農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府行為的缺失與構(gòu)建路徑探討

摘要 以湖南省郴州市蘇仙區(qū)為例，分析了當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中如何優(yōu)化基層政府行為提出加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、完善體制機(jī)制、建立服務(wù)平臺(tái)、注重監(jiān)督管理、強(qiáng)化社會(huì)保障等建議。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn);政府行為;失范;構(gòu)建

中圖分類號(hào) F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2019）11-0258-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.075

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract Taking Suxian District of Chenzhou City Hunan Province as an example， the basic status and existing problems of rural land transfer were analyzed.Suggestions on how to optimize grassroots government behavior in rural land transfer were put forward， such as strengthening propaganda and guidance， improving system and mechanism， establishing service platform， paying attention to supervision and management， and strengthening social security.

Key words Land transfer;Government behavior;Anomie;Construction

作者簡(jiǎn)介 張才行（1969—），男，湖南郴州人，講師，從事社會(huì)學(xué)研究。

收稿日期 2018-12-20

中共十九大報(bào)告指出，完善承包地“三權(quán)”分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。近年來(lái)，在農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域，一項(xiàng)最具活力的改革舉措是“土地流轉(zhuǎn)”。所謂“土地流轉(zhuǎn)”，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)[1]。在深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的新階段，土地流轉(zhuǎn)理應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。但隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，一些違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益、隨意改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。筆者以湖南省蘇仙區(qū)為例，在對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中如何優(yōu)化基層政府行為提出建議，為促進(jìn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)提供有益借鑒。

1 蘇仙區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

蘇仙區(qū)是湖南省的一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)戶數(shù)6.33萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)人口22.8萬(wàn)，農(nóng)村土地總面積約10.59萬(wàn)hm2，其中耕地1.27萬(wàn)hm2，園地0.34萬(wàn)hm2，林地8.11萬(wàn)hm2，養(yǎng)殖水面0.2萬(wàn)hm2，農(nóng)場(chǎng)等其他0.67萬(wàn)hm2。人多地少、田塊小而散和農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)大量轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀，嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。近年來(lái)，蘇仙區(qū)以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為取向，以推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)為動(dòng)力，依托優(yōu)質(zhì)稻、花卉苗木、果蔬、水產(chǎn)、烤煙、油茶、楠竹、油桐、畜禽等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了土地資源與科技、人力、資本等資源的優(yōu)化配置和組合。2018年，蘇仙區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積約2.44萬(wàn)hm2，占總面積的22.9%;其中耕地0.82萬(wàn)hm2，林地1.04萬(wàn)hm2，荒地0.04萬(wàn)hm2，養(yǎng)殖水面0.21萬(wàn)hm2，其他用地0.33萬(wàn)hm2，分別占土地流轉(zhuǎn)總面積的33.61%、42.62%、1.64%、8.61%和13.52%。按流轉(zhuǎn)形式劃分，轉(zhuǎn)包0.42萬(wàn)hm2，租賃0.49萬(wàn)hm2，互換0.36萬(wàn)hm2，轉(zhuǎn)讓0.32萬(wàn)hm2，入股0.82萬(wàn)hm2，代耕及其他形式0.03萬(wàn)hm2，分別占土地流轉(zhuǎn)總面積的17.1%、20.1%、14.6%、132%、33.9%和1.1%。

2 蘇仙區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府行為缺失的具體表現(xiàn)

