堅守與拓新：美國職業教育的最新變革與發展趨向

李歡 林克松

[摘要]美國2018年頒布的《帕金斯生涯與技術教育法案V》確定了未來六年美國職業教育改革的方向與內容。這一法案從澄清教育政策理念、協調運營管理體系、提升資金分配效益、強化績效問責效果四個方面賦予了美國職業教育新的價值和內涵，保障了職業教育質量的優質和高效。因此，在我國新時代及教育現代化背景下，應從理念升級和實踐升級雙重維度重建職業教育價值、提振職業教育質量。

[關鍵詞]美國 ?職業教育 ?帕金斯生涯與技術教育法案V

[作者簡介]李歡（1993- ），女，四川內江人，西南大學教育學部在讀碩士;林克松（1984- ），男，江西上饒人，西南大學教育學部，副教授，博士，碩士生導師。（重慶 ?400715）

[課題項目]本文系2018年國家社會科學基金教育學青年課題“西南民族地區縣級職教中心精準扶貧的實施成效及推進機制研究”的階段性成果。（課題批準號：CJA180259，課題主持人：林克松）

[中圖分類號]G40-059.3[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2019）16-0066-07

2018年7月31日，在國會參議院和眾議院的聯合批準下，美國總統特朗普在訪問佛羅里達州坦帕灣技術高中期間簽署了《強化21世紀生涯與技術教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），又稱《帕金斯生涯與技術教育法案V》（以下簡稱《法案V》）。該法案依據《勞動力創新與機遇法案（WIOA）》和《每個學生都成功法案（ESSA）》的基本精神，對《帕金斯生涯與技術教育法案》進行了重新授權。這也是特朗普任期內所簽署的第一份聯邦教育法案，足見生涯與技術教育在當前美國受重視的程度。《法案V》于2019年7月1日正式生效，作為美國生涯與技術教育的綱領性文件，它的制定、實施以《法案IV》的基本方針和內容為依據，昭示了未來六年美國生涯與技術教育變革的趨向和內容。當前在我國經濟社會全面深化改革的宏觀背景下，我國職業教育何去何從，或許可以從對《法案V》的解讀與評析中得到有益借鑒。

一、《法案V》的變革背景：經濟、社會、教育的三重影響

在經濟全球化和高新技術迅猛革新的形勢下，發展優質高效的職業技術教育的需求尤為迫切，然而，美國原有的職業教育法案已無法充分反映和適應當下的現實和挑戰。因此，《法案V》在堅守《法案IV》基本綱領的基礎上，在美國經濟、社會、教育三重因素的綜合影響下，為美國職業教育注入了新的理念與內容。

（一）經濟因素：勞動力開發與經濟轉型的現實需求

美國強大的制造業奠定了其在20世紀絕大多數時間里經濟繁榮的基礎，然而，自20世紀80年代以來，美國制造業在國家經濟中所占的份額逐年下降。自動化技術的進步以及經濟全球化是制造業就業率長期下降的主要原因。制造業特別是中低端制造業的外流，導致實體經濟缺失、虛擬經濟膨脹、失業率增加，美國國內輿論不乏美國制造業工作崗位流失或所謂的“產業空洞化”的擔憂。因此，制造業的強勢要求為制造業培養技能型人才的職業教育必須發達。基于此背景，特朗普自上任以來就表現出對振興美國勞動力市場與未來工業發展的宏圖與愿景，他宣稱“每一天，我們都要把那些被遺忘的美國工人們帶離邊緣線，把他們帶回勞動力市場”①。為了實現“把流向海外的制造業就業機會重新帶回美國本土”這一愿景，特朗普政府針對技能短缺、技能人才供給結構不均衡等問題，實施了技術工人技能補償、大力發展學徒制、設立“勞動力發展周”、推動各州立法改革等舉措，幫助藍領階層在時代巨變中掌握必要的知識技能，為美國的勞動力市場帶來了新鮮血液。可以說，美國勞動力開發和經濟轉型的需求以及特朗普政府追求創新與增進機會的政策號召，成為《法案V》出臺的重要經濟推手。

