地方立法視角下的廣西民族教育調查研究

覃淮宇

[摘 要]廣西的民族教育存在部分教育系統工作人員對民族教育的定義理解不準確、民族教育管理機構人員設置不合理、民族教育經費投入不足等問題，導致民族教育無以為繼，教師無法安心從事民族教育，壯漢雙語教學問題突出，無法有序傳承和保護民族文化。針對廣西民族教育存在的問題，從立法的視角提出民族教育地方性立法應該從“人、財、物”方面規范的內容：規定各級人民政府以財政撥款為主，多渠道籌措教育經費，增加對民族教育的投入;加大對少數民族聚居縣、邊境民族地區教育的扶持力度;規范民族教育師資建設，培養一批優秀民族教師隊伍;加強對民族教學的建設，積極開展壯漢雙語教學實驗。

[關鍵詞]民族教育;地方立法;調查研究

[中圖分類號] G64 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）07-0001-04

少數民族教育既是民族工作的重要內容，也是教育事業的重要組成部分。目前，我國沒有統一的民族教育立法，但教育本身的特點決定其需要一個長效性的法律制度來確保培育人才的優質性，因而，民族地方教育立法的制定成為維護地方民族教育的需要。地方少數民族教育的相關政策、規范伴隨著少數民族教育事業的不斷發展，奠定了我國少數民族教育地方立法的基礎。廣西壯族自治區研究制定了一系列保障民族教育事業健康快速發展的政策措施，提出在全面落實國家義務教育和中職教育免費政策的基礎上，在自治區重大教育專項資金和項目安排中，對民族地區給予照顧與傾斜，這加快了民族教育立法的進程。隨著自治區經濟社會的快速發展，廣西的民族教育工作面臨著新的機遇和挑戰，亟須從制度層面加以規范和保障，制定出臺自治區民族教育條例，以促進自治區民族教育的健康發展。

從2016年5月起，調研組對廣西壯族自治區內民族教育地方立法的情況和經驗、自治區及各地貫徹執行相關法律法規及規章的情況、自治區及各地加快發展民族教育所取得的成就以及存在的主要問題、解決問題的意見建議等方面內容進行調研。

一、調研基本情況

（一）實地調研

實地調研分3個小組，分別赴南寧市、上林縣、崇左市、大新縣、龍州縣、百色市、靖西市、河池市、環江縣、柳州市、金秀縣教育局進行調研。

（二）書面調研

調研組通過自治區教育廳下發通知，要求各地縣按調研提綱組織材料并填寫調查問卷。針對自治縣和少數民族人口占80%以上的縣（市、區）教育局下發《民族教育政策調查問卷》，共收回河池市的羅城縣、宜州市、都安縣;來賓市的合山市、金秀縣、武宣縣、忻城縣;崇左市的大新縣、天等縣、龍州縣、寧明縣、憑祥市12個教育局的調查問卷，回收84個市縣區教育局的民族教育立法調研報告。

二、各市縣民族教育規范的制定與成效

（一）民族教育規范的制定情況

1.少數市縣制定了單獨的民族教育條例。 南寧市專門成立南寧市民族教育條例立法領導小組和起草組，并于2005年制定出臺了《南寧市民族教育條例》，對促進民族教育發展做出了全面的規范性要求。此外，還相繼出臺《南寧市社會用字管理暫行辦法》《南寧市中小學幼兒園用地保護條例》等法規和《關于加強我市壯文進校實驗工作的意見》《關于加強南寧市寄宿制民族班管理工作的意見》等規范性文件。

2.多數市縣區尚未制定民族教育條例。廣西多地尚未制定出臺專門的民族教育法規，在回收的12個教育局問卷調查中，都安縣在自治條例中體現了發展民族教育的政策。富川縣2013年修訂了《富川瑤族自治縣自治條例》，規定要“積極發展民族教育，努力辦好民族學校”。龍勝各族自治縣和恭城瑤族自治縣分別制定了《龍勝各族自治縣自治條例》《恭城瑤族自治縣自治條例》，均有條款規定“積極發展民族教育”，大化縣亦有類似的規定。

雖然多數市縣沒有制定單獨的民族教育條例，但根據自治區的安排，在黨和政府的工作方案中體現和實施民族教育政策，尤其是在2015年8月17日《國務院關于加快發展民族教育的決定》頒布實施以后，自治區人民政府于2016年4月14日頒布實施了《廣西壯族自治區人民政府關于加快發展民族教育的實施意見》，各市縣都能較好按照該實施意見推進民族教育工作。

