國有資本收益的分配與監管問題研究

李本光　楊柳

摘 要：通過研究近幾年來國有資本收益分配的情況，發現其在制度、政策上不夠完善，上繳比例不夠科學合理。針對以上存在的一些不足，要合理設定國有資本收益的上繳比例，可以根據混合模式來制定。對于國有資本收益的分配比例，要根據公益類、功能類、競爭類三種國有企業的不同情況確定。同時，提出我國要構建國有資本收益監管體系：公益類國有企業的國有資本收益的監管主要通過政府對行業的控制來監管;功能類國有企業的國有資本收益的監管主要通過產業政策的幫扶和引領來監管;競爭類國有企業的國有資本收益的監管主要通過競爭政策和反壟斷法的宏觀協調來監管。

關鍵詞：國有資本收益;分配;監管

中圖分類號：F275 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）06-0075-03

引言

國有資本收益是指國家作為國有資本的所有者，因對其具有所有權而應獲得的多種收益總稱，包括上交利潤、股息紅利、租金、現金占用費、產權轉讓等形式。當前，我國國有資本收益的完整性和有效性遭到破壞、大量的國有資本收益轉移或流失，造成以上情況的根本原因是國有資本收益分配不合理、監管不到位，其分配比例和監管制度不夠完善[1]。因此，應該建立一個綜合的國有資本監管機構負責我國國有資本的運營和分配情況。作為國有企業提供財務決策依據的參考指標，我國在國有資本收益的分配與監管體制上還存在一些不足。國有資本收益分配改革和國有資本收益監管體系在制度建設和實踐探索上雖然取得了卓有成效的成就，但目前仍處于摸著石頭過河的階段，一些難題急需人們深度挖掘和解剖，這樣才能將國有收益分配政策和國有資本收益監管體系向著有利的方向邁進，讓各項政策逐漸完善，走向成熟。

一、國有資本收益的分配

（一）我國國有資本收益的概況

經過六十多年的探索，中國國有資本收益分配向著越來越成熟的道路前進。與目前建立和完善社會主義市場經濟相匹配的國企利潤分配制度即是稅利分流分配體制，這不僅有利于調動國有企業的生產積極性，增強國有企業的活力，也有利于保證國家作為所有者享有企業利潤分紅的權利，增加國家的財政收入。2013年下發的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》的文件中提出了要建立完善國有資本收益分配機制;合理分配和使用國有資本收益，提高國有資本收益上繳比例，拓展收益上繳范圍[2]。

（二）國有資本收益分配體制中存在的問題

改革開放之后，我國的國有資產管理體制發生了很大的改變，國有企業收益分配體制也隨之進行了大變革，先后經歷了平均主義大鍋飯模式、按勞分配與按生產要素分配相結合分配模式，國有企業收益分配制度不斷變革，對改善員工的生活水平、推進國企改革更加深入都發揮了舉足輕重的作用。與此同時，我們也應該意識到，國有企業收益分配制度改革任務仍很艱巨，仍然存在很多問題。我們可以把這些問題劃分為兩類：國有資本收益分配制度本身的瑕疵和相關配套政策層面的不足。

1.國有資本收益上繳比例不夠合理。現在我國正在試行的國有資本收益分配制度與之前“一刀切”的模式比較，明顯有了很大程度的提升。至少能夠關注存在于不同領域之間的競爭優勢和盈利能力的差距，但是僅僅5%～10%的上繳比例與國有企業的壟斷利潤和外國企業35%的上繳比例對比，還是偏低的[3]。因此，未來需要改進的方向就是逐漸提高國家紅利上繳比例。此外，當前我國上繳比例是根據行業不同層次來劃分，但是其具體層次內部并沒有進行細分，這一點上還需要繼續改進。從細節來看，這些層次內部雖然都是同一個行業，但是落實到每個企業后情況就不同了，每個企業的基本情況不同，企業規模不同，盈利能力自然也不相同。此時，如果這些企業的上繳比例都相同，顯然是不公平的。最后是沒有考慮地理因素的差距，雖然各層次內部的企業同屬一個行業，但是企業所處的省份不同，企業的利潤率自然也存在差距。所以，對不同地域同一行業企業確定不同收益上繳比例是十分必要的[4]。