（二）社會因素：追求社會多元與公平的社會導向

自20世紀60年代美國移民政策的變化及民權運動勃興以來，美國現代社會已經轉為一個包含多元化種族和民族的大熔爐，美國社會的多元文化主義滲透于政治、經濟、教育等各個方面，最顯而易見的是，美國勞動力人口的組成已經發生了巨大變化，而且這種變化將一直持續下去。復旦大學美國研究中心教授韋宗友指出，“多元文化教育的一個重要目標是改革學校和其他教育機構，讓不同種族和不同階級的孩子們能夠體驗到教育上的平等。”②然而，據美國2015年人口普查數據以及美國勞工部勞動統計局2015—2016年的報告顯示，“非裔美國人占全國勞動力的12%左右，但在10個收入最高的中等技能工作崗位中只占7%。拉丁裔美國人占勞動力的17%，但只占中等技能工作崗位的12%。”③這種社會變革帶來的收入不均、社會不平等正在加深美國社會內部的分裂與敵意。因此，《法案V》要求各州和地方加強對生涯與技術教育中有色人種各項參與數據的報告和分析，促進教育的公平和效率，旨在解決這些不公平現象，最終消除美國社會目前存在的種族歧視、性別歧視和貧窮等問題，實現種族和族裔文化的交融。

（三）教育因素：平衡“功利性”與“人本性”的教育傳統

19世紀60年代，美國聯邦通過立法使職業教育為資本服務，利用資本為經濟發展培養合格的技術技能人才，從而獲取更大的利益，凸顯了職業教育的功利性目標。到20世紀60年代，在人本主義的推動和影響下，美國職業教育開始注重個人目標的發展，將傳統的功利性偏向的職業教育變革轉為可持續發展的生涯與技術教育，促進個體綜合能力的發展，為接受中等后教育做準備，具備較強的學術性導向。隨著社會環境的持續變化，生涯與技術教育開始協調個人目標和國家目標，兼顧功利性和人本性，即“為所有學生提供無限的教育機會，以獲得繼續中等后教育所需的必要技能或幫助學生、工作者和所有年齡段的終身學習者獲得直接進入全球勞動力市場的工作潛能”④。這樣的目標體現了升學預備性教育與就業預備性教育統籌、學術性課程與職業性課程結合、學校里的普通教育與企業內的職業教育交替進行等特點。一方面，對接受職業教育的學生而言，生涯與技術教育的目標變化使其有了更好的職業發展前景，從單純的“為了工作的教育”轉變為“通過工作的教育”“關于工作的教育”三位一體的新范式，雖然其目的仍然是為學生的就業做準備，但也拓展了其目標指向，即擴大學生接受中等后教育的機會。另一方面，對接收學術教育的學生而言，生涯與技術教育的目標轉向使其有了更多的生涯和職業選擇機會，接受學術教育的學生選擇生涯與技術教育課程，不僅不會影響其繼續升學，而且有利于解決輟學問題。可見，“功利性”與“人本性”的教育傳統平衡為《法案V》的頒布奠定了教育基礎。

二、《法案V》的變革主題：理念、機制與保障的系統創新

《法案V》共包含三個編（Title），即各州生涯與技術教育援助、一般條例、其他修訂法案，各個編之后又按部分和節細分，其基本框架見表1⑤。

《法案V》通過澄清教育政策理念、協調運營管理體系、提升資金分配效益、強化績效問責效果四個方面來實現主題的變革和創新，促進中等和中等后教育學生在學術、職業和技術技能方面的全面發展，確保生涯與技術教育的質量延續，保障教育的公平及效率。

