公租房服務由“保障”轉向“管理”

文_蔣永甫（南京審計大學公共管理學院 教授，博士生導師）

胡孝雯（廣西大學公共管理學院 碩士研究生）

公租房收租困難

損壞的公租房無法及時維修

難以發現公租房被轉租、轉借

租戶信息更新不到位

引入社會力量管理，增進公共服務質量與效率

根據廣西壯族自治區政府官方網站的數據統計顯示，2014年政府投資開工建設的公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）5.13萬套，已分配3.52萬套，分配率為68.63%。目前，我國公租房大規模建設時期已基本結束，住房保障工作重心由建設為主轉變為管理為主。2018年9月，住房城鄉建設部和財政部聯合印發《推行政府購買公租房運營管理服務試點方案的通知》，開展政府購買公租房運營管理服務試點工作。政府購買公祖房運營管理服務既是對民生需求的有效回應，也是提高公共服務供給效率的重要途徑。

一、政府購買公租房運營服務對政府公共服務影響

在當下公租房運營管理實踐中，很多地方政府的住房保障中心工作人員數量有限，卻要管理多個公租房小區，需管理幾千套公租房，因此時常出現收租困難，損壞的房屋無法及時維修，難以及時發現公租房轉租、轉借違規行為，以及租戶信息更新不到位等問題。而通過采取政府購買公租房運營管理服務的方式，引入社會力量參與公租房運營管理，則有助于提升政府公共服務的專業化、規范化水平，增進公共服務供給的質量與效率。

（一）有助于提升政府公共服務的專業化、規范化水平

公租房是面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新進就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。公租房的運營管理涉及申請者的甄別、不符合條件者的清退、公租房的違規轉租的監管等，每個方面都需要投入大量的時間和精力，需要有專職專業型的人才。在當前的公租房運營管理中，地方政府既是公租房的供給者，也是公租房的運營管理者，這既造成政府管理半徑過大，工作任務繁重，也可能為權力尋租創造空間。政府采用購買公租房運營管理服務的方式，可以把公租房運營管理交由專業的市場組織或社會組織，提供更專業化的服務，也可以減少政府尋租的機會，提升公租房運營管理規范化水平。

地方政府既是公租房的供給者，也是公租房的運營管理者，這既造成政府管理半徑過大，工作任務繁重，也可能為權力尋租創造空間

利用市場組織的電子化信息技術優勢，定期對公租房入戶的資金收支水平進行數據分析，及時清退不符合公租房租賃條件的入戶，及時更新入戶的租住信息，有效規避租戶轉租的情況

（二）有利于提升政府公共服務的質量

由于公租房的租金優勢使得很多不符合條件的人趨之若鶩，他們通過“走關系”的方式來獲得公租房的入住資格，出現“劣幣驅逐良幣”的情況，影響公租房的公正運營。政府向市場組織購買公租房運營管理服務，可以利用市場組織的電子化信息技術優勢，定期對公租房入戶的資金收支水平進行數據分析，及時清退不符合公租房租賃條件的入戶，并及時更新入戶的租住信息，有效規避租戶轉租的情況。而且，在當下的公租房運營管理中，時常出現租戶不講理、野蠻霸占公租房入住名額的現象，政府在處理這一類事件時，處境較為尷尬，難以通過道德勸阻的方式來規范租戶的行為。而社會組織擁有一大批經驗較為豐富的社會工作者，他們擅長與人談判溝通，在日常工作中，常與社區居民接觸，更能了解居民的社會心理。政府向社會組織購買公租房運營管理服務，可以發揮社會組織在處理租戶難題的規勸作用。

與第三方機構合作能減輕很大的負擔，讓專業的人做專業的事，反而省去了不少成本和精力

二、政府購買公租房服務時合理選擇第三方機構

在政府購買公租房運營管理服務的過程中，第三方機構扮演的是項目執行者和服務評估者角色，需根據政府的政策文件要求，設計公租房運營管理的一整套評估規則，對公租房運營管理的各個環節進行綜合考評，形成一份完整的績效評估報告。

