高校自主招生政策的話語制度主義分析

劉永亮

摘要：自主招生政策在十五年的演進歷程中，經歷了多次政策變遷，引起了廣泛的社會輿論，甚至一度因公信力的下降，引發了“存廢”之爭。借用話語制度主義理論可以有效地解釋產生政策困境的深層原因，并為自主招生政策提供可資借鑒的變遷路徑。話語制度主義認為行動者“觀念”和“話語”之間的交互是政策變遷和存續的基礎。在自主招生政策變遷過程中，政府、高校、學生、家長、媒體等各行動者都有著自己的“觀念”或“偏好”，且相互間存在沖突;行動者間因信息不對稱或權力不對等，存在“話語”的失衡，因此難以形成有效的政策對話。自主招生政策的建構只有基于“協商”和“對話”的民主機制和公平優先原則，才能保障政策的合法性與合理性。

關鍵詞：自主招生;話語制度主義;合法性;合理性

從2003年始，高考自主招生已走過了十五年的歷程。當前自主招生政策仍然保持著“小眾考試”，僅有不到高校招生人數5%的錄取率，但卻有著“大眾影響”。首先，其關系到高等教育優質資源的配置;其次，其產生了廣泛的社會輿論效應。在自主招生政策實施過程中，招生不公、權力尋租、材料作假、腐敗現象頻發，引發了公眾對自主招生政策的質疑。自主招生政策過程中卷入了諸多行動者，諸如政府、高校、學生、家長、專家、網絡媒體等，各個行動者都有著自己的“觀念”或“偏好”，都想使政策與自身價值或利益相一致。因此，在整個政策變遷過程中，行動者之間一直在“互動”和“博弈”，推動著政策的變革與發展。借用話語制度主義理論對高校自主招生政策進行歷史性考察，可以從行動者的視域深入了解政策變遷的內在機理及其危機所在，對政策的變遷路徑有著現實指導意義。

一、研究對象、研究方法及理論基礎

（一）研究對象

基于對自主招生政策變遷歷程的梳理，借用話語制度主義理論，考察政府、高校、專家、媒體、公眾等不同行動者的政策“偏好”及其對政策變遷的影響，進而提出如何建構具有合法性與合理性的自主招生政策路徑。

（二）文獻法

本文采用文獻資料法，材料來源主要包括有關自主招生的官方文件政策、專業的理論文獻以及主流報刊的輿論材料。其中，官方的文件政策具體包括：從2003年至今，國務院、教育部發布的有關自主招生的文件政策，主要包括2003年教育部出臺的《教育部辦公廳關于做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》（下文簡稱《試點工作的通知》）、2014年國務院《關于深化考試招生制度改革的實施意見》（下文簡稱《實施意見》）、2015年教育部《關于進一步完善和規范高校自主招生試點工作的意見》（下文簡稱《試點工作的意見》）以及高校每年發布的自主招生簡章;專業的理論材料主要是通過中國知網所搜索到的“南大核心”及“北大核心”有關“自主招生”的期刊論文318篇（2003-2018年），文章參考了其中10余篇論文的觀點;輿論材料主要是刊登在《人民日報》、《光明日報》、《中國教育報》及《中國青年報》等權威報刊的新聞報道625篇，這些報道匯集了政府、專家和公眾等不同行動者的意見。

（三）理論基礎

話語制度主義被認為是繼社會學制度主義、歷史制度主義和理性制度主義之后，第四個新制度主義流派，主要代表人物是維恩·A·施密特。話語制度主義與傳統的制度主義在政策分析路徑上有著根本的區別，其通過動態分析和建構，闡釋制度或政策是如何形成、發展、變革并逐步完善的。根據維恩·A·施密特、科林·海伊等人研究，話語制度主義主要具有如下觀點：（1）從內生的角度審視制度變遷問題，更多地基于公共領域行動者的相關行動來解釋制度變遷的方式及原因。通過解釋行動者的真實偏好、策略和規范取向，深入考察制度變遷的動力機制。（2）遵循交往的邏輯，認為公共領域中的溝通和討論是推動制度變遷的動力。“關注誰在何時何地對誰談論了什么，為觀念變遷的歷史進程提供了動力機制。”（3）認為政策成功或失敗的關鍵在于觀念和話語的互動，即通過“協調性話語”和“交往性話語”使行動者對政策觀念達成共識并交給公眾探討和審議，并在討論中不斷修正，從而形成共享的觀念和一致的行為規范。話語制度主義體現了一種民主協商的政策變革模式。（4）行動者能說服某些人改變利益訴求。話語不但能表達一群行動者的政策性利益和規范性價值，而且能說服其他行動者接受特定行動的必要性及恰當性理由。[1]