（一）澄清教育政策理念

1.話語復歸：重拾生涯與技術教育內涵。《法案V》重新定義了生涯與技術教育的相關概念，旨在為所有年齡段的學生提供未來職業生涯成功所必需的學術、技術技能、知識和培訓，并最終發展為終身學習者。其一，明晰生涯與技術教育課程的含義。《法案V》將生涯與技術教育課程定義為在中等教育和中等后教育中相互協調且非重復性的學術和技術內容。該學習課程應具有以下特點，即“具有一定的挑戰性;符合州認定的學術標準;涉及學術和技術知識;提升就業能力;滿足各州、地區、部落社區或當地的工業需求;內容豐富且獨特;具備多重資格認證的進入和退出點（entry and exit points）;符合公認的中等后教育證書標準”⑥。其二，闡釋“工作本位學習”（work-based learning）的內涵。該定義強調在實際工作環境（模擬環境）中與行業或企業專業人員的可持續互動，因而工作本位學習必須保證學生參與和完成特定職業領域的基本要求和任務，促進學生獲得第一手經驗，且工作本位學習的內容須與課程和教學的內容融會貫通。此外，法案還規定加大對工作本位學習的資金支持，要求各州和地方發展和擴大工作場所的學習機會，鼓勵相關行業企業的協作和參與。

2.政策傾斜：關照受教育者中的特殊群體。根據美國教育部生涯與技術教育辦公室的數據統計，2016—2017年約有370萬接受高等教育的學生在社區學院和技術學校參加了生涯與技術教育課程，低收入家庭和有色人種占據了較大的比例，“其中，約160萬人（44%）的學生來自低收入家庭，21.2%的學生是拉丁裔美國人，13.2%屬于非裔美國人”⑦。基于各種歷史原因所造成的教育資源分配不均等問題已嚴重阻礙了美國職業教育的高效公平發展。依循《每個學生都成功法案（ESSA）》的規定，《法案V》新增兩類特殊群體類型（無家可歸者和現役軍人子女），將特殊群體的范圍擴大至九大類。與此同時，《法案V》從聯邦、州、地方三個層面以及中等教育和中等后教育兩個階段對邊遠地區、美洲原住民和部落管理的職業教育機構提供了相應的資金支持、資源保障、項目支撐，以滿足低收入家庭學生和有色人種的職業教育需求。此外，繼續完善對特殊人群職業教育質量的問責制度，通過對特殊群體進行分組，并從性別、種族兩個方面對數據進行分解，進而開發州職業教育質量提升計劃。

（二）協調運營管理體系

1.內部聯結：加強中等和中等后教育的銜接和貫通。《法案V》繼續堅守和奉行《法案IV》的基準要求，通過為學生提供早期高等教育機會，促進學生在中等和中等后教育的無縫過渡，并減少取得中等后教育證書（包括行業認證證書）所需的時間成本和經濟成本，實現中等和中等后職業教育的銜接和貫通。從廣義上講，“早期高等教育是指學生在中等教育階段獲得中等后教育學分或獲得免修學分資格（Advanced postsecondary standing） 的一種教育形式。”⑧首先，通過界定相關術語，如“銜接協議”“學分轉移協議”“雙元入學項目”“雙學分項目”“學習加速計劃”等，增強各州和地方實施早期高等教育的有效性和準確性，確保所有符合條件的學分都能轉移到特定的專業/課程。其次，重新定義中等教育績效指標“職業教育專修者”，并將“職業教育專修者”獲取中等后教育學分的百分比作為中等職業教育質量的評估指標。此外，法案還鼓勵美國教育部、各州和地方加強對中等和中等后職業教育融合程度和課程質量的評估和報告。最后，法案允許各州和地方使用領導資金來發展和擴大中等和中等后職業教育銜接的機會，其中，在地方資金使用明細中還涉及對特殊群體學生參與中等后教育的資助等。