（二）經費保障方面

目前，設立有民族教育專項經費的有南寧市、玉林市，賀州市各縣（區）也安排專項資金用于發展民族教育和創建民族文化教育示范校。

南寧市逐年增加教育經費投入，優先保障教育發展。據統計，從2011年到2015年，全市教育經費總投入為365.41億元，年平均增長12.27%，并重點向民族地區、貧困地區傾斜。專項設立市本級少數民族教育補助資金。從2011年起，市本級財政每年安排專項資金200萬元，用于民族團結宣傳教育進校園、民族文化進校園、解決壯漢雙語教育特殊困難以及少數民族邊遠村屯教學點扶持等工作，是全區第一個設立市本級少數民族教育專項補助資金的城市。

玉林市根據自身少數民族人口的特點，也設立有少數民族教育專項經費，經費每年在5萬元至10萬元之間，且每年都安排1～2萬元作為開展民族語言教育工作的專項經費。

桂林、柳州、河池、百色等市縣尚未設立少數民族教育專項經費，但在保障經費方面部分市縣也做了一些積極的探索：《恭城瑤族自治縣自治條例》第五十三條規定“自治機關將民族工作經費和民族教育專項經費列入本級預算……”;桂林市雁山區雖未設立少數民族教育專項經費，但對戶籍在草坪回族鄉且上學路程較遠的學生實行上下學交通補助，補助標準為每學期150～350元/生;河池市安排了學前教育入園補助、農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活費補助、普通高中免學費補助、普通高中國家助學金、中等職業學校免學費、中等職業學校國家助學金等教育扶貧項目資金。

（三）民族學校和民族班方面

多數市縣都開設數量不等的民族中小學校，部分學校開辦了民族班，對民族學校、民族班的學生在生活補助、入學升學等方面給予一定的優惠。如將義務教育階段民族班學生納入家庭經濟困難寄宿生生活費補助范圍，享受農村義務教育經費保障機制政策待遇。南寧市規定各類民族學校、民族班和貧困、邊遠的民族地區中小學校在校生的人均公用經費高于其他普通學校的15%。在中考和高考錄取政策上，南寧市規定在同等分數條件時，優先錄取少數民族考生;桂林市規定在高考錄取時，對十二縣苗、瑤、侗、毛南、仫佬、回、彝、京、水、仡佬等十個世居少數民族的考生和龍勝、恭城、資源三個縣的考生進行照顧，加20分，市屬其他縣的除10個世居少數民族外的少數民族考生加7分，市區少數民族考生加5分，并且在同等條件下，優先招收家庭特別困難的少數民族學生。

（四）民族教育中的教師培養

各市縣盡力優化少數民族師資隊伍建設，通過各種方式培養現有的少數民族年輕教師，為他們提供機會參加各類培訓，按照“國培計劃”“區培計劃”“市培計劃”的要求，對各級學校的少數民族教師進行業務培訓，使其能夠吸收新信息，提高業務素質，掌握新的教學手段，適應新課標和教育發展的需要。同時，縮小城鄉差距，促進教育均衡發展，想方設法補充教師隊伍，優化少數民族師資隊伍建設。

（五）民族雙語教育方面

目前，少數民族雙語教學主要在各市縣民族學校、民族班中開展，開展情況較好的有河池、上林等市縣。河池全市有宜州市、環江縣、天峨縣、東蘭縣、巴馬縣5個縣（市）開設幼兒教育和義務教育階段壯漢雙語教學，高中教育階段沒有開設壯漢雙語教學;全市開設壯漢雙語教學的學校（壯文學校）共有26所，155個班，在校學生有6918人。上林縣有1所職業技術學校、1所高中、2所初中、29所小學，共有15251名學生，1093名教師全部實行壯漢雙語二類模式教學，基本形成了從學前教育到中專教育的壯漢雙語教育體系。

（六）民族團結及傳統文化教育

廣西各市縣都在積極推進民族團結及傳統文化教育，把祖國統一和民族團結作為重要教學內容，還把民族傳統文化教育開進課堂，部分市縣將其納入入學、升學的科目中。

南寧市從2006年開始將廣西少數民族的傳統體育項目納入中考范圍。體育中考除了跑、跳、力量三大常規項目外，學生可以選擇拋繡球、踢毽子等民族體育類項目進行考試。南寧市積極打造民族文化教育基地，率先在全區開展民族風情進校園活動，得到了國家民委和自治區民委的充分肯定。目前，民族團結教育進校園示范學校已覆蓋至全市的200多所學校。在馬山縣設立了三聲部民歌教育基地、會鼓教育基地、扁擔舞教育基地，在上林縣建立了雙語教學培訓基地等。在課程設置上，美術課教授民族畫、剪貼民族作品、制作民族工藝品，音樂課學習民族歌舞和樂器，體育課設拋繡球、打陀螺、踩高蹺、頂竹杠等民族傳統體育項目等，使學生充分感受到民族文化的魅力。南寧市還要求各學校積極發掘打造學校民族特色校本課程，將民族教育內容有機融入學校教育教學全過程，效果顯著。