近年來(lái)，蘇仙區(qū)雖然在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中取得一定成效，但也存在諸多問(wèn)題，由于在土地流轉(zhuǎn)中政府行為的“缺位”“越位”“錯(cuò)位”，導(dǎo)致一些違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益和隨意改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途等失范、無(wú)序現(xiàn)象不斷發(fā)生。歸納起來(lái)主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 政策宣傳引導(dǎo)不夠 由于政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不夠全面和深入，使得不少農(nóng)民、流轉(zhuǎn)主體和鄉(xiāng)村干部在思想認(rèn)識(shí)上存在較大偏差[2]。一是農(nóng)民存在“兩不”思想。一是“不愿”，部分農(nóng)民戀土觀念強(qiáng)，加之國(guó)家的惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，土地收益逐年上升，按承包面積給予的糧補(bǔ)越來(lái)越高，不少農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營(yíng)也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去;再就是因城鎮(zhèn)擴(kuò)建或國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)，一些農(nóng)民為等待承包地被征用得到補(bǔ)償費(fèi)而不愿流轉(zhuǎn)土地。二是“不敢”，目前農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不夠健全，對(duì)離土農(nóng)民也缺乏相應(yīng)的轉(zhuǎn)移就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，農(nóng)民主要還是依靠土地收入來(lái)解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題，對(duì)流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂，寧愿將土地撂荒也不敢流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)主體存在“兩怕”思想。一怕收益低，農(nóng)業(yè)投資回收期長(zhǎng)，回報(bào)率不高，不敢大膽投入進(jìn)行大規(guī)模開發(fā);二怕自然災(zāi)害和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)心災(zāi)害性氣候造成損失，也擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)前景能否持續(xù)看好，不敢搞大規(guī)模開發(fā)和經(jīng)營(yíng)。三是鄉(xiāng)村干部存在模糊思想。有的對(duì)政策把握不準(zhǔn)，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)會(huì)影響土地承包權(quán)的穩(wěn)定;有的對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)只是農(nóng)民自己的事，不宜參與和干預(yù);有的工作方法簡(jiǎn)單，直接充當(dāng)流轉(zhuǎn)主體，不尊重農(nóng)民意愿，以行政命令搞強(qiáng)迫性流轉(zhuǎn);還有的擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會(huì)引發(fā)矛盾，求穩(wěn)怕亂，缺乏工作主動(dòng)性和積極性。

2.2 基礎(chǔ)服務(wù)工作滯后 由于土地交易與普通商品交易有很大區(qū)別，運(yùn)作程序比較復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動(dòng)涉及到多個(gè)主體，就要求有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)[3]。但從調(diào)研情況看，目前蘇仙區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員勢(shì)單力薄，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)與管理、信息培訓(xùn)服務(wù)等方面工作力不從心。區(qū)、鄉(xiāng)、村3級(jí)沒(méi)有建立健全專門的土地流轉(zhuǎn)工作管理機(jī)制和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，不合理，甚至不合法。一些地方因缺乏信息服務(wù)，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有完全展開，很少跨區(qū)域流動(dòng)，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大范圍和更高層次上進(jìn)行。

2.3 相關(guān)配套政策缺乏 中央一系列農(nóng)村政策中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)均有規(guī)定，但比較宏觀、比較原則[4]。目前，蘇仙區(qū)對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏具體配套的操作實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)檔案等方面缺乏統(tǒng)一管理，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地承包糾紛不斷增多。涉農(nóng)項(xiàng)目資金的管理和使用分配缺乏科學(xué)性，政府部門分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成重復(fù)交叉投資、浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)方面缺乏相應(yīng)的配套激勵(lì)政策，難以調(diào)動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，直接影響土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

2.4 監(jiān)督管理工作缺失 一是對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同監(jiān)管缺失。從調(diào)研情況看，目前農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)的多，村級(jí)組織和靠產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)的少;口頭協(xié)議無(wú)序流轉(zhuǎn)的多，簽訂了正式書面合同的少;有的合同約定權(quán)利義務(wù)不清，存在的問(wèn)題、出現(xiàn)的矛盾糾紛較多;有的流轉(zhuǎn)合同將土地流轉(zhuǎn)報(bào)酬一次性約定數(shù)十年不變，隨著市場(chǎng)物價(jià)變化顯失公平，隱含矛盾糾紛[5]。二是對(duì)農(nóng)地用途監(jiān)管缺失。一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低，一些農(nóng)戶不管干什么，只要報(bào)酬多就將土地轉(zhuǎn)出。另一方面，由于依法征地程序復(fù)雜，難度大，一些工商企業(yè)則以租代征，不辦農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)，改變土地的農(nóng)業(yè)用途，建旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。三是對(duì)資質(zhì)審核監(jiān)管缺失。目前，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)審核上，行政部門的監(jiān)督管理還留有空隙[6]，一些經(jīng)營(yíng)主體缺少生產(chǎn)設(shè)備、技術(shù)力量和管理能力，在大面積流轉(zhuǎn)土地后，因不善經(jīng)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)虧損，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益和利益受到損害。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府行為的構(gòu)建路徑探討

習(xí)近平總書記指出：隨著改革的不斷深入，要切實(shí)轉(zhuǎn)換政府職能，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，基層政府要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，有所為，有所不為，把自己定位準(zhǔn)確，做到不錯(cuò)位、不越位、不缺位，努力為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有效服務(wù)。

