完善首都水治理體系的歷史借鑒

[摘要] 城市是人類文明的坐標，水一直驅動著人類的文明進程，并促進著城市的建立、發展、繁榮。城市的發展也會影響到城市水系的空間格局和城市的空間肌理。北京城市的形成與發展同樣經歷了開發水利以滿足其不斷增長的發展需求，飲水安全、農業灌溉、漕運交通、防洪安全、環境美化無不受到歷代統治者的重視。反之，持續開展的水利開發與城市擴張，又不斷改變著城市的水源狀況和水環境。通過對水利與古代北京城市營造、新中國水利建設與城市發展、新時期水治理與城市治理問題的分析，探討水利對北京城市治理的影響，以期為破解首都城市治理中的水問題提供解決思路。

[關鍵詞] 城市治理;? 城市發展;? 北京水利史;? 水治理;? 水環境

[中圖分類號] D616? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? [文章編號] 0529-1445（2019）05-0054-04

水是生命之源，萬物之本。水一直驅動著人類的文明進程。城市是人類文明的坐標，水是城市誕生的搖籃。早期人類的生存和發展一般選擇靠近河流湖泊的地方，在漫長的演化進程中經歷了從叢林向村莊、城鎮、都市遷移的進程。水在這一進程中扮演著至關重要的角色。“凡立國都，非于太山之下，必于廣川之上。高毋近旱，而水足用;下毋近水，而溝防省。因天材，就地利，故城郭不必中規矩，道路不必中準繩。” 1古人深刻地認識到城市生產生活離不開水，許多城市的規劃設計往往依照河流湖泊的走勢進行街道的布局和房屋的修建。“鄉山左右，經水若澤，內為落渠”，興水之利、除水之害，自古就是城市規劃營造發展的基本原則。先秦《管子·問》中寫道“若夫城郭之厚薄，溝壑之淺深，門閭之尊卑，宜修而不修者，上必幾之”，2? 營造城池與治理水利是古代社會治理者重點考慮的問題。

北京的城市發展、經濟繁榮、社會進步和生活安定與水有密切聯系。借助優越的地理位置、豐沛的水資源供給，北京自古就四方輻輳，商賈云集。優良的水源條件和持續的水利建設是歷代王朝在北京建都的重要考量因素。歷經三千多年的營造，北京逐步從一個諸侯國的都邑演變為大一統國家的政治中心。水成就了北京得天獨厚的城市形象，塑造了北京獨特的城市品格，擴展了北京的外延，豐富了北京的內涵。北京的歷史，就是一部充滿水的韻律和動感的歷史。但隨著社會進步、經濟發展，城水關系日益緊張，由此引發的諸多城市水問題成為城市發展的制約因素。回顧北京不同階段的水治理歷程，分析水利對城市發展、更新、振興的作用，可以推進北京水治理體系建設、保障城市水安全、美化城市水環境、繁榮城市水文化、促進城市永續發展。

水利與古代北京城市治理

水是資源，水是財富，水是歷史，水是文化，水是活力，水是北京城市發展的不竭動力。北京地處華北平原北端，屬暖溫帶半濕潤半干旱季風性大陸型氣候。水資源比較豐富，永定河、潮白河、北運河、拒馬河、泃河等河流穿境而過。豐富的水資源為北京城市的誕生、發展、繁榮奠定了堅實的資源稟賦和物質基礎。歷代先民用超卓的智慧開發、利用水資源，發展北京水利事業，在灌溉、航運、防洪、供水和園林等方面創造了不朽的業績，時至今日仍有諸多工程發揮著積極作用。

糧食是國家的根本，水利是農業的命脈。在農業社會，農田水利建設是國家治理的重要內容。戰國末年，燕國的督亢陂（北京房山，河北涿州、固安一帶）出現北京地區最早的農業灌溉體系。東漢初年，漁陽太守張堪在狐奴（順義北小營一帶）開稻田八千頃，勸民耕種，以致殷富。曹魏嘉平二年，鎮北將軍劉靖在石景山附近興建戾陵堰，開車渠，引水灌溉，灌田歲二千頃。金大定十二年，在石景山開金口河，引永定河水灌溉，其利不可勝計。明代京城內的西苑、積水潭，京郊海淀、草橋，京西良鄉、房山，京東通縣，更是稻畦千頃，一派江南水鄉的旖旎風光。清代更是重視京畿地區的農田水利建設，雍正四年成立營田水利府，專營直隸地區農田水利建設。1926年，永定河河務局局長劉坻泉改善石景山地區灌溉條件，興建石盧灌區，灌溉面積近萬畝。