桂林市在中小學校大力開展民族團結教育和法治宣傳教育活動，弘揚少數民族的優秀傳統文化，提高學生“平等、團結、互助、和諧”的民族關系意識，扎實開展民族團結進步工作，努力探索推進民族文化進校園工作，取得了一定的實效。恭城瑤族自治縣教育局組織開展民族文化進校園試點活動，以瑤族《梅山圖》及吹笙撻鼓舞蹈、羊角舞、長鼓舞為重點，聘請非物質文化傳承人及其他民間藝人傳授瑤族文化及舞蹈技藝，使瑤族優秀的文化得以傳承和發展，編寫了《瑤族研究》《夢里瑤鄉——細說恭城》等書籍或刊物，讓傳統文化走進課堂。

河池市開設民族團結教育課程，各級各類學校每年都定期開展“民族團結宣傳月”“弘揚和培育民族精神月”等專題活動，開發了民族團結教育地方課程——《最美河池》，經常組織學生到市非物質文化保護中心等民族文化景點參觀學習，夯實民族團結進步思想基礎。

賀州市投入資金，創建自治區民族文化示范學校，全市建設了16所民族傳統體育示范學校，民族傳統體育特色項目有三人板鞋、拋繡球、踩高蹺、跳繩、踢毽球、背簍等;在大平瑤族鄉民族學校修建民族文化長廊，創辦民族文化教育活動中心，增設校園文化宣傳欄，開辦瑤繡班、瑤歌班、瑤族長鼓班、瑤族嗩吶班，購置民族文化教育器材和瑤族服裝。

崇左市各市縣教育系統把當地富有壯族特色的天琴藝術、拋繡球等文體活動安排進學校教學當中，并取得了一定的成績。

三、民族教育發展中存在的問題

（一）民族教育概念模糊

在調研工作中筆者發現，教育系統部分工作人員對民族教育的概念理解不準確，其認為民族教育主要是指民族傳統知識的教育或者指少數民族雙語教學，這導致他們在工作匯報中主要圍繞這兩方面進行總結。根據教育部和國家民委的規定，民族教育應指對少數民族地區、少數民族的教育。從宏觀的角度看，廣西壯族自治區作為少數民族地區，其教育應屬于民族教育范疇;從微觀角度看，民族教育既包括少數民族學生的教育，也包括在少數民族地區的漢族學生的教育，而民族教育立法調研應包括民族教育發展中涉及的人、財、物等方面的政策規定及其執行情況的調研。

（二）未建立民族教育管理機構

因人員、經費緊缺，多數市縣教育局都未建立專門的民族教育工作機構，而是歸口到辦公室或基礎教育科等部門進行管理，指派某個管理人員附帶負責民族教育工作。

（三）民族教育經費投入少

廣西是教育欠發達地區，地方財政困難，各項教育基礎設施相對較差。從目前的情況看，民族學校的教育硬件差，教學基礎薄弱，師資嚴重不足和不均衡，缺少英語等專業教師，教師的工作和生活條件差，特別是在偏遠鄉村小學教學點，基礎設施嚴重不足，辦學條件亟待改善，基層中小學教師的收入嚴重偏低，基本生活難以保障。以河池市為例，由于是特困地區，地方財政困難，教育投入不能滿足當前教育形勢的發展需要。多年來，地方財政投入教育只能保運轉，地方財政投入學校基礎設施的資金只夠支撐學校基礎設施建設的配套資金，金城江區、宜州市、南丹縣和天峨縣不屬于民族自治縣、邊境縣（含享受民族自治縣和邊境待遇縣），寄宿生生活費補助沒有實行全覆蓋，民族學校基礎設施設備普遍較差。學生宿舍、教室、食堂和教師宿舍、學校功能室不足，大班額、大通鋪現象普遍存在。

