我國政府投資項目審計的行政法學研究

梁晨 甘肅政法學院絲路法學院

結合我國審計法法規看，對政府投資項目進行具體的審計監督活動，不僅是審計機關的法定職權，更是確保整個項目資金應用合理、程序合理合法的關鍵舉措。但是在目前該審計活動實施過程中，存在審計對象、審計范圍等一系列爭議。因此，需要以具體的行政法學為認知基礎，制定與之相關的審計監督對策，就至關重要。

一、問題提出：我國政府投資項目審計的內容與特點

政府投資項目指的是由政府主導實施，立足大眾訴求，以公有設施為主要內容，并且使用國有資產投資與融資的方法來建設一系列具有公用性、共有性的投資項目。對于政府投資項目審計活動，出發點是滿足公共利益，本質上是公共行政職能的有效延伸。因此，想要從本質上確保公共權益得以維護，就需要從“行政權”履行的角度來做好審計監督活動。

（一）我國政府投資項目審計內容

為全面做好審計活動，我國先后通過了審計準則、審計法等等一系列法律法規。就政府投資項目審計監督狀況看，政府投資項目審計體系主要包含：

其一，政府投資項目的計劃管理審計與預算管理審計。在計劃管理審計過程中，主要包含對項目規劃編制、審批程序執行狀況等各個方面進行審計。在預算管理審計中，主要對項目投資的預算下達和撥付情況進行具體審計。在預算資金審計中，主要對財政部門與投資部門、建設單位的預算資金使用狀況進行審計。

其二，政府投資項目的建設管理審計。對項目招投標狀況進行審計，主要審計招投標的條件是否完善、內容是否合規完整、程序是否合法合規等。對項目合同管理狀況進行審計，著重審計合同的合法性、規范性與有效性。對項目工程監理狀況進行審計，著重審計監理單位的資質及履約情況。

其三，政府投資項目的資金結算及使用狀況審計。在項目價款預結算審計活動中，主要包含對項目概預算編制的合法、合規及可行性進行審計，對項目設備材料投資狀況進行審計，以對建筑工程和其他費用結算情況進行審計。在資金收入與支出審計過程中，主要對資金來源、項目支出和竣工決算等各項活動的真實合法性進行審計。最后，通過使用完善的指標體系對收益狀況進行綜合性、客觀性評價。

（二）我國政府投資項目審計特點

其一，該項目審計活動的內容極為復雜。無論是政府投資項目的內容，還是涉及領域，都極為多樣。在進行具體審計時，也不再是簡單的財務收支狀況審計，包含了預算審計、綜合效益審計等等多個環節的審計內容。同時，政府投資項目的規模往往較大，工期時間長，在工程量核算、設計變更等問題審計上，較為復雜。

其二，審計監督活動具有法定特征。對該項目進行審計監督是基于審計法這一出發點的綜合要求，因此，在法律授權范圍內，實施系統化的審計監督活動，符合法律程序與法規要求。對政府投資項目進行審計，實際上是對國家權益的維護與監督，任何與該項目相關的個人與組織，均應該接受審計法規的系統化監督。

其三，審計對象極為廣泛。在開展政府投資項目審計時，不易審計對象性質為基礎，凡與政府資金或者國有資金應用相關的投資項目，就必須接受審計法律的真實性與合法性監督。因此，與其他審計活動所不同，政府投資項目審計活動，涉及眾多對象。

其四，審計活動全環節覆蓋。當前對政府投資項目進行審計，已經不局限于某一環節，而是貫穿整個項目建設的全部階段。從投資項目的規劃、管理，再到整個項目建設與后期效益評估等等，都是整個審計活動的重要環節。除了審核項目投資的合法性與真實性，也對項目的科學性提出了更高要求。

二、問題分析：基于行政法學角度分析我國政府投資項目審計活動

行政法學是一門以行政法執行狀況以及與行政行為相關的原理、理論體系，作為一門監督行政關系的法律規范體系，從該研究視角出發來綜合認識審計活動，不僅與政府投資項目的行為本質相關，更能為我們當前做好政府投資項目審計，提供有效幫助。