（一）加強對第三方機構的資質篩查

第三方評估機構在政府購買公租房運營管理服務中承擔績效評估的重要職責，其相當于一個“指揮棒”的作用，對政府官員的決策行為起著引導和指引作用。根據財政部官網公布的《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）文件要求，要嚴格按照政府購買服務相關規定，擇優選擇具備條件的研究機構、高校、中介機構等第三方機構開展評價工作，確保評價工作的專業性、獨立性、權威性。可見，政府部門在選擇第三方評估機構時，應注重把控其資質審查，確保其在實地調研、察訪核驗、訪談交流等方面能有效收集數據，并在此基礎上，能運用成本收益分析、對比分析、回歸分析等評估方法量化數據分析結果，最終形成一份操作性較強的綜合評估分析報告。一方面，政府要明確與第三方評估機構進行合作的目的，進而選擇專業對口的第三方評估機構。當前市場上的第三方評估模式較為多樣，擁有高校專家評估模式、專業公司評估模式、社會代表評估模式和民眾參與評估模式等多種模式，而每一種模式都有相應的優缺點，為此政府需根據項目特點選擇最為合適的評估模式。另一方面，當選定評估模式之后，政府就應對某個評估模式內的第三方評估機構進行資質篩查，選定最為匹配的第三方評估機構。具體而言：政府應對第三方評估機構的價值定位、行動取向、數據收集能力、資源占據情況以及以往做過的評估案例等做一個綜合考評，確認第三方評估機構能夠有能力承擔政府購買公租房運營管理服務這一項目的評估職責。

（二）增強對第三方機構的質量監控

政府引入第三方評估機構的目的在于提高其決策科學性，承擔績效評估責任，但這并不意味著政府在公租房運營管理服務中不需要承擔監督職責。政府引入第三方評估機構之后，更為重要的職責在于監督第三方評估機構的評估進程，確保其在評估過程中始終貫穿公平公開的原則。首先，政府要對第三方評估機構在政府購買公租房運營管理服務項目中的獨立性進行監察，確保其在這一項目中與服務購買者（政府組織）、服務供給者（社會組織、市場組織）、服務使用者（社會大眾）這三者沒有相關利益，保障其最終提交的績效評估報告是可信可靠的。其次，在評估過程中，政府部門要及時跟進評估情況，確保其評估方式和評估程序的正確性。在評估結束之后，政府部門也需對第三方機構的評估報告質量進行審核監督，避免評估結果出現失真、偏頗以及資源配置的扭曲。

三、政府購買公租房運營服務對服務型政府建設的作用

從2004年起，“建設服務型政府”成為我國的一個施政理念，這一理念源于20世紀80年代美國提出的“政府再造”，學者們多從政府角色、政府職能、政府行為方式、服務精神等角度出發界定了這一理念的內涵。服務型政府是在政府與市場、政府與社會、政府與公民基本關系明確定位的前提下，衍生的一種新的社會管理模式，其核心內涵是建設一個有限政府、責任政府、法治政府、有效政府、分權政府、為社會提供公共產品和服務的政府。它打破了政府對公共事務的壟斷，政府不再是唯一的公共服務的提供者，而是注重發揮市場組織、社會組織在公共服務中的作用，并注重培育其自主性、自治性。政府購買公租房運營管理服務，對于服務型政府建設的作用主要表現在以下幾個方面：

（一）實現政府職能轉變：掌舵而不是劃槳

新公共管理理論認為，在服務型政府建設中，政府的主要職能是“掌舵”而不是“劃槳”，即政府主要制定公共服務的政策，而具體的公共服務提供者可以是社會組織和市場組織。根據美國經濟學家薩繆爾森的觀點，某種公共物品到底由誰來生產，即提供者和生產者是否應當分離，取決于分離與否的成本核算。具有公共品特性的公共服務，可以依據成本 — 收益的核算將“生產”和“供給” 環節分離，由市場組織或社會組織來“生產服務”，政府根據自身的需求購買服務，既有利于保證公平正義，又有利于提高供給效率。通過政府購買公租房運營管理服務，將公租房的運營管理服務的供給轉交給市場組織或社會組織，有利于轉變政府職能，提升公租房的管理效率。

