事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的績效管理問題及對策

曾嵐

摘要：績效管理是我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位開展財(cái)務(wù)管理制度改革的重要內(nèi)容。本文從績效管理的視角出發(fā)，分析了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的新要求，提出了事業(yè)單位財(cái)務(wù)績效管理的主要內(nèi)容框架，并在此基礎(chǔ)上對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題進(jìn)行了探討，最后提出了推進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;財(cái)務(wù)管理;績效管理

事業(yè)單位一般是指由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的帶有一定的公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和組織，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)，具有顯著的公益性、服務(wù)性、知識(shí)密集性等特點(diǎn)。它不僅提供社會(huì)發(fā)展所需的服務(wù)產(chǎn)品，承擔(dān)公益事業(yè)發(fā)展的社會(huì)責(zé)任，還通過各種形式的公益活動(dòng)等，帶動(dòng)公眾參與到公共服務(wù)中去，影響公眾日常生活。但是因體制機(jī)制等多種問題，事業(yè)單位在多年發(fā)展過程中，并沒有完全盡到上述社會(huì)責(zé)任，甚至一些事業(yè)單位在很多方面成為了推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展的阻力。特別是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理過程中，績效管理意識(shí)缺乏、部門預(yù)算約束機(jī)制薄弱、監(jiān)督機(jī)制不全等問題[1][2]，已難以與日益發(fā)展的外部環(huán)境和新的市場體系相適應(yīng)，財(cái)務(wù)管理改革需求非常迫切。

一、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度

現(xiàn)行的關(guān)于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度形成于1998年前后，主要依據(jù)為行政與事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度，并對高等學(xué)校、中小學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、科學(xué)事業(yè)單位、彩票機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。

2010年以后，為適應(yīng)公共財(cái)政管理的需要，財(cái)政部先后對上述部分財(cái)務(wù)制度進(jìn)行了修訂。特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重新大改革舉措，2014年對《預(yù)算法》進(jìn)行了修改，提出了各級(jí)政府提出按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的新要求。

2017年，為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神和《改革方案》的重要成果，財(cái)政部出臺(tái)了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，要求事業(yè)單位及政府部門2019年起統(tǒng)一實(shí)行新的會(huì)計(jì)制度，為事業(yè)單位加強(qiáng)績效管理，構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系，提升財(cái)務(wù)管理效率提供了政策保障。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的績效管理

對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的績效管理，是將整個(gè)財(cái)務(wù)管理看作是績效管理的對象，管理主體是財(cái)政部門、主管部門及預(yù)算單位，其核心在于以績效為目的，在關(guān)注預(yù)算投入的同時(shí)重視預(yù)算產(chǎn)出，為財(cái)務(wù)管理的預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)，以提高財(cái)政資金配置的精準(zhǔn)性、效益性和效率性，有效強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理過程中約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，提升財(cái)務(wù)管理抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提升資金的優(yōu)化配置水平。事業(yè)單位財(cái)務(wù)績效管理主要內(nèi)容包括：

（一）開展切實(shí)有效的預(yù)算編制工作

首先，在編制年度預(yù)算時(shí)，需要按照前一年預(yù)算反饋和今年的年度計(jì)劃制定具體的預(yù)算目標(biāo)，并以其為中心，制定量化考核指標(biāo)。其次，機(jī)關(guān)事業(yè)單位要結(jié)合單位發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)規(guī)定以及部門職責(zé)等，編織預(yù)算發(fā)展計(jì)劃。第三，依據(jù)今年工作重點(diǎn)和上級(jí)部門要求，結(jié)合當(dāng)前財(cái)力，對單位的預(yù)算進(jìn)行合理安排和調(diào)整，保證預(yù)算合理務(wù)實(shí)性。

（二）開展追蹤管控

首先，需要構(gòu)建符合各部門實(shí)際情況的預(yù)算績效管理跟蹤機(jī)制，及時(shí)掌握在支出過程中出現(xiàn)的問題和疏漏。當(dāng)實(shí)際執(zhí)行效果與績效管理目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，可需要及時(shí)上報(bào)，并根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整或改善;其次，政府根據(jù)預(yù)算績效的執(zhí)行進(jìn)度和未來計(jì)劃對機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位進(jìn)行撥款，保證資金合理配置。

（三）定期開展財(cái)務(wù)分析評(píng)估

一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)主管部門要按照既定的財(cái)務(wù)績效評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位的資金使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，對相當(dāng)?shù)囊?guī)章制度進(jìn)行評(píng)級(jí)分析，以及時(shí)掌握單位財(cái)政支付情況，并提高指導(dǎo)和監(jiān)督相關(guān)財(cái)務(wù)工作的效率。另一方面，各相關(guān)單位要結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行自評(píng)，對下一步財(cái)務(wù)工作進(jìn)行優(yōu)化，并將結(jié)果進(jìn)行歸檔。