2.外部聯動：推動利益相關者的共同協作與參與。通過建立利益相關者之間的長效合作機制，明確各主體的角色分工并擴充其責任和權利，進一步穩固各州利益相關者的關系，從而確保所有學生能獲得高質量的職業發展途徑。其中，《法案V》重新規定了各州制定和審查發展計劃的程序。根據《法案IV》，各州需提交一份為期六年的州發展計劃，每年更新一次，同時要求各州舉行公開聽證會以促進利益相關者的協作和參與，并將相關意見和建議以及州的回應納入州發展計劃。《法案V》則指出，各州發展計劃的有效期縮短為四年，各州可以選擇先提交一年的過渡計劃。同時，各州仍需開展公開聽證會，并將發展計劃向民眾公開30天，以確保各州的發展計劃融入公眾的意見。與此同時，該法案要求，對各州發展計劃的所有修訂包括對績效目標的調整或對未預料情況的回應，都必須經過公眾的審查和批準。

（三）提升資金分配效益

1.引領創新：提高公共資金分配與競爭的效益。法案依舊鼓勵通過競爭性資金來推動州政府和地方積極改革，提高公共資金的使用效益，通過競爭與分配相結合，激勵創新，保障公平。其一，根據《法案V》的相關規定，各州需要將其總撥款的至少85%作為公共資金分配給符合條件的中等和中等后教育機構，剩余的聯邦資金則按照州內競爭的方式分配。因此，各州的儲備資金百分比將從《法案IV》的10%提高到現在的15%，這意味著各州有更多的儲備資金用以資助積極響應區域勞動力需求的高質量職業教育。其二，除了各州劃分的職業教育發展區域之外，法案還對在績效評估方面表現不佳或存在差異的區域擴大儲備資金使用資格，激勵各州和地方及時識別并解決機會和成就差距，推動地方全面變革，進一步提高創新意識并增進教育公平。

2.賦權增能：增強地方政府資金使用的效能。通常而言，聯邦政府在向地方政府撥款時會附帶一定的要求和條件，而《法案V》則通過限制聯邦對資金的干預來控制教育部長的行政權力，防止政治偏袒。這意味著各州和地方將對資金擁有更大的所有權，領導者在使用資金開展和實施高質量的職業教育活動以及支持職業教育創新方案時有更多的自主權。同時，《法案V》不僅加大了州領導資金撥款，而且對各州和地方的資金用途規定顯著減少，提升了各州在資金使用和資源開發方面的彈性。此外，法案的“州領導資金”和“地方使用資金”兩部分都包含了同一項條款使用說明，即可用于“其他改善生涯與技術教育項目的活動”。這就意味著各州和地方在開展其他生涯與技術教育活動時擁有了額外的靈活性和自主權。

（四）強化績效問責效果

1.數據保障：建構質量評價的核心指標。隨著新公共管理主義的治理理念在教育領域的盛行，高效和公平成為美國教育領域的關鍵詞，而與之密切相關的問責制則作為美國職業教育持續改革的一種手段和工具而存在。評價是問責的基礎，要衡量問責對象是否符合預期的績效目標，必須建構合理高效的評價指標體系。據此，《法案V》首次正式引入“職業教育專修者（Concentrators）”作為問責制的基本分析單位。根據定義，中等教育階段的職業教育專修者是指“在某一職業教育專業至少修完兩門課程的學生，而中等后教育階段的職業教育專修者則是在某一職業教育專業修滿12學分的學生”⑨。此外，法案還具體規定了不同層次職業教育質量評價的核心績效指標，如上表2所示。