二、自主招生政策變遷

（一）政策形成期

20世紀90年代我國自主招生已經存在，但一般認為2003年教育部出臺的《試點工作的通知》是自主招生政策正式形成的標志，但文件也只是簡略地描述了自主招生的指導思想和原則、招生規模和招生程序等，尚未形成具體的操作指南。2003年教育部批準22所高校進行自主招生，2004年增至28所，到2009年時達到79所。當時，多數高校選拔標準主要偏重于具有“偏才”“怪才”的特長生。“各校‘好學生的標準異常統一，幾乎都集中在各類競賽的獲獎者身上。”[2]在這段時期，招生人數呈現遞增態勢。2003年全國自主招生不到2千人，很少有高校用滿國家5%的指標，甚至一些高校1%都難以達到;但隨著2005年國家政策松動和放權，2006年自主招生開始大規模增加，有些高校甚至達到10%。[3]自主招生逐漸成為一種重要的多元錄取方式。

在政策形成期，盡管入學公平、招生腐敗和學生誠信等諸多問題逐漸顯現并日漸引起了公眾的關注，但總體來說自主招生政策還是受到高校和民眾的普遍認可。對高校而言，自主招生權意味著進一步被賦予了辦學自主權;對學生而言，自主招生給他們帶來了一定的政策性利益，一定程序上彌補了他們“一考定終生”的缺憾。

（二）聯盟招生期

2010年，以北大、清華為首的“北約”13校和“華約”7校聯盟率先形成;緊接著，東南大學等理工9校形成了“卓越聯盟”，再加上2006年就開始實行筆試聯考的“特校系”，形成了由34所國內最頂尖高校組成的四大自主招生聯盟。四大聯盟于2011年2月幾乎同時段開始招生。聯盟招生特色鮮明，聯盟命題、筆試統一、成績共享，甚至有聯盟采取了群力培養的模式，聯盟招生成為深化高校自主招生的新探索。

招生聯盟的方式備受社會關注，人們對之褒貶不一。有些專家認為聯盟高校間形成資源共享、優勢互補的良性互動，很大程度上杜絕了舞弊現象，給了考生更多的選擇機會。[4]也有專家認為，自主招生制度打破招生的多樣性和特色、形成了結盟壁壘、影響了學生報考[5];加重了學生負擔、注重招生，忽視培養[6]。聯考的確給聯盟高校帶來一定市場收益，其降低了招生成本，提高了效率，增強了規模效益;但同時，聯盟招生也致使招生亂象的產生。高考前大規模的文化考試使聯盟招生變成了“小高考”，被民眾詬為“教育資源的圈地運動”、“掐尖行為”[7]，“操縱生源走向、綁架高考市場”[8]。可以說，聯盟招考方式沒能實現各方利益的“最大公約數”，高校、政府、民眾等行動者之間產生了極大的政策分歧，最終導致自主招生聯盟的解體。