3.1 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo) 加強(qiáng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民分清“流轉(zhuǎn)”與“失地”的區(qū)別，打破傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念。要大力宣傳十九大報(bào)告提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”的政策，給農(nóng)民吃一顆“定心丸”，也給農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)吃一顆“定心丸”，從思想上解除農(nóng)民后顧之憂。要加大土地流轉(zhuǎn)對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收等先進(jìn)典型和成功經(jīng)驗(yàn)的宣傳，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向更高水平邁進(jìn)。

3.2 完善機(jī)制體制 結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定出臺(tái)《加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)基準(zhǔn)價(jià)格意見》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等系列文件，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、合理、有序地進(jìn)行。區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府要成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究解決土地流轉(zhuǎn)工作的具體問(wèn)題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要把土地流轉(zhuǎn)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的重要工作。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要發(fā)揮自身職能作用，建立和完善信息收集發(fā)布、合同簽訂、備案登記、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、檔案管理等規(guī)章制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)行為。區(qū)國(guó)土、林業(yè)、水利、法制等部門要密切配合，積極做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)與管理。區(qū)法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭要及時(shí)受理農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)訴訟要求，保護(hù)農(nóng)民利益。

3.3 建立服務(wù)平臺(tái) 區(qū)級(jí)層面設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鄉(xiāng)級(jí)層面設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，村級(jí)層面設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，形成區(qū)、鄉(xiāng)、村3級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、合同簽訂鑒證等服務(wù)工作，降低土地流轉(zhuǎn)成本和風(fēng)險(xiǎn)。建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)和流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，及時(shí)收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息。建立農(nóng)用土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，開展土地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作[7]，為流轉(zhuǎn)雙方的公平交易和政府加強(qiáng)土地管理提供科學(xué)依據(jù)。成立區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)節(jié)仲裁機(jī)構(gòu)，依法開展糾紛調(diào)解仲裁工作。積極發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織，用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置和資源的最合理流動(dòng)。

3.4 注重監(jiān)督管理 對(duì)土地流轉(zhuǎn)大戶加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)和跟蹤管理，妥善處理、糾正和查處流轉(zhuǎn)過(guò)程中的違法違規(guī)行為，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序進(jìn)行。一是注重流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督管理。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，按照“依法、自愿、有償”原則，嚴(yán)格按照法定程序，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。任何組織和個(gè)人不得妨礙或者強(qiáng)迫農(nóng)民搞土地流轉(zhuǎn)。二是注重流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督管理。對(duì)二輪延包以來(lái)已經(jīng)發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)行為是否合理、規(guī)范、合法等問(wèn)題進(jìn)行全面清理和規(guī)范。沒(méi)有訂立流轉(zhuǎn)合同的，規(guī)范簽訂流轉(zhuǎn)合同;手續(xù)不完備、合同條款不齊全的盡快補(bǔ)全;對(duì)顯失公正的流轉(zhuǎn)合同，通過(guò)雙方協(xié)商，引導(dǎo)其修訂合同;流轉(zhuǎn)補(bǔ)償不到位的按合同落實(shí)到位;對(duì)違反政策的流轉(zhuǎn)行為，對(duì)流轉(zhuǎn)一方當(dāng)事人采取欺詐、脅迫等手段，使對(duì)方在違背真實(shí)意愿的情況下簽訂流轉(zhuǎn)合同的限期整改。三是注重流轉(zhuǎn)檔案的監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔

案管理制度，及時(shí)辦理申請(qǐng)、登記、備案等相關(guān)手續(xù)，落實(shí)專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、歸檔和管理工作。

3.5 強(qiáng)化社會(huì)保障 一是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金。由土地流轉(zhuǎn)受讓方預(yù)繳一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)金，存入承包農(nóng)戶和業(yè)主指定的流轉(zhuǎn)基金專戶[8]，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門代為管理，財(cái)政部門監(jiān)督支付。當(dāng)業(yè)主不能按期支付給承包戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)，可用此基金支付。二是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展保險(xiǎn)體系。積極推動(dòng)保險(xiǎn)公司介入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益保險(xiǎn)，優(yōu)先將規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主納入保險(xiǎn)范疇，打消涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)信貸投入的顧慮。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)要加大信貸服務(wù)創(chuàng)新力度，在符合信貸政策的前提下，為參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和經(jīng)營(yíng)大戶提供積極的信貸支持。三是推進(jìn)社會(huì)保障體制改革。建立和完善農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度，降低農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴性。拓寬就業(yè)渠道，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村城市化進(jìn)程，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全勞務(wù)協(xié)作機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)勞務(wù)移民。大力開展職業(yè)培訓(xùn)，為向外流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。

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