漕運興盛創造了物資充盈、商賈云集的國都風范。隋朝開通大運河，北達涿郡，成為當時南北物資、經濟、文化交流的水上通道。金代建中都，開辟閘河，始興漕運。元代水利專家郭守敬，主持開鑿白浮甕山河，引水入積水潭，連通并改造閘河，直抵通州，命名通惠河。自此，漕運成為元明清三代北京城市的經濟命脈。作為元明清三朝國都，北京城人口眾多、機構繁雜，宮廷生活的奢華享受與市井生活的恬靜舒適，無不需要運河漕運將南方數以百萬石計的糧食及各種物資源源不斷地運送至北京，“漂來的北京城”流傳至今。保證漕運暢通成為國家統治者關注的頭等大事，復雜的閘壩運行管理凝結了這一時期最高的水利成就。復雜的河網系統一直影響到今天的城市規劃。

永定河是北京市的母親河，也為北京帶來無數傷痛。自金收國元年（1115）到1949年間，永定河決口、漫溢146次，平均5年發生一次。其中，明天啟六年和清康熙七年、嘉慶六年、光緒十六年洪水泛濫殃及京城。為確保永定河防洪安全，金元兩代在永定河石景山下左岸修筑土堤，明代以后陸續改造成石堤，并延伸到盧溝橋以下。清康熙年間，為控制河道溜勢，采用束水攻沙之策，疏挖河道，兩岸筑堤，以勒其兇暴之勢。民國政府在《永定河治本計劃》中提出了更為宏大的設想，為新中國成立后海河流域治理提供了借鑒。

水利建設構建了北京獨特的城市空間格局，營造了優美城市景觀。隨著城市發展，歷代統治者不斷對北京城市河湖水系進行改造。金代將蓮花池水引入中都城內，建成優美的同樂園。元代以北海為中心建設大都城，將積水潭圈入內城。元明清時期多次引永定河水、玉泉山水以及西山泉水入城，供城市居民飲用和園林園囿用水。清代根據海淀上風上水多濕地的特點，修建完善“三山五園”。

新中國水利事業與北京城市治理

新中國成立后，面對嚴峻的水旱災害問題，中央政府確定了“防止水患，興修水利”的治水方針。水旱災害救治和重大水利工程建設，成為新中國成立初期水利事業的核心。為了治理永定河，國民政府曾設想在永定河上游修建官廳水庫。解放后，人民政府將根治永定河水患提上日程，官廳水庫建設成為這項任務的核心。1951年10月，官廳水庫工程正式開工。這成為新中國成立后修建的第一個大型水庫工程，為海河治理打下堅實基礎，有效保證了首都的防洪安全。

1957年，國務院第49次全體會議批準成立海河水系治理委員會，隨后相繼興建了十三陵水庫、懷柔水庫和密云水庫。這批工程的修建基本解決了北京城區的飲水問題。北京三大水利工程的修建，為國家大型工程建設創立了成功的典范，為中國高速度進行社會主義現代化建設提供了一種重要的基礎支撐。在毛澤東“水利是農業的命脈”和“一定要根治海河”的指示下，穩步前進、重點提升成為這一時期北京水利治理工作的特點。1970年，為期2年的北京東南郊治澇工程正式啟動，開挖疏浚溫榆河、鳳河、溝港河。1這一工程共開挖拓寬河道78.5公里，改變了京郊1/4耕地低洼易澇的局面 。2

改革開放以來，水資源短缺問題成為制約北京城市快速發展的瓶頸。在水資源供需矛盾日益突出的情況下，北京水利事業發生了重大轉折，開始由以防洪灌溉與城市供水為主要目標的大規模河道治理和水利開發逐步轉變為盡力保護日益短缺的地表水資源。管好天上、地面、地下“三盆水”，努力實現防洪標準、供水保證率、水環境質量、水經濟效益的高水平，是這個時期城市水治理的核心目標。20世紀90年代，亞運會的成功舉辦，使城市水污染問題隨著群眾對美好生活需求而日益突出。1998年，隨著大規模的城市河道疏浚、岸線整治、雨污截流工作的展開，一個“水清、流暢、岸綠、通航” 的北京城市河湖水系格局日見端倪。3