（三）獨立招生期

2014和2015年國務院和教育部先后出臺《實施意見》和《試點工作的意見》兩個招生文件，文件要求取締“聯考方式”，這預示著各高校又重新開始了獨立招生模式。新一輪的自主招生政策進一步明確了自主招生的選拔對象為“具有學科特長和創新潛質的優秀學生”，強調“維護公平公正，確保機會公平、程序公開、結果公正”、“解決自主招生中存在的‘掐尖、‘小高考、影響中學教學秩序等問題”，要求“2015年起自主招生考核安排在全國統一高考后進行”，并對“報名和審核程序”、“考核內容和形式”、“違規行為查處”等也做出了詳細規定。新的制度安排可以說是對聯盟招生時期存在問題的調適和規范，是對招生效率和公平的再平衡。在該時期，招生高校根據國家政策要求，結合校情，制定了較為明晰的錄取標準和透明的招生程序，如多數高校明確了學科競賽、作文競賽、科創類競賽等級及專利類型的要求，公布了招生的報名方式、選拔程序、認定辦法等。新的政策雖然沒有從根本上解決招生公平和效率問題，但一定程度上保障了招生的程序公平和院校間的競爭公平，有關招生腐敗、權力尋租等現象的報道明顯減少。

三、自主招生政策變遷的話語制度主義反思

話語制度主義認為行動者的“觀念”和“話語”的交互作用是政策形成和存續的關鍵，而行動者在公共領域中的溝通和討論是推動制度變遷的根本動力。在自主招生的政策過程中，政府、高校、專家、大眾、媒體等行動者基于“偏好”的差異，“觀念”有著很大的沖突。但囿于行動者間權力的不對等、資源供需的不平衡和信息的不對稱等原因，行動者之間存在嚴重的“話語”失衡，政策過程中難以形成有效的政策“對話”。

（一）行動者間的“觀念”沖突

“觀念”是行動者偏好和行為的源頭，其包括“認知性觀念”和“規范性觀念”。前者是基于利益邏輯和必要性所做出的合理性判定，后者是基于適宜邏輯和價值訴求所做出的正當性判定。政策行動者尤其是政府、高校、專家、媒體以及以學生和家長為代表的大眾，在政策過程中，因利益取向和價值訴求的差異存在深刻的“觀念”分歧。

不同的“觀念”會賦予行動者不同的理性選擇。政府作為政策制定者，有自己政策的價值預設。一方面他們希望能夠產生良好的政策效益，選拔出國家需要的“偏才”“怪才”，另一方面力求保障政策的公平性，要求高校在選拔過程中既能做到程序公平，又能實現實體公平。高校作為政策的執行者，信守理性策略的“算計邏輯”，以較低的成本獲取優秀生源，多選人才、選好人才是其主要目的，因此更為關心政策的效率。每年網上參加自主招生的報名人數高達數十萬人，但最終入選人數只有1萬人左右，可見高校選拔成本之大。因此高校在政策執行過程中，更偏好于工具理性的“算計路徑”，在自由裁量權內，極力降低或轉嫁招生成本、提升選拔效率，例如“中學校長實名制推薦”、“聯盟招生”等政策的實施，都是基于成本和效率的考量;但在缺少權力規約下過于重視政策效率，公平勢必會遭到忽視。專家、媒體作為行動參與者，善于以批判的眼光來審視自主招生政策過程中出現的問題，通過輿論效應對政策施加影響。通過對自主招生政策文獻的詞頻分析，可以發現有關公平的主題遙遙領先于其它任何主題。通過對中國知網（CNKI）相關文章統計發現，從2003年至今有關自主招生公平問題的文章和報道有800余篇。公眾包括學生和家長首先關注的是自主招生所給他們帶來的制度性利益，但是因受媒體輿論的深刻影響，他們對自主招生中存在的公平問題極為敏感。隨著眾多招生腐敗、論文作假等事件的曝光，進一步引發了公眾對自主招生政策的質疑，甚至有“76.5%的受訪者建議取消自主招生，恢復‘裸考”[9]。可見，行動者的“觀念”分歧主要表現在對自主招生政策在公平和效率上的“偏好”。不良的制度環境往往會影響到政策的合法性，甚至影響到政策的存續。2015年新一輪政策的制定和實施可以說是決策者對各方行動者“觀念”沖突的調和;但新的制度安排并沒有解決自主招生政策本身的深層問題，我們可以發現大眾、媒體、學者開始把關注力放在了自主招生的“發達地區的教育壟斷”“城鄉差異”[10]、“社會階層、考生身份特征、社會關系等社會資本的影響”[11]、“考試評價體系不公平”[12]、“法制建設和誠信體系的缺位”[13]、“入校培養問題”[14]等一系列招生深層問題。因此當前階段，自主招生政策仍然存在著深刻的“科學”、“效率”與“公平”之間的“觀念”沖突和博弈。

