地方性法規暫停實施的合法性分析

張治宇 程思

自2015年《立法法》的修改增加“授權暫停法律實施”的條款至今，這一措施在我國已得到廣泛的應用。但該制度在性質上既不屬于法律的修改，也不屬于授權立法，而是一項獨立的立法權行使形式。現實和理論的要求需要我們去思考該制度的性質及合法性，并對其加以配套措施的建設以使其規范化，將其納入法制軌道。

1 問題之緣起

2012年全國人大常委會通過的《關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定》開啟了我國授權暫停法律實施的序幕，全國人大常委會以決定的形式，宣告部分法律規定在特定的地域和期限內暫時失去法律約束力，從而而避免改革事項的推行與既有的法律規則相沖突。此后，授權暫停法律實施作為一項緩解改革與法治緊張關系的靈活性制度，在多個改革領域中被廣泛運用且適用范圍不斷擴大，成為實現立法和改革決策相銜接，落實“重大改革于法有據”的重要手段。然而，在全面深化改革和全面推進依法治國的雙重背景下，該制度的性質、合法性等成為學界爭議的熱點。

2015 年修改的《立法法》增設了“授權暫停法律實施”條款，有學者認為《立法法》第 13 條為各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基礎，然而，第 13 條缺乏憲法文本依據，將造成人民代表大會制度與依法治國方略之間的沖突。有學者認為全國人大常委會所作授權決定既不符合法律修改的形式，也不足以產生法律修改的效力;也有學者將該項制度稱為“立法后中止實施”，認為其屬于《立法法》公布實施以來授權立法模式的新常態類型。

綜上，可以看到，探尋地方性法規暫停實施的性質及合法性是理論和現實的雙重需要，本文在厘清其基本性質和合法性的基礎上，嘗試就其合法性基礎的建設以及配套措施的建立提出建議。

2 概念辨析與合法性分析

盡管學界對授權暫停法律實施的性質爭議不斷，但均未否認其所具有的立法屬性，《立法法》將增設的“授權暫停法律實施”條款放置在“立法權限”一節，表明最高國家權力機關對暫停法律實施立法屬性的認定。盡管如此，學界對于暫停法律實施究竟屬于何種立法形式卻并未達成一致。厘清暫停法律實施的性質，既是在法治軌道上完善該項制度的出發點，也是實現深化改革和維護法治雙重目的的必然要求。

2.1 概念辨析

2.1.1 地方性法規暫停實施不等于法律修改

地方性法規屬于法律的一種，通常來講，立法包括法律的制定、修改、廢除和解釋等。多數學者從形式和內容上認為暫停法律實施更應屬于四項立法形式中的法律修改，此觀點將法律部分內容、效力的變動全部歸入法律修改，并未考慮法律修改所特有的“以新換舊”的實質要求。同時，根據“誰制定，誰修改”的立法原則，全國人大常委會能否授權國務院及其部門或者地方有關國家機關修改自己制定的法律，尚值得商榷。通常情況下，上級可以修改下級的法律法規而下級不可修改上級的法律法規。因此，不應將其認定為法律修改。

除此之外，按照法制統一原則的要求，法律修改只可能在全國范圍內統一實施而不具有局部適用性，如果暫停法律實施被認定為法律修改，將會產生法律在全國范圍內未被修改的情況下反而在試點區域內被修改的情形，這顯然為法制統一原則所不容。同時，從法律修改的效果來看。法律修改的最終效果是被替代的法律規范自此失去效力而不再適用，而授權決定中規定“對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定”。可見，暫停法律實施具有立法試驗的法律功能，能否產生法律修改的效果需要依據改革試點效果進行檢驗。故此，筆者認為授權暫停法律實施不應納入法律修改的范疇。

2.1.2 地方性法規暫停實施不等于授權立法

從《立法法》關于授權立法的規定來看，暫停法律實施與授權立法根本不同：一是授權立法的被授權主體明確且唯一，即國務院，而暫停法律實施的被授權主體不僅有國務院，還有最高人民法院和最高人民檢察院，甚至并未明確被授權主體。二是授權立法最基本的前提條件是對屬于全國人大及其常委會專屬立法權范圍內的事項尚未制定法律，而又存在現實需要，因此授權國務院制定行政法規，而暫停法律實施是對現行有效法律的適用進行局部調整，這與授權立法根本的出發點完全不同。綜上所述，從既有法律文本和制度實踐的目的來看，暫停法律實施不宜被認定為授權立法。