在服務型政府建設中，政府的主要職能是掌舵”而不是“劃槳”，即政府主要制定“公共服務的政策，而具體的公共服務提供者可以是社會組織和市場組織

將精力集中于公租房的監管上，避免因管理半徑過大而出現公租房監管混亂、權責不明的情況，提升公租房服務的實際功效

（二）助推放權型政府的建設

合理放權是現代服務型政府的一個重要特征，是提高政府工作效率的一個重要手段。政府購買公租房運營管理服務，將公租房的運營管理權力下放給市場組織或社會組織，使其參與到公租房的運營管理服務中，借用市場組織或社會組織的技術優勢和人才優勢，使其為公眾提供更為優質的運營管理服務，使中等偏下收入的家庭能夠更好地享受到公租房的福利待遇。同時，政府在下放權力的同時也將要求承接方主體即社會組織和市場組織承擔公租房運營管理的公共責任。在一定程度上有效減小其管理幅度，明確工作重心，聚焦主業，將精力集中于公租房的監管上，避免因管理半徑過大而出現公租房監管混亂、權責不明的情況，提升公租房服務的實際功效。

（三）以公眾需求為導向，實現有效政府的建設

政府在公共管理的過程中，提高施政效率的最好途徑之一就是以公眾需求為行動取向，避免不必要的成本開支，提供有效需求產品，滿足公眾需求。而政府采用購買公租房運營管理服務，則通過在服務中引入競爭機制，使市場提供更為契合公眾需求的公租房運營管理服務，而且也將公租房的運營管理細分租務管理、物業管理、社區管理和檔案管理幾個模塊，更有利于滿足多元化的公眾需求。在公租房運營管理服務中，政府與私營部門相互協作，借助于市場組織的技術優勢，改善公租房管理條塊分割的局面，簡化公租房運營管理的流程，使公租房運營管理服務實現鏈條式發展，節約管理成本，實現公租房運營管理服務的協調發展。

政府購買服務內容主要有：

入住和退出管理事項—

1.組織選房

2.租賃合同簽訂、續簽、變更

3.辦理入住手續

4.采集新入住住戶基本信息

5.建立住戶檔案

6.辦理退房手續

租金收繳和房屋使用管理事項

維修養護事項

綜合管理事項

不得包括：

對保障資格的準入和取消

四、如何看待政府購買公租房運營服務的試點行為

2018年9月，國家根據地方自愿原則以及公租房發展情況，確定在浙江、安徽、山東、湖北、廣西、四川、云南、陜西等8個省（區）開展政府購買公租房運營管理服務試點工作。自此之后，這8個省（區）在一定范圍內開始公租房運營管理服務試點工作，其中廣西、湖北、安徽等省（區）的政府已公開了一部分試點信息。

（一）政府購買公租房運營服務的試點情況

廣西壯族自治區住房和城鄉建設廳、財政廳根據各地自愿原則以及公共租賃住房發展情況，確定在南寧、柳州、梧州、欽州、百色等5個市和賀州市平桂區開展政府購買公共租賃住房運營管理服務試點工作。廣西重點圍繞“分配入住和退出管理事項”做好試點工作，并在推進政府購買公租房運營管理服務試點的過程中積極探索利用信息化、智能化手段，引入“門禁智能系統”，在門禁卡上登記住戶的租賃期限、租金繳納情況等信息，全面掌握租戶使用公租房的信息，推行公租房“智慧社區”的運營。

在政府購買公租房運營服務試點工作中，湖北省主要采取政府購買服務或者政府和社會資本合作（PPP）模式，并通過引入公租房小區考核和群眾滿意度第三方評估，以及建立健全公租房保障家庭信用管理制度和失信聯合懲戒機制等方式，推動試點城市的實施進度。而武漢市在2009年已經開始探索政府購買公租房運營管理服務，至2018年已成立12家公租房運營管理機構，且大部分是有經驗的原政府公房管理機構改制單位和國資公司。截至2018年，武漢市已有政府投資的公租房9.16萬套，其中約7.5萬套實現政府購買運營管理服務，其中青山區和居小區的公租房管理工作已成為全國先進典型。自2015年底交付以來，房租收繳零差評，公租房運營管理效果住戶滿意率達97%。