即便有的市縣的地方性條例對民族教育有規定，但這些規定并未得到真實落實。如《恭城瑤族自治縣自治條例》第三十四條：“自治機關發展民族教育，努力辦好民族學校;在邊遠貧困、居住分散的山區，設立以寄宿制為主的民族班;設立助學基金，加大對困難學生的資助;把民族文化教育納入學校教學內容，傳承瑤族優秀文化”。但《恭城瑤族自治縣自治條例》有關民族教育資金預算在執行中2016年就被取消，縣級財政在安排教育經費時，并沒有體現出對民族學校、少數民族族學生的特殊政策。再如，在賀州，邊遠山區完小、教學點的基礎設施建設滯后，條件較簡陋，還需要加大投入。

（四）民族教育專項經費匱乏

根據民族教育的定義，民族地區投入教育系統的經費都屬于民族教育經費的范疇，但民族教育專項經費對于提高少數民族教育，尤其是民族傳統文化教育意義重大。目前除了南寧市、玉林市等市縣外，多數市縣區都沒有設置民族教育專項經費，民族教育工作專項資金極為緊張。那坡縣財政每年設立10萬元少數民族教育專項經費，但在安排教育經費時，對民族學校、少數民族學生沒有特殊政策。由于沒有民族教育專項經費，很多民族學校開展特色建設，開設民族傳統文化課程，聘請民族文化傳承人或民間藝人進課堂，購買民族傳統文化的物資與設備都較為困難。

（五）教師編制與待遇問題重重

在調研工作中，各市縣反映較多的問題是城鄉之間、區域之間的教育結構和布局的不合理，“城市擠”“農村弱”“擇校熱”的問題仍然比較突出。農村學校特別是少數民族邊遠地區教師的工資低，生活條件艱苦，很多農村中小學師資不足且隊伍不穩定。反映到教師編制上，部分學校缺編，部分學校超編，由于教師編制掌握在編辦手中，教育系統無權在不同學校編制之間進行調整，有的教師解決不了編制選擇離開，而一些教師拿到編制之后想方設法離開農村學校，加之多數民族學校受地處偏遠、交通不便等因素影響，優秀教師引進難、留住難，偏遠的民族學校師資更是嚴重短缺，教師隊伍不能滿足教學需求，音、體、美、英等專業教師更是無法達到規定的配備要求。

（六）壯漢雙語教學難以發展

壯漢雙語教學盡管在一些縣市取得較好成績，但同樣面臨發展的問題。如南寧市民族雙語教育規模小，全市開展民族雙語教育的學校不多，民族雙語教育的氛圍不好，教師學習借鑒的經驗少，在開展雙語教學中碰到的困難越來越多。賀州民族雙語教育工作相對滯后，因為師資缺乏，目前全市民族學校和開設民族班的學校均未開展民族雙語教育工作。柳州在侗族、苗族等地區，一些學校在低年級可以采用侗漢、苗漢雙語進行一定的輔助教學，但是侗語、苗語教學本身沒有國家或省級規范要求，導致出現“沒有教材、沒有專門師資、沒有課程計劃”的“三無”狀況。

（七）傳承和保護民族文化迫在眉睫

在傳承與保護民族文化方面，一方面缺乏較好掌握民族文化的師資人才，因為教師的編制不能解決，造成請來的民族文化教師待遇解決不了;另一方面是缺乏教材，即使有的地方編了教材，內容上也傾向民族知識的介紹，缺乏體現少數民族文化、民風民俗以及經濟社會發展的鄉土內容，這制約了民族教育特色化發展，民族地區鄉土教材的開發迫在眉睫。

四、廣西民族教育地方立法內容的建議

制定地方民族教育促進法規是民族教育快速發展的重要推手。一個地方的發展速度如何，在很大程度上要先看當地的法治化建設進程。只有做到有法可依、有法必依才能確保當地各項事業的向前發展。民族教育事業的發展也是如此，需要“科學立法、嚴格執法”，完善的地方性法規有利于確保推進民族教育發展的各項硬性要求得到貫徹執行。同時要建立民族教育政策法規的落實評價體系，建立對民族教育的專項教育督導制度，建立健全法律責任追究制度，使法規真正落到實處。廣西民族教育地方立法應該包含以下內容。

（一）規定各級人民政府以財政撥款為主，多渠道籌措教育經費，增加對民族教育的投入

縣級以上財政應當保證每年民族教育經費的增長比例高于正常教育經費的增長比例。各級人民政府應當加快發展少數民族和民族地區的學前教育，應當在不通或者基本不通漢語的少數民族聚居鄉（鎮），舉辦雙語幼兒園，自治區人民政府應當辦好示范性自治區級民族中學、民族中等專業學校和民族高等學校;少數民族聚集地的設區市、自治縣人民政府應當分別辦好示范性民族中等職業學校和民族中小學。加大農村寄宿制學校的建設力度，撤并部分農村教學點，提高辦學質量與效益。支持和鼓勵開展學校聯盟、優質管理輸出、師資互派等辦學和管理機制創新，組織城鎮學校與少數民族自治縣（鄉）農村學校開展結對幫扶，縮小學校之間的辦學水平差距。