（一）我國政府投資項目審計活動中的法律問題概述

首先，關于我國政府投資項目合同的有效性與合法性界定問題。審計機關在開展該項目審計活動時，更多是一種“審計”行為，但并不能就合同本身是否“合法”，進行有效審定。審計機關所發揮的職責更多是基于審計工作需要的職責，因此，在對投資項目合同進行審定時，更多是出于項目建設本身投資狀況的審計監督，這與法律角度對合同“合法”狀況的界定相比，有著根本性差異。尤其是根據我國合同法和最高人民法院有關條款看，審計機關作為不具有經濟職能的行政監督機關，無權對投資項目建設合同的“合法性”進行法律判定。

其次，關于我國政府投資項目活動中非政府因素的審計問題。對于政府投資項目來說，其本身是由政府主導投資、規劃與建設的項目，因此，為了對投資項目的合法性與效益狀況進行有效監督，對所有環節、所有因素實施完善審計，極為必要。但是，在具體項目建設中，往往會存在其他類型因素，現有的審計法規未能予以清晰界定。比如，在多元資本投資項目中，有政府投資但非政府主導，如何才能有效、合法的實施審計活動。

此外，關于我國政府投資項目審計活動的實效性問題。審計機關在對政府投資項目進行審計監督時，通常旨在提高財政資金的使用效益，確保國有資本健康運行。對政府投資項目進行審計，其目標就在于確保資金的真實、合法應用，并且避免資金浪費。但是，在對投資項目中各項資金應用進行審計核減時，本質上則是對該投資項目合同進行綜合判定，這超出了審計機關的法律權限范圍。審計機關所開展的投資決算核減，更多建立在對投資價款的再評估與再認定之上，審計機關不僅缺乏專業性，也無法對投資項目的資金應用狀況，形成精準認知。另外，審計機關在開展審計監督活動時，無權對其他非審計機關監督對象下發審計決定或者任何處罰。

（二）行政法視角下我國政府投資項目審計活動探究

審計活動作為獨立的經濟監督活動，行使審計監督權的根源在于經濟活動中，財產所有權與經營權的“割裂”存在現象。我國政府投資項目審計活動的本質是對國有資產投資使用過程中所履行經濟責任的有效、合法監督。因此，該審計活動是基于法律法規具有一定強制性的監督行為。審計機關在法律約束范圍內獨立開展審計活動，任何組織或者個人無權干預或者制約。但是在現實監督活動中，由于民法通則、合同法的法律效力高于審計法，因此，出現了一些項目糾紛國有投資“敗訴”的現象，造成了國有資產的“流失”。

從當前錯綜復雜的政府投資項目審計問題中，我們看到問題的核心在于行政權約束范圍的有效界定上。在支持者的認知觀點中，審計機關行政權是以保護社會公共利益為基礎的權利，且政府投資項目往往是關系民生與公共利益的投資活動，所以，應該充分發揮行政權來對該投資項目進行控制與審計。但是從反對者視角看，在行政權設定與發揮時，應該將公權與私權“分開”，并且樹立“公權不干預私權”的原則。盡管我國政府投資項目關系到公眾利益，但其中也包含了諸多民事關系，尤其是涉及諸多民事權益。所以，如果“夸大”行政權的范圍，就會損害民事權益，甚至危及正常的市場經濟秩序。因此，從行政法視角看政府投資項目審計監督權的實施狀況，將成為當前審計機關權力有效、合法發揮的關鍵所在。

1.就行政權的運行動力來源看，既是審計機關自身權力機關的職責履行，也是國家利益的內在驅動。在我國經濟社會中，政府投資項目是國家利益的生動展示。因此，審計機關在對這些項目進行審計監督時，背后的動力，恰恰就是維護公共利益的現實需要。但是，隨著“PPP模式”、“BOT模式”等投資模式不斷成熟，在政府投資項目中，政府力量不再唯一，甚至不再是主導力量，如何對這一部分項目進行有效監管，就成為行政權界定的難題。在審計機關行政權發揮過程中，最終努力的方向在于盡可能保證個體利益“不受損”的同時，確保公共利益得到保護和持續性改善。