2.國有上市企業分紅比例不合理。涉及到的另一個問題就是我國國有上市公司分紅比例偏低。在這13年的養精蓄銳中，眾多國有企業的盈利能力已經上升到世界前列。根據上市公司年報的統計數據，2017年，中國工商銀行稅后凈利達到2 875億元，中國移動稅后凈利則為1 143億元，中國石油稅后利潤為228億元。但是，他們每年向國家上繳的紅利僅為10%，然而像中國工商銀行這類金融類的行業，還未進入收繳的范圍。拋去其他企業不談，只是這三家公司，總利潤就高達4 000 億元，但是上繳利潤少之又少，僅為利潤的6%。顯而易見，這些企業依靠自身壟斷地位所取得的壟斷利潤中，上繳到國家實際利潤實在是不足為談。

（三）國有資本收益分配的對策

1.科學確定國有資本收益分配比例。科學的國有資本收益分配比例要根據不同的國有企業類型分類制定。國有資本收益一般分為壟斷型企業國有資本收益和一般競爭性企業國有資本收益。壟斷型企業國有資本收益的分配比例應該根據國有資產的監管體制和國家要求的國有資產改革進度以及國有企業公司內部控制情況，從而制定三種方案：一是在國有資產管理體制改革還未成熟、國有企業公司內部治理情況不太樂觀階段，可以制定固定比例模式，即國有資本收益分配采用固定分配比例模式。根據國際經驗以及我國國有資本收益基本情況，國有資本收益分配比例應提高到 30%～60%。二是在國有資產管理體制改革基本成熟、國有企業公司內部治理情況基本完成期間，壟斷型國有資本收益分配比例應該選擇“固定比例+變動比例”模式，其中固定比例的多少應該由國資委來確定，要根據企業所處行業的整體情況、地域差距、壟斷程度等因素制定一個最低的分配比例;變動比例部分則是根據各個企業的具體情況，根據該公司的績效水平、盈利情況等制定的。三是在國有資產管理體制改革走向成熟、公司內部治理情況全面完成的時候，則可以選擇經董事會提議、國有資產管理部門審批這種模式來確定國有資本收益的分配比例。其次，競爭性國有企業則主要是通過企業的各項創新從而獲取競爭性利潤，企業可以利用這部分利潤為企業的未來投資，擴大企業的資本規模。當企業出現危機時，也可利用這部分利潤彌補企業出現的經營虧損。筆者認為，競爭型國有資本收益的分配也應該是“固定比例+變動比例”這種方式[5]。

2.改善國有資本收益再分配。十八大報告中提到，要讓改革發展成果更廣泛、更公平地惠及到人民群眾。在《2010亞洲發展展望更新》中也提到過，國有企業應該將更多的利潤上繳到國家，將這部分收益由國家支配，用這部分收益建設公共財政，惠及廣大人民群眾。這有利于提高居民財政收入，提升居民消費水平，促進經濟平穩快速發展。在《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的通知意見》（國發[2012]12號）中明確提出，要建立健全國有資本收益分配制度。國家發布的這些文件以及對國有資本收益的改革，都為國有資本收益的再分配指明道路。

由此可以看出，我國新的國有資產管理體制要求國有資本收益分配收繳事項交由財政部來負責，而國資委主要負責國有資本收益分配的監督和審核等事項。這樣變動有助于財政部門和國資委職能之間相互制約，有利于國有資本預算和公共預算之間連接。而國家對于國有資本收益的支出預算，應該由財政部根據國家需要的“輕重緩急”和國家戰略、產業改革發展總體規劃等來決定國有資本收益再分配的用途，并接受全國人大的審議和監督。