安徽省選取合肥和安慶兩市作為試點城市。2018年5月21日，安慶市住房城鄉建設委采用競爭性談判的方式實行購買服務，選定安慶市同建房屋運營管理有限責任公司，作為購買服務的市場承接主體，直接負責安慶城區部分公租房的運營管理。承接公司主要負責向租戶收繳租金；監測維修房屋及相關配套設施；掌握租戶的經濟收入及支出信息，并上報給政府部門等工作。而政府的主要職責則是根據承接公司上報的信息，及時清退已不符合公租房租賃要求的租戶，重新制定公租房分配方案，切實保證公租房提供給需要幫助的居民。截至2018年底，安慶市市本級公租房已竣工12534套，完成分配7930套，共有646套公租房納入政府購買運行管理服務范圍內。

湖北

采取政府購買服務或者政府和社會資本合作（PPP）模式，并通過引入公租房小區考核和群眾滿意度第三方評估，以及建立健全公租房保障家庭信用管理制度和失信聯合懲戒機制等方式，推動試點城市的實施進度

安徽

采用競爭性談判的方式實行購買服務，選定第三方公司，作為購買服務的市場承接主體，直接負責公租房的運營管理。承接公司主要負責向租戶收繳租金；監測維修房屋及相關配套設施；掌握租戶的經濟收入及支出信息，并上報給政府部門

（二）政府購買公租房運營服務試點的益處

政府購買公租房運營管理服務提升了公租房公共服務的水平，并產生了正向外部性。首先，政府購買公租房運營服務，使公租房運營市場得到規范。公租房作為租房市場中的一部分，其行為對整個租房市場具有示范和榜樣作用，政府購買公租房運營管理服務將市場組織或社會組織引入公租房運營管理中，完善了整個住房市場結構，豐富居民的住房市場選擇，同時引導居民住房消費理念，從而抑制商品住房價格與租金，使住房市場更具公平性。

其次，政府購買公租房運營管理服務能提高公眾對公租房運營的滿意度。在政府購買公租房運營管理服務中，主要包含服務的購買者（政府）、承接者（社會組織和市場組織）、使用者（租戶）、第三方評估機構等四元主體，這四者在公租房的資源配置中，既有受益者，也有受損者，但從總體結果來看，政府購買公租房運營管理服務的試點行為是受益者所得的收益大于受損者的損失。在政府購買公租房運營管理服務的試點過程中，政府所付出的成本主要集中于監督管理和資質審查這兩方面，而其所獲得的收益是公租房供給效率的提高；社會組織或市場組織所付出的成本主要集中于技術更新和人力投資等方面，其所獲得的收益是經營業務和營利收入的增加；而作為公共服務使用者的租戶，在整個試點過程中，其所得的收益是公租房運營管理服務水平的上升。

此外，政府購買公租房運營管理服務也有利于維護公眾享受租房保障的權益，實現公租房供給與需求的對接，降低政策執行方面的成本，提升公眾滿意度，降低社會矛盾的發生率，使社會更加和諧穩定，從而整體提升整個社會的福利水平。

五、結語

公租房作為一種準公共物品，其供給有效程度在一定程度上也考驗著政府的服務能力。在公租房服務由“住房保障”向“住房管理”轉變的過程中，政府購買公租房運營管理服務，是政府公共服務的一種方式創新，在一定程度上能解決公租房運營管理不規范的問題，有助于更好地維護租戶的合法權益，提升公租房的供給效率。推進政府購買公租房運營管理服務試點工作，一方面，可以檢視政府采用購買方式提供公租房運營管理服務的可行性以及有待改進之處，進一步為政府決策提供方向指導；另一方面，通過以點帶面的形式，可以引導和推進整個租房市場甚至住房市場走向更為公平合理的發展之路。