加強法制建設 煥發古都風貌

胡姍辰 王云霞

[摘要] 當前北京市文物法制建設相對滯后，一定程度上制約了文物保護利用改革的步伐。為提升北京市文物保護的法制化水平，北京應貫徹中央《關于加強文物保護利用改革的若干意見》的精神和要求，吸收國內外先進經驗積極探索制度創新，推動文物保護利用改革進程;應建立綜合性法規和專項立法并進的地方文物法制體系，與時俱進地完善有關制度，并加強推動文物保護利用的制度創新。同時還應通過加大違法處罰力度，維護法律的威懾性。

[關鍵詞] 文物保護;? 文物管理;? 地方文物法制;? 北京

[中圖分類號] D616;G26? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? [文章編號] 0529-1445（2019）08-0064-03

北京是新中國的首都，也是一座有著悠久歷史的古都，有豐富的文物資源。北京市可借鑒國外和兄弟省市文物法制建設經驗，加強文物法制建設，完善北京市文物保護立法體系。作為上位法的實施法，《北京市實施〈中華人民共和國文物保護法〉（以下簡稱“《文物保護法》”）辦法》（以下簡稱“《北京辦法》”）和《北京歷史文化名城保護條例》（以下簡稱“《北京條例》”）是北京市開展各項文物工作的重要法律依據。近年來，《文物保護法》數度修改，北京市文物工作和歷史文化名城保護的指導思想和客觀形勢已發生重大變化，地方性法規進行適應性調整勢在必行。

與時俱進完善有關制度

為適應當前文物工作新形勢和新要求，北京市應有針對性地修改和完善地方性法規制度，為新時期文物保護和利用工作的開展，提供明確的指引和保障。

綜合性法規和專項立法研究并進，對重要的保護對象或文物工作實踐中較為突出的問題加以規范。當前，《北京條例》正在著手修訂，根據現行《文物保護法》《博物館管理條例》等上位立法和北京市文物工作實際，有針對性地修訂《北京辦法》，或直接出臺《北京市文物保護條例》，是完善北京市文物法制體系的重要舉措。加強對市轄各項世界文化遺產保護的法制建設，制定世界遺產地方性法規，是履行《保護世界文化和自然遺產公約》和我國世界遺產管理有關規定的迫切要求。依據《博物館條例》制定地方性法規或市政府規章，促進和規范國有和非國有博物館的發展及館藏文物的活化利用，有利于彌補北京市現行文物法制在規范可移動文物保護和管理方面的不足。

明確各級政府及有關部門職責，加強不同機構之間的協調、合作與聯動。文物保護工作不僅涉及文物部門，也涉及文旅、建設、規劃等相關部門，以及文物所在地地方政府。2018年，國務院機構改革融合原文化和旅游部門職能，組建新的文化和旅游部。這是國家文化工作理念的重大變化，將深刻影響文物工作的發展和走向。北京市新一輪機構改革基本完成，市文物、文化和旅游、規劃和自然資源等部門，如何在文物保護利用和歷史文化名城保護工作中，既各司其職又相互配合，需要地方文物立法與時俱進地加以明確規范。

完善重大決策的咨詢與社區參與機制，增強決策的民主性和科學性。在全民關注和積極參與文物保護利用的新時代，文物工作要在保證文物安全的同時，更加廣泛和深入地面向公眾、服務公眾、充分尊重公眾和遺產社區的意愿，實現文物保護與利用的相互促進與平衡。一些省市在有關地方性法規中確立了文物工作重大決策咨詢機制，促進決策的科學性。如《上海市文物保護條例》規定，設立文物保護專家委員會，作為決策咨詢機構。《山東省文物保護條例》建立了文物保護專家咨詢機制，規定了不可移動文物遷移、拆除以及相關工程和建設活動審批決策的專家咨詢程序。對與所在地居民生產生活關系密切的保護對象，在作出重大決策時應吸納社會公眾及遺產社區的參與，征求他們的建議，考慮他們的意愿。公眾調查是英、法等國制定和修改遺產保護規劃的法定程序。借鑒以上經驗，確立北京市文物保護重大決策專家咨詢和社區參與機制，對于提升決策的科學性與民主性，減輕由于文物權屬和管理結構復雜給保護和利用工作帶來的阻礙，具有積極意義。

積極引導社會參與，促進文物保護中的公私合作。堅持政府主導、多元投入，調動社會力量參與文物保護利用的積極性，健全社會參與機制，是中央對加強文物保護利用改革的明確要求。近年來，企業投入資金參與文物活化、社會組織開展文物保護宣傳志愿服務、青少年文化遺產教育等社會參與活動蓬勃發展，成為北京市文物保護利用中一股不可忽視的重要力量。但是，由于缺乏明確的法律規制，文物保護利用中的社會參與呈現一定的自發性和無序性，尚未形成社會參與和政府工作相互補充、相互配合、相互促進的格局。相關激勵和保障制度的缺失，也影響社會參與的持續性和社會實效。通過賦權和合作的方式充分發揮文物保護社會組織的作用，并為其持續發展提供法制保障，是英、美等國文化遺產立法的特色和經驗。國內近年來制定或修訂的地方性文物保護立法，如廣東開平、安徽黃山以及浙江、山西等地，均增加了鼓勵公眾設立文物保護基金、開展文化遺產價值研究與傳播、參與文物公益性利用等方面的內容。這對于市縣級以下文物建筑的認養保護，取得了不錯的社會效果，形成了較為成熟的社會參與模式。北京市應在確保文物安全的前提下，順應當前社會主體參與文物保護利用的熱情，引導社會公眾有序地參與其中，促進社會主體與政府展開合作。通過一定的政策支持，提升文物保護利用工作中社會主體的參與能力和可持續性。