2.2 地方性法規暫停使用的合法性分析

2015年《立法法》修改前，全國人大常委會共作出了5項授權改革試點決定。除了2012 年在《對〈關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定（草案）〉的說明》中提到“這種授權的依據是憲法第八十九條關于國務院職權的規定：‘全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權”，其余授權決定抑或草案說明中幾乎都沒有提及法律依據的問題。通過這一兜底條款，國務院可以通過被授權而獲得這一開放性的職權，但“其他職權”中是否包括授權暫停法律實施權？通過分析全國人大常委會的職權范圍我們可以發現，憲法第67條并未明確將授權國務院在部分地區暫停實施相關法律作為全國人大常委會的職權之一，即使認為這是基于憲法第67條的兜底條款——“全國人民代表大會授予的其他職權”，然而全國人大卻并未以明示或默示的方式將該項職權授予全國人大常委會。可見，將憲法第89條作為授權暫停法律實施的法律依據顯然是不合理的，其背后的支撐可以說十分脆弱，而不斷發展的態勢要求了必須對其進行規范化建設，以盡可能的規避由其不完善而導致的制度風險。

3 完善之建議

“如果說，在改革開放之初，受法制不完善的時代條件限制，推進改革往往比較粗放，那么今天法律體系形成、法治理念高揚的新時代背景下推進改革，于法有據則是改革的基本前提。”面對暫停法律實施的發展態勢，我們仍需要從既有制度框架層面作出回應。

3.1 加強對《立法法》13條的解釋

成文法所具有的滯后性以及深化改革的復雜性，決定了某一時期的立法并不能完全適應不斷發展的改革實踐。具體表現為：（1）暫停法律實施制度的發展態勢已遠遠超出了立法者的預期;（2）授權暫停法律實施作為深化改革與推進法治的一項新制度，盡管制度實施的大致方向已確定，但是具體實施措施和制度設計并不成熟。全國人大通過對《立法法》的修訂為全國人大及其常委會授權暫停法律實施提供了憲法基礎，但《立法法》第13條中“改革發展的需要”“等領域”“特定事項”“一定期限”“部分地方”“部分規定”等規定屬于不確定法律概念，需要進一步明確其具體內涵。要實現法律規范與當前暫停法律實施制度的發展相適應，關鍵在于明確《立法法》第13條“等”字的涵義。《立法法》對暫停法律實施制度的確認既是對此前經濟領域出現的諸多試點改革實踐的認可，也為今后制度推行提供了法律保障。

3.2 完善“授權暫停法律實施”的配套制度

在法律解釋的基礎上，需要建立相應的配套制度以加強對暫停法律實施的監督。筆者認為應從事前、事中、事后三方面全面把握和科學運用授權暫停法律實施權，將法律暫停實施制度納入法治軌道。

第一，開展授權暫停法律實施可行性與必要性評估。授權暫停法律實施涉及法制統一這一重大法制原則，實踐中應區分不同的改革事項和不同的情況，只有實踐條件不成熟需要先行先試的事項才能采取暫停實施法律的方式。所以，為防止暫停法律實施權過度濫用而對法制統一原則造成沖擊，需要對授權決定出臺的可行性和必要性進行專門評估。

第二，健全全國人大及其常委會主導授權暫停法律實施工作的體制機制。全國人大及常委會作為我國最高立法機構，需在推進法律暫停實施合法化這一進程中起主導作用。總的來說分為如下三個方面：其一，嚴格法律暫停實施的審議批準程序，保證授權過程公開透明，在充分聽取各方意見的基礎上作出決定，并吸收專家學者參與，提升授權決定的專業化科學化水平。其二，授權主體要加強對暫停法律實施情況的同步監督。明確規定在改革試點過程中，對于試點情況應及時向授權主體作出中期報告，便于加強試點風險管控，及時總結分析和糾正試點中出現的問題;改革試點辦法或方案應報授權主體備案，由全國人大相關專門委員會或全國人大常委會工作機構進行審查。其三，應明確被授權主體。如前所述，從地方性法規暫停實施的程序來看，可見這種授權顯然太過隨意。針對這一情況，筆者認為應授權給它們共同的上一級機關，如監察體制改革中涉及多層次多元化主體，這時由全國人大授權給相關機構共同的上一級機構——全國人大常委會更為適宜。

第三，建立授權暫停法律實施改革試點效果評估機制。暫停法律實施是試點性的改革措施，是為進一步全面改革積累實踐經驗。因此，當試點期限屆滿，應及時客觀地總結評估試點工作情況，并進行相應處理。該工作可由全國人大、全國人大常委會進行均可，目的在于及時匯總暫停實施情況，經實踐證明可行，滿足法律修改條件的，應將意見反饋給立法機關，以便及時修法;存在一些需要通過進一步深化試點解決的問題，有必要延長試點授權期限的，則按照延期決定程序處理;實踐證明試點效果不符合改革發展需要的，則由授權機關撤銷授權決定，恢復暫停實施的法律規定。

總之，完善“授權暫停法律實施”配套制度，加強授權的合法性、規范性、嚴肅性，進而使全國人大及其常委會授權在推進國家重大改革、彌補憲法法律漏洞方面發揮應有的作用，從而將改革全程納入法治軌道，實現立法引領改革，改革推動立法。

（作者單位：南京工業大學法學院）