產經營管理情況公開”規范要求），形成規范有序、相互制約的治理結構。

（六）理順集體資產政府宏觀監管體制及明確相應的職責

根據農村集體資產的屬性及特征，在確認與尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的民主管理權的前提下，明確農業部門統一指導監督和分部門協調指導監督的原則，以及基層政府施行指導監督的具體職責。（第4條、第5章）

（七）明確農村集體資產的經營規范

具體可見新《條例》第4章（經營權保障、經營方式及經營決策程序）及評估機制（評估范圍、結果確認及異議處理）。

（八）強化集體資產管理及監督的法律責任

具體可見新《條例》第6章（主要責任形式如一般侵占集體資產應承擔的民事責任與刑事責任、集體經濟組織管理人員違法責任、國家工作人員違法責任以及檢舉保護規定）。

綜上所述，新《條例》的重點內容可以概括為：表明一個方針（第六條產權改制）、確立兩條原則（民主決策、民主管理、民主監督；公開、公平、公正）、理順三大關系（集體經濟組織與其他基層組織特別是自治組織的關系、政府與集體經濟組織的關系、集體經濟組織與其成員的關系）、明晰四個范疇（資產產權、管理組織、資產經營、指導監督）、構建五大制度（資產管理制度、資產經營制度、收益分配制度、財務管理制度、審計制度）、完善六項機制（民主決策、民主管理、民主監督、任職回避、稅收優惠、爭議解決機制）。

四、新《條例》的創新體現在哪里

新《條例》在政策支持、促進穩定、引領改革等方面有不少創新，主要體現在三個方面：

（一）首創稅費優惠情形，減輕集體經濟組織負擔

新《條例》第十條規定了農村集體經濟組織辦理非交易性質的產權變更登記手續的，縣級以上人民政府及其有關部門應當免收相關費用，可以按照國家有關規定實施稅收優惠等政策的情形，這種情況將促進解決我省集體資產產權主體不明、產權登記不規范等問題，鼓勵集體經濟組織申報登記，減輕負擔，推進農村集體產權制度改革，促使農村集體資產的發展。

（二）專門細化公開制度，促使集體資產穩定發展

新《條例》第二十一條對農村集體資產經營管理情況的公開作了具體規定，第二十二條對公開不及時、不完整有異議的救濟途徑作了規定，并規定了相關法律責任。公開制度機制雖然不是我省的獨創，但我省直接通過地方性法規規定了公開的8項具體事項，體現了“精細立法”的要求，有利于保障成員知情權、監督權的同時，減少相關矛盾，促進農村穩定。

（三）與改革發展相銜接，充分發揮引領推動作用

新《條例》第六條對建立現代產權制度、第三十條對引入管理人才、第三十七條對探索股份權能改革都作了相關規定。指引性條款體現與改革相銜接的立法思路要求，也為我省下一步的農村集體產權制度改革和集體經濟發展指明方向。

五、新《條例》貫徹實施的具體措施有哪些

（一）切實做好學習宣傳工作

第一，各級領導干部要帶頭學習，進一步增強依法行政的意識和能力；第二，要面向全省開展多層次的培訓，為全面貫徹落實條例打好基礎；第三，要面向社會、面向基層開展廣泛宣傳，力爭使條例的規定和精神家喻戶曉、深入民心；第四，各級政府和有關部門要結合貫徹實施新條例，各司其職，協調配合，切實加強農村集體資產管理，共同推動農村集體經濟健康發展。

（二）切實做好貫徹實施工作

各級政府和有關部門要以新《條例》為標準轉變觀念、改進工作，不折不扣落實好條例的各項規定：

（1）加強農村集體經濟組織建設，依法確立農村集體經濟組織對集體資產經營管理的主體地位；

（2）切實維護農村集體組織成員合法權益，賦予農民更多的財產權益；

（3）繼續做好集體資產清產核資工作，做到“家底清、權屬明”，為規范農村集體資產管理夯實基礎；

（4）完善農村產權流轉管理服務平臺建設，充分發揮平臺在資產管理、公開交易、實時監管等方面的作用；

（5）重點推進城鎮化進程較快地區集體凈資產較高且有規模經營性資產、收益穩定的村社改革，對于暫不具備改制條件的村社，可推進集體經濟組織成員資格界定等工作。

（三）切實做好監督推動工作

（1）各級人大要加強對新《條例》執行情況的監督檢查，支持政府和有關部門依法履行職責；

（2）各級政府要切實履行好新《條例》規定的職責，認真組織協調解決實施過程中出現的問題；

（3）集體資產管理行政主管部門要依法明確職責，做好集體資產管理的指導和監督工作，保障新《條例》的有效貫徹。

總結

農村集體“三資”管理是一項系統工程，所覆蓋的范圍廣，任務艱巨，不單只是通過立法的方式進行監管，而且還必須要貫徹落實相關制度，采取配套措施來促進整體體制的運行。因此，首先，借助和依托發達的信息網絡技術，建立集體“三資”網絡監管體系，要確保集體“三資”保值增值，落實群眾的知情權、監督權和收益分配權；其二，推進集體經濟組織產權制度改革，重點推進城鎮化快速發展地區集體凈資產，大型經營資產和穩定收入的村社改革。針對還沒有具備改制條件的村社，可推進集體經濟組織成員資格界定等工作。在多方面的配合下，農村集體資產管理才可以真正納入依法有序的軌道，以實現價值保值，增值和可持續發展。要繼續完善農村產權流轉管理服務平臺的建設，推進縣鎮兩級平臺建設和完善，并逐步向村社區延伸；適應新型城鎮化發展的需要，積極推進農村產權制度改革，研究制定全省農村產權制度改革的指導意見，促進農村集體經濟的轉型發展。