（二）行動者間的“話語”失衡

話語制度主義認為“話語”的交互性使“觀念”對行動者產生影響，“話語”是消解“觀念”分歧和沖突的根本途徑，也是推動制度變遷的驅動力。自主招生政策出臺是政府決策者對高考制度改革民眾呼應的一種回應，在政策制定和實施過程中，它牽扯到諸多的利益相關者，如公眾、政策對象、專家、中學、高校、政府等。話語制度主義認為，所有行動者只有共同參與到政策的制定和實施過程中，彼此“觀念”進行積極“對話”，并達成共識，才可能有效地推動制度變遷;但現實狀況卻并非如此，政策的最終形成往往是政府和高校二者之間“觀念”和“話語”交互的行動選擇。政府制定指導思想和招生原則，高校制定政策的具體實施方案，其他行動者成為了旁觀者，無法有效地進入政策“話語”機制;除此，在政策實施過程中，高校還擁有著極大的自由裁量權，這進一步破壞了行動者之間的“話語”平衡。

自主招生政策自形成以來，多次遭受到“存廢”的爭論，其主要原因在于政策在行動者之間沒有達成共識，或者說行動者的“觀念”沒有得到有效的“協調”和“交往”。事實上，在政策變遷的整個過程中，政府、高校和學生、家長、中學等諸多行動者之間存在嚴重的“話語”失衡。“話語”失衡不僅意味著權力的失衡、資源失衡，也意味著諸多行動者難以參與到政策制定和實施的整個過程中。“話語”失衡產生的原因主要表現在兩個方面。首先，政策對象存在“弱效談判性”，在政策決策和實施中處于弱勢階層。大學組織所需的學生資源供給充分，大學掌握著需求性資源，具有短缺性和資源供需的不平衡性，兩者之間交往力量存在嚴重不對稱。政策對象對政策執行者具有強依賴性和“弱效談判性”，產生的“弱效行為選擇”對執行者影響很小。因此，政府、高校及政策對象三者之間存在一種不平等的“話語”關系。其次，政策執行者、政策對象、公眾、媒體等存在嚴重的信息不對稱，信息掌握在制度決策者和實施者手中，而其他行動者獲知信息的渠道不暢。這導致了兩種后果，一是為大學組織里的機會主義行為提供了土壤，如暗箱操作、權力尋租等現象頻發;二是導致了公眾、媒體對招生政策的誤讀和誤解。很多考生、家長把自主招生政策理解為“加分政策”、“保險繩”，有些媒體把自主招生解讀為自由招生、看錢招生，一些專家學者把自主招生政策認定為“小高考”。信息的不對稱使行動者之間無法形成有效的“話語”機制。“話語”是“觀念”傳遞和博弈過程，行動者通過“話語”互動來交換“觀念”，當“話語”失衡或者不對稱時，就難以形成政策共識。

四、自主招生政策的建構路徑

自主招生政策的建構，既要關注政策的合法性，又要兼顧政策本身的合理性。政策合法性不僅體現在法律法規層面，社會范圍內的普遍認同和遵守也是合法性的重要表征。話語制度主義認為合法性是行動者之間博弈和溝通的結果，其包括在政策場域內政府、專家及利益集團的“協調”，也包括在政治場域內媒體、公眾、利益相關者等行動者之間的“交往”。[15]因此只有基于“協商”和“對話”的制度建構，才能保證政策的合法性。公平和效率是自主招生政策備受關注的兩個主要因素，也是行動者“觀念”沖突的根源所在。行動者在自主招生政策制定和實施中對公平和效率的選擇是政策合理性最主要的影響因素。