（四）及時(shí)有效的反饋和應(yīng)用管理

績效管理要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位在財(cái)務(wù)執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格按照規(guī)定的程序開展，不僅要確保資金使用的高效性和合理性，也要確保資金使用的公平性和部分資金的公開性，接受公眾監(jiān)督[3]。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題

目前，在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度改革不斷深化的背景下，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平有了明顯提升，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理仍然存在一系列的問題，主要包括五個(gè)方面：

（一）績效理念不強(qiáng)，成本意識(shí)有待提升

具體而言主要包括兩個(gè)方面，一是單位負(fù)責(zé)人對績效管理認(rèn)識(shí)不強(qiáng)，尚未樹立成本意識(shí)。特別是當(dāng)前，大多數(shù)事業(yè)單位的績效管理由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，還未設(shè)立專門從事績效管理、監(jiān)督協(xié)調(diào)等工作的管理機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理在實(shí)際推進(jìn)過程中行動(dòng)滯后，管理效率較低。二是部門工作人員仍不能全面理解績效管理的重要性，在財(cái)務(wù)部門實(shí)施改革的過程中沒有樹立提前謀劃，積極配合財(cái)務(wù)部門做好預(yù)算編制和動(dòng)態(tài)反饋的觀念，使得財(cái)務(wù)預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行的過程中存在諸多問題，需要再次調(diào)整。

（二）績效管控制度不健全

目前，我國部分事業(yè)單位績效管理制度下的財(cái)務(wù)管理制度本身缺乏一定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。在預(yù)算編制方面，仍有部分事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)一味將金額做大，而針對具體支出方面的數(shù)據(jù)核定等并沒有真正開展核實(shí)確認(rèn)工作，最終使得財(cái)政預(yù)算往往無法真正符合實(shí)際支出的需要，預(yù)算執(zhí)行力度較弱，以至于年底很多機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍存在突擊花錢的現(xiàn)象，既不合理，又造成很大的資金浪費(fèi)。在財(cái)務(wù)支出方面，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位對基本支出和項(xiàng)目支出并沒有標(biāo)準(zhǔn)界定，對報(bào)銷制度并不明晰，從而出現(xiàn)將一些本應(yīng)列入基本支出的會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等列入項(xiàng)目支出，出現(xiàn)基本支出擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，使績效管理在后期評(píng)價(jià)時(shí)，無法真實(shí)體現(xiàn)單位財(cái)務(wù)效益。

（三）績效評(píng)價(jià)體系不完善

績效評(píng)價(jià)體系主要包括兩個(gè)方面，一是目標(biāo)評(píng)價(jià)體系，主要是測算機(jī)關(guān)事業(yè)單位的績效是否達(dá)到了當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)。二是深度的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)分析體系，即基于當(dāng)年財(cái)務(wù)狀況的深度分析，全面掌握事業(yè)單位自身在經(jīng)營管理活動(dòng)中的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況，為其進(jìn)行科學(xué)的戰(zhàn)略決策提供財(cái)務(wù)依據(jù)。盡管績效評(píng)價(jià)在財(cái)務(wù)管理中起著重要作用，但現(xiàn)有的績效評(píng)價(jià)體系并不完善。一方面，由于引起機(jī)關(guān)事業(yè)單位對績效考慮的注視程度不夠，在編制財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，沒有會(huì)計(jì)報(bào)表附注及相關(guān)的財(cái)務(wù)狀況說明書以及對未來具有預(yù)見性的財(cái)務(wù)分析;在分析財(cái)務(wù)狀況時(shí)僅限于對財(cái)務(wù)狀況的簡單描述，從而變得現(xiàn)在的財(cái)務(wù)分析僅停留在表面。另一方面，對于是否全面達(dá)到了預(yù)算目標(biāo)，并沒有相應(yīng)的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，從而使得績效評(píng)價(jià)流于形式，無法真正發(fā)揮績效評(píng)價(jià)的作用。

（四）績效結(jié)果運(yùn)用不到位，導(dǎo)向作用不明顯

績效結(jié)果的反饋和運(yùn)用有利于進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)管理制度，提升單位績效水平。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，績效結(jié)果運(yùn)用沒有完全到位，究其原因主要有以下兩點(diǎn)，一是財(cái)務(wù)管理缺乏統(tǒng)籌性、計(jì)劃性、協(xié)調(diào)性。單位預(yù)算需要各部門之間的相互溝通，只有協(xié)調(diào)理順了工作關(guān)系，才能將預(yù)算執(zhí)行和績效結(jié)果反饋運(yùn)用做好。但在目前的預(yù)算執(zhí)行過程中，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位各部門的體制機(jī)制關(guān)系需要進(jìn)一步理順，整體預(yù)算與政府采購之間缺乏有效銜接，導(dǎo)致績效反饋機(jī)制不暢。二是預(yù)算調(diào)整頻繁，嚴(yán)肅性不夠。由于財(cái)政收支計(jì)劃與實(shí)際差異存在差異，各部門預(yù)算調(diào)整較多，臨時(shí)追加預(yù)算支出，導(dǎo)致績效結(jié)果評(píng)價(jià)難以真實(shí)反映，弱化了績效結(jié)果的效用和權(quán)威度，使得績效結(jié)果流于形式。