（二）規定加大對少數民族聚居縣、邊境民族地區教育的扶持力度

統籌中央財政一般性轉移支付和各類教育專項轉移支付資金以及自治區本級財政資金給予傾斜照顧;統籌安排資金用于解決雙語教育、教師培養培訓、民族團結教育、民族文化交融創新等方面的突出問題。各市、縣政府要強化教育投入責任，結合實際加強政府統籌，進一步優化支出結構;同時加大對教育發展資金的投入力度，確保加快發展教育所需的資金，鼓勵和引導社會力量支持發展民族教育，多渠道增加民族教育投入。此外，還可以加大對邊境民族地區的專項支持，安排每縣（市、區）學校建設補助經費，改善邊境地區的辦學條件，建設邊疆口岸和重要通道的中小學，發揮對外開放窗口的示范作用，樹立良好的國家形象。

（三）規范民族教育師資建設，培養一批優秀民族教師隊伍

加強少數民族教師的繼續教育，對民族學校的教職工編制、中高級教師崗位應當傾斜照顧。完善中小學教職工編制政策，研究制定中小學教職工編制、中高級教師崗位向農村中小學校傾斜的政策，加大力度實施農村義務教育學校特設崗位計劃，招錄一批“特崗”教師到農村學校任教，按照有關規定，配足民族雙語學校雙語專業教師，保障開展民族雙語教學的師資需要，嚴格落實農村地區教師職稱評審傾斜政策。

（四）加強民族教學建設，積極開展壯漢雙語教學實驗

尊重和保障少數民族使用本民族語言文字接受教育的權利，不斷提高教師利用少數民族語言文字教學的水平。尊重少數民族群眾的意愿，積極穩妥地開展少數民族雙語教育工作。認真總結壯漢雙語教育的經驗和教訓，深度結合教育教學改革，組織實施不同層次、不同區域、不同模式的壯漢雙語教學活動。合理布局壯漢雙語學校，適當擴大規模。加強雙語教育課程和教材建設，大力培養培訓雙語教師。支持開展雙語教研活動，建立和完善政策措施，為接受雙語教育的少數民族學生升學、考試、就業等提供保障。支持有本民族語言文字的少數民族開展民族雙語教學實驗。展開壯漢雙語教育的學生通過少數民族語言考試替代語言類考試的可行性論證。

五、結語

在本次研究中筆者發現，少數民族教育立法中對傳統文化的重視程度不夠，更多的是對少數民族地區公民受教育權的保護，而沒有給少數民族優秀傳統文化以足夠的重視。研究中筆者發現，對少數民族傳統文化保護的條款設立起來很困難;其次，地方性民族教育立法的層級不夠豐富，廣西少數民族的地域分布并不平衡，其風俗習慣也是千差萬別的，難以解決。未來的研究要在地方人大立法的基礎上，著重研究制定并頒布省級政府規章或者實施細則、頒行設區市級地方性民族教育法規和自治縣縣單行條例，構成一個立體化的地方性法規體系，強化少數民族教育立法中對少數民族傳統文化的重視程度，開展廣西少數民族地區教育立法理論研究，建立少數民族教育立法研究所，鼓勵各大高校加強對民族教育領域人才的培養，提高少數民族教育立法的理論研究水平。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 蔡付容.我國民族職業教育法律保障研究[D].北京：中央民族大學碩士學位論文，2015.

[2] 陳恩倫.我國民族地區地方教育立法的經驗及問題[J].內蒙古社會科學（漢文版），2016（4）：160-164.

[3] 陳立鵬.改革開放30年來我國民族教育政策回顧與評析[J].民族研究，2008（5）：16-24.

[4] 陳恩倫.我國民族地區地方教育立法的經驗及問題[J].內蒙古社會科學（漢文版），2016（7）：160.

[5] 柳翔浩.和合視域下跨境民族地區中學生國家認同教育研究——以德宏州為例[D].重慶：西南大學碩士學位論文，2013.

[6] 韋蘭明.壯漢雙語教育發展的困境與前景[J].廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2017（1）：156.

[7] 許超.地方立法中可操作性原則的踐行——以上海市人大的地方立法為例[D].上海：上海社會科學院法學研究所，2015.

[責任編輯：陳 明]