2.權責明確：規范績效問責的獎懲制度。此次《法案V》的一個重大轉變在于取消聯邦與州之間的績效談判程序，各州教育部門自行制定職業教育績效目標，并鼓勵各州的績效目標與其他法案目標（如《勞動力創新與機遇法案（WIOA）》和《每個學生都成功法案（ESSA）》）相契合，以實現其對生涯與技術教育的戰略愿景。這一行為既符合共和黨所倡導的“權力下放”治理行為，也明確了聯邦和州的權責擔當。根據法案要求，各州教育部必須向國會報告各州年度職業教育數據并生成綜合年度報告（Consolidated Annual Report）。該報告需要在全面評估上一年度績效的基礎上，根據問責框架設置年度和長期目標。盡管聯邦政府賦予了各州較大的自由度，但如果該州未達到90%的績效目標，則需向聯邦提交實施改進計劃;如果連續兩年未達到90%的績效目標，聯邦有權撤回對該州的撥款。美國權責明確的績效問責體系、嚴苛的獎懲機制喚起了各州和地方政府開展職業教育問責的意識，并因地制宜地構建符合各州特點的績效目標，最終實現高效優質的職業教育。

三、《法案V》的啟示：新時代我國職業教育的全新升級

當前，我國正處于經濟社會全面深化改革的新時代，為服務建設現代化經濟體系、對接高新科技發展趨勢及實現高質量的就業需求，開展我國職業教育深化改革勢在必行。通過對《法案V》的解讀和評析，得出如下啟示。

（一）理念升級：職業教育的價值重建

《法案V》對美國職業教育理念和內涵的澄清過程，實質上是重新賦予職業教育新的意義和價值的過程。美國通過理念和制度的雙向調節來適應急劇變化的勞動力市場，從定義和內涵上增強教育內容與就業市場的相關性，從政策和制度上拓寬職業教育服務面向，以此來凸顯職業教育在人力資源開發中的地位和作用，具有深遠的現實意義。同樣，對于我國而言，在當前新時代的背景下，也亟須升級職業教育理念，重新構建職業教育價值。

一方面，推進職業教育改革創新，服務社會經濟升級轉型。隨著我國經濟發展模式的轉型和產業結構的調整，職業教育應當對接市場需求和科技發展趨勢，形成與經濟社會發展同頻共振的格局，及時將新工業、新技術、新規范納入教學標準和教學內容，促進人力資源開發，始終秉持“以市場為導向，以就業為目的”的宗旨，開展職業教育教學與培訓。此外，職業院校作為高素質產業大軍的重要培養基地，還應該服務于供給側結構性改革，契合產業升級，為人工智能、現代物流、電子商務等快速發展的行業培養高級技術技能人才，服務勞動力市場的可持續發展和以創新為驅動力的經濟增長新模式。另一方面，拓寬職業教育服務面向，提高弱勢群體就業能力。從目前職業教育實施的情況來看，其服務對象的覆蓋面過于狹窄，缺乏對整個社會體系中弱勢群體和邊緣群體的關照。因此，我國應該從法律、規章和政策文件等對職業教育做出總體部署，加大對弱勢群體、優撫對象和邊緣人群的關切力度，進一步拓寬職業教育受眾群體，建立覆蓋各類勞動力的全納式職業教育。其一，針對殘疾人職業教育辦學水平偏低、師資力量薄弱、布局不合理等問題，職業院校要通過隨班就讀、專門編班等形式擴大殘疾人接受職業教育的機會，改善殘疾人職業教育的辦學條件，提高殘疾人職業教育和培訓服務的針對性，提升殘疾人就業創業能力。其二，針對目前我國愈演愈烈的“農民荒”現象，加大農業部門、地方政府、職業院校的跨部門合作，共同培養農業“后繼者”和新型職業農民是解決“農民荒”的必然選擇。其三，基于我國人口老齡化的現實，職業院校應該面向包括老齡人口在內的所有社會成員開放，促進職業院校服務老年教育發展。其四，由于歷史、地理、教育、人力資源等眾多原因的綜合影響，大部分民族地區的經濟發展水平較低、貧困率較高、脫貧后返貧現象嚴重。在民族地區實施職業教育，能及時迅速地反映民族地區的經濟社會發展需要，實現精準扶貧，從根本上阻隔貧困代際傳遞。