（五）財(cái)務(wù)監(jiān)督職能弱化

健全的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制是提升財(cái)務(wù)管理效率的重要保障，但我國有相當(dāng)一部分事業(yè)單位，僅將工作重點(diǎn)放在自身工作任務(wù)的完成上，并沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制。這主要表現(xiàn)在，一是一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)非常簡單，將審計(jì)部門附設(shè)在財(cái)務(wù)部門下，或其審計(jì)工作由財(cái)務(wù)部分兼任。甚至一些規(guī)模較小的事業(yè)單位沒有獨(dú)立健全的審計(jì)機(jī)構(gòu)（李莉，2012）;二是績效管理流程不完善，績效管理制度執(zhí)行缺乏有效地監(jiān)督措施及量化考核方法，沒有真正實(shí)現(xiàn)績效管理的約束作用。

四、強(qiáng)化事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的績效管理的對策

事業(yè)單位財(cái)務(wù)績效管理的過程，包括：合理編制單位預(yù)算，準(zhǔn)確、完整地編制單位決算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算;依法依規(guī)組織收入，合理配置資金;建立健全的財(cái)務(wù)制度，通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，開展有效的績效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益;加強(qiáng)資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)控制監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合理配置和有效利用資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失等。加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的績效管理，可以從績效管理理念、績效管理制度、績效評(píng)估與反饋體系、財(cái)務(wù)監(jiān)督等四個(gè)方面著手，將績效管理貫穿于財(cái)務(wù)管理始終。

（一）樹立績效管理理念

首先是要改變“輕績效”的財(cái)務(wù)管理思想，充分認(rèn)識(shí)到績效管理的重要性。首先，要強(qiáng)化各級(jí)各部門單位“一把手”的績效理念，真正將績效理念貫徹使用到機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中去。其次，加強(qiáng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。各事業(yè)單位要嚴(yán)格把好用人關(guān)，強(qiáng)化各部門責(zé)任人和財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，不斷提高自身的專業(yè)素質(zhì)。

（二）健全優(yōu)化績效管理制度

良好的管理制度是將績效管理貫穿到財(cái)務(wù)管理工作中的保障。首先，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)成立績效管理委員會(huì)，由單位一把手當(dāng)任績效管理委員會(huì)組長，各職能部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員參與績效管理制度的編制和日常聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作;其次，進(jìn)一步優(yōu)化績效管理制度，在征求各職能部門意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高績效管理的可操作性和規(guī)范性，讓績效管理更簡便易行。

（三）完善績效評(píng)價(jià)體系

績效評(píng)價(jià)是績效管理的核心，是促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)化發(fā)展的關(guān)鍵。首先，要建立由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，各單位努力參與配合的績效評(píng)價(jià)組織，打通財(cái)務(wù)部和各單位之間的互通關(guān)系，保障績效評(píng)價(jià)能真實(shí)全面的反映單位運(yùn)作情況，并可以通過反饋機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化單位工作效率。其次，借助現(xiàn)代信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，完善績效評(píng)價(jià)體系?？冃гu(píng)價(jià)體是一個(gè)系統(tǒng)工程，而現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)不僅能通過大量的信息進(jìn)一步完善績效評(píng)價(jià)，而且能通過大數(shù)據(jù)來進(jìn)一步檢驗(yàn)或糾偏績效管理改革工作，有利于從整體上提升績效水平。

（四）落實(shí)績效監(jiān)督責(zé)任

績效結(jié)果的有效運(yùn)用是強(qiáng)化績效管理，提升財(cái)務(wù)管理效率的重要路徑。首先，加強(qiáng)績效管理分析，提高績效評(píng)估和預(yù)警的權(quán)威作用，使得績效成果能夠真實(shí)反映機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理中的問題。其次，要加強(qiáng)監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任主體。實(shí)施管理績效審計(jì)，構(gòu)建有效的監(jiān)督管理機(jī)制，為績效結(jié)果的運(yùn)用提供制度保障[4];進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)管理的部門協(xié)調(diào)性，壓實(shí)責(zé)任主體。一旦績效結(jié)果發(fā)布，由責(zé)任主體牽頭落實(shí)，并及時(shí)提交落實(shí)進(jìn)度，強(qiáng)化績效結(jié)果的合理運(yùn)用[5]。

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