（一）基于“協商民主”的政策合法性建構

“教育政策合法性就是指教育政策的價值選擇符合某些普遍性的規則、規范，如法律、社會價值觀、意識形態、傳統典范乃至社會習慣等，并由此在社會范圍內被承認、認可、接受和遵守。”[16]因此，當政策得到行動者普遍的認同、支持和服從，并體現出價值選擇的正當性和公正性時，政策就具備合法性。合法性是教育政策的權威所在，是教育政策之所以被認同和接受的依據，也是教育政策有效性的前提。

自主招生政策從制定之初一直是“精英政治”的結果，少數行動者壟斷著政策的決策權，學生、家長、中學、專家等多數行動者很難參與其中并產生影響。這使得政策缺少大眾的普遍認同，合法性遭受質疑。單一行動者存在有限理性，會致使其在制度變遷中出現意外后果。因此行動者都需要平等、理性地參與政策形成過程，并把“協商性話語”所產生的政策及時傳達至大眾，由后者進行審議并賦予其合法性。學生、家長作為龐大的群體，如果無法直接參與政策制定，可以通過代表、媒體等各種途徑表達和傳達政策意見，政府要善于傾聽不同的聲音，從中提取優化政策。行動者間的“協商”和“對話”既保障政策的合法性，也體現了自主招生政策的協商民主進程。協商民主的價值取向是實現公共利益，價值目標是實現政策公平、公正，其與自主招生政策價值取向和目標完全耦合。自主招生政策的協商民主要求行動者在參與政策制定和實施過程中機會平等，克服和規避行動者無法參與、無法表達的狀況，充分賦予行動者知情權、表達權和參與權。協商民主不僅保障了自主招生政策的合法性，也提高了政策決策的質量;因為它是基于行動者共識基礎上的“協商”和“對話”，是一種有效的利益均衡機制，既滿足了利益主體的個人訴求，也滿足了公共利益的需求。

（二）基于公平和效率的政策合理性選擇

所謂“合理性”，就是合乎情理、合乎道理、合乎理性。政策的合理性既體現出政策本身的合乎規律性，又體現出對公平、正義等社會公認的價值觀念的追求。自主招生政策的合理性主要表現在兩個維度：一是基于公平的政策主觀價值判斷，二是基于效率的政策恰切性認知。公平和效率是自主招生政策合理性的兩個關鍵影響因素。效率低下會使政策本身實用價值大打折扣，過度的低效會使政策難以存續。每年，自主招生過程中在宣傳、材料審核、專家命題、備考、面試等方面都需要高校付出很高的成本，如果政策無法達到預期效果，其合理性務必受到公眾的質疑;而政策的不公同樣會使政策失信于眾，從而使其失去生存的根基。事實上，在不同政策期，兩者被擺在了不同位置。“聯盟招生期”以效率主導，但從政策效益來看，片面的效率追求不但會導致公平的缺失，可能還會降低選拔質量。在這期間高校確實迅速收割了一批“尖子生”，但是所謂的“尖子生”更多的是“高分者”，遠離了選拔“具有潛質的特長生”的政策目的，也沒有真正實現效率。2015年以后的獨立招生期，政府的系列文件確定了公平優先的政策取向，盡管仍然存在科學性和深層公平的爭論，但行動者“觀念”的沖突得到了有效緩解。究竟公平優先還是效率優先，不同立場的行動者會有不同的聲音，但自主招生作為一種高度敏感、能引發廣泛社會輿論的公共政策，相對效率而言，更應該把公平擺在優先位置，建立基于公平的效率選擇才更能體現自主招生的合理性。

自主招生政策是一種體現現代大學制度的政策安排，一方面它是對普通高考制度的補充、完善和超越，另一方面它充分體現了高校的自主辦學權力;但作為一種具有深遠社會影響的政策選擇，它不能僅依靠政府或高校單一主體的決策，政府要營造良好的制度環境，使學生、家長及其他利益相關者對政策具有充分的知情權、表達權與參與權，體現出協商民主的政策演進歷程，進而充分保障政策本身的合理性與合法性。

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（責任編輯劉第紅）