（二）實踐升級：職業教育的質量提振

質量、問責、績效、數據、獎懲、競爭已成為美國生涯與技術教育的核心關鍵詞。《法案V》通過機制和保障的系統創新，提升了聯邦資金分配和使用的合理性，更強調利益相關者的融入和參與，并通過構建核心指標來規范績效問責系統。我國的職業教育與發達國家相比，還存在制度和標準不健全、人才培養質量參差不齊等問題。因此，隨著新時代我國產業升級和經濟結構的不斷調整，職業教育質量亟待提振。

首先，促進職業教育政策利好，加強教育實踐制度保障。《法案V》的重新授權為美國生涯與技術教育培養高素質、高技能型人才提供了制度保障，加快了技術技能型人才培養理念深入具體實踐的進程。目前，國務院、教育部、人社部等相關部門連續出臺了一系列措施，頒布了《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022 年）》《國家職業教育改革實施方案》等政策性文件，從宏觀層面推進職業教育現代化進入新周期。其次，發揮國家標準基礎作用，堅持產教融合“雙元”育人。以《國家職業教育改革實施方案》為基本出發點，將構建職業教育國家標準的宏觀目標與微觀層面的教育教學相關標準聯合起來，建構中等、高等職業教育貫通的人才培養體系，由行業企業專家、管理專家、職業教育研究人員、中華職業教育社等團體組成國家職業教育指導咨詢委員會，借助大數據分析技術，實現職業標準快速反映產業現場需求變化的工作機制，推動知行合一、工學結合。最后，推動辦學質量精準問責，完善績效評估督導機制。隨著我國職業教育人才培養模式由追求規模擴張向提高質量轉變，質量評估模式也由政府主導向第三方評價機制過渡。基于我國的職業教育改革方向和發展模式，《國家職業教育改革實施方案》提出“實施職業教育質量年度報告制度，報告向社會公開”。完善職業教育質量評估和督導制度，實現政府、院校、企業共同參與的質量評估機制，支持第三方對教育管理、教學質量、職業技能等情況進行指導和評價，嚴格落實獎懲制，競爭制，將評價結果作為績效考核、政策支持的主要依據。

[注釋]

①White House.President Donald J.Trump is Committed to Preparing Americas Workers for the Jobs of Today and Tomorrow[EB/OL].（2018-07-31）[2019-01-12].https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-committed-preparing-americas-workers-jobs-today-tomorrow/.

②韋宗友.多元文化主義的挑戰與美國的應對[J].美國問題研究，2015（2）：79.

③U.S.Bureau of Labor Statistics.Occupational Outlook Handbook[EB/OL].（2018-02-20）[2019-02-19].https：//www.bls.gov/ooh/.

④Advance CTE.Career Technical Education[EB/OL].（2018-08-30）[2019-01-12].https：//careertech.org/CTE.

⑤⑧Advance CTE.Perkins V：Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act[EB/OL].（2018-08-24）[2018-12-11]. https：//cte.careertech.org/sites/default/files/PerkinsV_One-Pager_082418.pdf.

⑥⑨Congress of the U.S.，Washington，DC，House.The Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act[EB/OL].（2018-07-30）[2018-11-22].https：//www.congress.gov/115/bills/hr2353/BILLS-115hr2353enr.pdf.

⑦U.S.Department of Education.Perkins Collaborative Resource Network[EB/OL].（2017-11-21）[2018-12-23].https：//cte.ed.gov/.

⑩非傳統領域（Nontraditional Field）指特定性別的從業人員低于從業人員總數25%以上的職業或工作領域。

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[6]Congress of the U.S.，Washington，DC，House.Carl D.Perkins Career and Technical Education Act of 2006[EB/OL].（2006-01-03）[2018-10-12].http：//s3.amazonaws.com/PCRN/docs/perkins_iv.pdf.