跨入新千年，北京進入社會經濟跨越式發展的新階段，為了保障城市水安全，建設現代水利被提上日程。北京的水治理工作開始由郊區型水利向都市型水利轉變，工程水利向資源水利和環境水利轉變。尤其是2008年奧運會的申辦成功，加強城市內河水污染防治、城市河湖綜合治理、水資源高效利用、地下水保護、重點區域水生態保護修護等工作成為打造“綠色奧運”的重點工作。珍惜水資源、保護水環境，助力“綠色奧運”，成為北京市民的自覺行動。

經過半個世紀的探索實踐，北京城市水治理體系進一步完善，水治理能力穩步提升，水務事業呈現出蓬勃向上的良好發展態勢。回顧歷史，水浸潤了、滲透了北京的古都文化和歷史;展望今朝，水煥發出、延續著首都的蓬勃生命與活力。

新時代水利事業與北京城市治理

水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利，除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，是治國安邦的大事。在中國共產黨的領導下，我國水利事業取得了舉世矚目的成績。同時，也清楚地看到：以往水利規劃設計過程中過度關注水利本身興利除害問題，沒有用可持續發展的理念將水利建設與人口、資源和環境進行通盤考慮;以往水利建設過程中表現出粗放建設、粗放管理，忽視了經濟效益的發揮;水資源的開發過程中只注重開源，忽視了節水型社會的構建，忽視了綠水青山的環境價值;水利管理上不善于利用法律和經濟的手段進行水利管理等問題 。42011年，為破解制約國民經濟社會發展的水利薄弱環節，中共中央國務院以一號文件的形式出臺《關于加快水利改革發展的決定》，指出“水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局;不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全” 。1這是對中國基本國情和基本水情的準確把握，是對長期治水經驗的提煉總結，是對水利發展階段特征的科學判斷。

2014年3月14日，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上，明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針。這一論斷賦予了新時期治水的新內涵、新要求、新任務，為做好水利工作提供了思想武器和根本遵循，為北京市強化水治理、保障水安全指明了方向。黨的十九大以來，中央進一步就深入推進生態文明建設、全面實行河長制湖長制、打好“三大攻堅戰”、推動高質量發展、實施鄉村振興戰略、整治農村人居環境、轉變政府職能深化機構改革等作出新部署、提出新要求，為新時期首都水務工作提供基本遵循。

為貫徹落實習近平總書記提出的新時期治水方針要求，北京提出了首都治水、管水、護水的“六個轉變”，即由強調水務服務保障功能向突出水務引導約束功能轉變;由強調水資源開源節流并重向全面落實“節水優先”理念轉變;由強調工程治理向注重系統治理和水源涵養保護轉變;由重視城市供排水管理向城鄉供排水統籌兼管并重轉變;由粗放式管理向規范化、精細化和智能化管理轉變;由水安全區域化管理向流域化管理轉變。

當前和今后一個時期是北京率先全面建成小康社會的決勝階段，是落實首都城市戰略定位、推進京津冀協同發展、建設美麗北京、建設國際一流和諧宜居之都的關鍵時期。分析新形勢、把握新階段，重在找準新定位把握新目標，明確新思路落實新要求，實現水務高質量發展。聚焦全面貫徹落實新時期治水方針和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則要求，全力保障首都水安全。聚焦著力解決“大城市病”中的水問題，加快建設人水和諧美麗北京。聚焦實現水務高質量發展，推進落實北京新總規和“十三五”水務發展任務。聚焦不斷滿足廣大市民“便利性、宜居性、多樣性、公正性和安全性”需求對水務工作的新要求，努力提升廣大市民的幸福感、獲得感和安全感。緊緊圍繞“安全、潔凈、生態、優美、為民”五大發展目標，牢牢把握“轉觀念、抓統籌、補短板、強監管”工作思路，著力提升水務社會治理能力和公共服務水平，全力保障首都水安全。

以史為鑒，可知興替;以人為鑒，可明得失。總結歷代政權在水治理方面的寶貴經驗教訓，對于當今協調城市發展、環境保護、文化繼承三者關系，推進北京城市水治理有著積極的指導意義。

[參考文獻]

[1] 北京市地方志編纂委員會. 北京志地質礦產水利氣象卷水利志[M]，北京： 北京出版社， 2000.

[2] 吳文濤. 北京水利史[M]， 北京： 人民出版社， 2013.

[3] 萬金紅，宮輝力，杜梅.用千年水文化助力文化中心建設[J]. 前線， 2018，（01）.

（課題組成員：萬金紅、游艷麗，中國水利水電科學研究院高級工程師;李海榮，北京市社會科學界聯合會副研究員;宋明晏，北京師范大學文學院博士研究生）

責任編輯 / 沈? ?聰