2.就行政權的運行范圍看，通過將社會與個人利益的博弈控制在合理范圍之中，從而使各個成員都能夠獲得預期利益，實現公共利益最大化。因此，行政權在發揮過程中，最佳狀態應該是合理區分“有所為”與“有所不為”的行為邊界。在政府投資項目中，更多是對公共利益的最大化追求，但是作為一種市場性行為，如何才能為個人權益與公共利益尋找到合理“邊界”，就至關重要。在政府投資項目審計活動中，除了政府主體外，還涉及到個人、企業、市場因素等等多種力量，如何才能充分在合理范圍內運行審計行政權，應該是審計機關需要著重探究的方向。

3.就行政權的運行目標看，審計機關在開展審計監督活動時，其最終目的在于確保公共利益不受損失，這也成為當前審計機關發揮行政權的基礎底線。大致上看，依舊要遵循如下原則：首先，在審計機關履行行政權時，應該堅持遵守“法治原則”。所有的審計活動，必須在法律規定范圍內來綜合實施，尤其要在法律明確授權的情況下，履行審計職責。其次，審計機關在行使行政權開展監督活動時，必須遵守“客觀公正”這一原則。審計機關在對政府投資行為進行審計時，必須依據法定程序行使審計監督權。針對項目投資活動的任何一方，都應該堅持信息透明、程序公開，通過客觀公正的審計報告內容披露，確保審計監督權公正實施。此外，在行政審計過程中，當出現審計核減現象時，應該賦予當事人“法律維權”的空間。當其認為審計機關“核減價款”損害自身利益時，可以借助行政訴訟來維護自身權益。

三、問題對策：行政法學視角下我國政府投資項目審計活動優化策略

審計機關在發揮審計職能，開展審計監督活動時，旨在發揮行政權來對政府投資項目進行管理、監督、控制。因此，從行政法學角度看，政府投資項目審計活動開展過程中，需要從行政權發揮的動力基礎、行政權發揮的范圍和行政權運行目標等一系列角度來形成綜合分析，通過賦予審計機關“絕對”獨立的審計監督權，明確界定審計監督權的使用范圍。

（一）構建具有絕對獨立審計權的審計體系

我國《審計法》中明確規定審計機關應該依據相關法律法規來獨立行使審計監督權，不受各方力量干涉。對于審計機關來說，有效確保其獨立審計權，對于審計監督行為的規范性與有效性，乃至投資活動的安全性有著重要價值。就目前我國各地方審計監督活動狀況看，尚未能構建具有絕對獨立審計權的審計機制，存在審計權“模糊化”現象。在審計體系全面改革與政府投資類型日益復雜的今天，應該注重為審計機關開展審計監督活動提供完善的“法理”依據，同時也要解決審計活動中出現的各種“干預現象”，通過賦予絕對的獨立審計權，實現審計機關行政權的最佳發揮。

（二）明確界定審計監督權的行使范圍

目前各項法規中，未能對審計監督權予以明確的范圍限定，因此，在對政府投資項目進行審計監督時，多數認為只有政府直接投入或者主導投入，才能對其進行審計監督。但是在公共治理體系日益完善的今天，政府投資項目中，多元力量參與已經成為重要趨勢。因此，未來公共投資應該與審計監督權的應用相融合，對政府資金進行全方位審計。這就意味著，審計監督的范圍以“公共投資”為標準，但凡涉及公共資金應用，就應該納入審計監督體系之中。同時，也需要對審計對象的范圍進行擴大，不能機械的以“單一政府”作為審計對象標準，凡與政府投資項目相關的主體或者客體，不論屬性，統一納入整個審計監督體系之中。

結語：從行政法學角度出發研究政府投資項目，不僅是探尋審計監督的問題本質，也是對投資項目審計監督活動的法律完善。結合當前我國政府投資項目的客觀實際看，積極構建絕對獨立的審計監督機制，才是其正確方向。在未來政府投資項目中，投資來源、投資方式將日益多元化，我們不能再以傳統的行政權角度來認知審計監督。無論政府投資比重多少或者承擔角色，但凡與政府公共資金有關的投資項目都應該納入審計體系之中，通過構建多元職責體系，積極納入社會因素，真正實現政府投資項目的科學審計與有效監督。