推動文物保護利用機制改革

建立完善的文物保護補償機制，促進文物保護利用中的公私利益平衡。公私利益失衡，一定程度上是影響文物保護制度的實施效果、阻礙文物保護措施落到實處的重要因素之一。在維護和增進文物保護公共利益時，切實保障非國有主體的合法權益，是文物工作和社會治理法治化的必然要求。英、法、意等國文物立法對于主動履行文物修繕義務，或因文物保護導致正當權利受損的所有人或使用人，明確規定了經費補助，并輔之以稅收減免、權利空間置換等一些靈活的方式，有效平衡了文物保護的公共利益與有關主體的私人利益之間的矛盾。國內一些地方借鑒國外經驗，對所有人或使用人修繕文物的支出給予一定比例的經濟補貼，或采取征收、置換、遷出安置等方式，對私有文物建筑所有權人或使用人權益進行補償。當前，北京市正在開展老城區直管公房騰退工作，在申請式騰退及安置補助措施方面形成了一定的經驗，部分私有產權房屋和無法實行協議騰退的公房，通過征收途徑加以解決。若能將這些經驗通過地方性法規加以推廣和固化，將極大拓展因文物保護受到減損的正當權益的補償范圍，激勵所有人和使用人開展文物保護利用的積極性。

明確文物活化利用的法律原則與邊界，為開展文物活化利用探索提供支持。讓文物“活”起來，是當前文物保護利用改革的核心目標之一。強化基本公共文化服務功能，盤活、用好國有文物資源，支持社會力量依法、依規合理利用文物資源。健全文物保護利用法律制度和規范標準，劃定文物保護利用的紅線和底線。國內一些地方性立法明確規定文物利用的方式，如《廣州市文物保護條例》規定，不可移動文物可以根據其功能、文物價值和場地布局等實際情況，用作重大事件和重要人物的紀念場館，歷史、文化、藝術、科學等展覽場館，旅游觀光和休閑場所，宗教活動場所或其他合法用途。有的明確規定了文物利用的原則和底線要求，如《江蘇省文物保護條例》專設“文物利用”章節，對文物利用的原則、各級政府和文物行政部門在文物利用中的責任、國有文物保護單位和博物館公眾開放、復制和拓印文物以及利用文物舉辦展覽或大型活動的要求進行規范。北京市文物活化利用正處于實踐探索期，可借鑒外省市的立法經驗，在地方性立法中明確文物活化利用的基本原則，為各類文物活化利用設置底線邊界和監管規則，提供制度支持和法律保障。

探索博物館法人治理框架下的藏品保護利用制度。推進博物館法人治理結構建設，賦予博物館更大的辦館自主權，激發博物館創新活力，是中央文物保護利用體制改革的重要舉措之一，也是當代博物館發展的基本趨勢。國內一些地方性立法在增進博物館自主權、轉變政府管理方式方面進行了一些有益嘗試。如《廣州市博物館規定》明確了博物館建設、運營與發展的規范，在財政資金扶持，門票、非營利性收入和受捐贈財產依法享受稅收優惠等方面，體現出國有和非國有博物館統一規范、政府從直接管理到間接監管的特征。同時，確認了博物館對藏品及相關知識產權的利用權及責任。北京博物館數量和類型眾多，文物藏品豐富，對弘揚優秀傳統文化，增進公共文化福祉具有重要作用。在博物館法人治理框架下，制定北京市博物館管理及文物藏品保護利用的專項法律規范，是推進文物工作改革的重要內容之一。

加大違法處罰力度，維護法律的權威性和嚴肅性。行政處罰力度不足、違法成本較低，已成為當前制約我國文物行政工作的重要因素之一。為破解這一難題，一些地方對損毀文物和歷史建筑的違法處罰進行了變通性規定。如《上海市優秀歷史建筑和歷史風貌保護條例》借助損害賠償、恢復原狀的民事責任承擔方式，加大對違法行為的處罰力度，對遏制破壞歷史建筑的違法行為產生了明顯效果。《北京城鄉規劃條例》中許多違法處罰措施，也與建設工程的造價或違法收益直接掛鉤。如建設工程未取得規劃許可證件或者未按照規劃許可內容建設，尚可采取改正措施的，處該工程造價5%—10%的罰款;無法采取改正措施消除影響且不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處工程造價10%以下罰款。違法收入按照違法建設出售所得價款計算，或參照周邊同類型房地產市場價格評估確定。北京市可通過在文物保護地方性立法中設置違法處罰規則，依照違法工程造價、文物建筑重置價或違法收益的一定比例進行罰款，加大對文物違法行為的處罰力度，提高法律的威懾力。

[參考文獻]

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（作者簡介：胡姍辰，清華大學建筑學院博士后研究人員;王云霞，中國人民大學法學院文化遺產法研究所所長、教授）

責任編輯 / 沈? ?聰