二、國有資本收益的監管

（一）完善國有資本收益監管體系的目標

目前，我國國有資本收益的完整性和有效性遭到破壞、大量的國有資本收益轉移或流失，造成以上情況的根本原因是國有資本收益監管不到位，國有資本收益監管制度不完善。國資委作為國有資本的出資者代表，應通過國有資本營運機構抓好收益監督管理這一環節，否則投資主體到位、行使出資者職能只能是一句空話。因此，建立和完善國有資本收益監管評價體系是形成有效的國有資產管理運行機制的重要組成部分，它能夠起到更好地發揮國有資本在我國經濟市場中的巨大作用[6]。

建立和完善國有資本收益監管評價體系的目標就是正確地劃分各級政府和部門的收益，對國有資產收益進行精確地預算與論證，合理地對國有資產收益進行分配，制訂長遠而全面的償債計劃。充分發揮我國國有資本收益的作用，防止國有資本流失，保障國有資本的保值、增值，維護社會穩定，切實發揮國有資本收益的社會穩定調節器功能，保證經濟平衡持續發展。

（二）國有資本收益監管的原則

1.要正確劃分國有資本收益監管的主要環節和次要環節。我國國有資本收益監管的內容十分豐富，分布范圍廣泛，數量眾多，主要包括應交利潤，國有股股利、股息，國有產權轉讓收入，企業清算收入和其他國有資本收益，同時處在不同領域的國有資本管理目標也不同。對于政府功能領域的國有資本收益的監管，其社會目標是第一位的;而對于處于競爭性領域的國有資產，保障國有資本安全、提高國有資本運營效率、實現國有資本保值增值的目標則成了最重要的目標[7]。對國有資產收益進行精確地預算與論證，合理地對國有資產收益進行分配，提高國有資本的質量，確保國有資本的保值、增值問題，才能保證國家的財政穩定，保證社會經濟的平穩持續發展。因此，必須正確劃分國有資本監管內容的主要環節和次要環節。

2.要區分不同類型的國有資本收益。目前，根據國資委確定的國有企業分類方式，即根據國有企業不同的功能為分類依據，將我國的國有企業分為公益類、功能類企業與一般競爭性企業三種類型，其產生的國有資本收益也大致分為這三種[8]。其中，公益類國有企業的收益較大，但是上繳到國家的部分卻很少，對于這類國有資本收益應該把部分增量投入到該類國企的自身發展中去，擴大該企業產品和服務的范圍，提高產品和服務質量;功能類國有企業的國有資本收益上繳到國家的部分比公共服務類的大一些，該類國企在國資收益上繳方面以每年具體收益為準，但對于收益是上繳還是投入企業經營的問題，應該具體問題具體分析，在滿足企業經營發展的前提下，根據國家需要來上繳企業收益;一般競爭類企業的國有企業的國有資本收益較大，其上繳國家的部分也比較大，該類國企的功能就是為了國有資本的保值增值，對于國有股的國資收益上繳比例比較大。因此，這三種不同國有資產所形成的不同類型的國有資本收益監管也要針對其本身的特點來設計，設置不同的監管主體和不同的監管評價體系。

3.監管評價體系的操作性要強。建立國有資本收益監管評價體系必須充分考慮國有資產管理的需要，堅持從我國國情出發，讓已存在的財務和統計資料充分發揮作用，使各項指標清晰、明確。或者經過各方面的努力，可以在近年內直接或間接計算出來的監管指標，要確保監管評價體系具有較強的可操作性，這樣才能確保監管體系的意義，這樣的監管指標體系才能更有效地對國有資本收益進行監管[9]。

4.以企業為主兼顧行業。國有資產收益監管的對象是每一個擁有國有資產的企業，通過對單個國有企業資本收益的監督才能實現中觀和宏觀層面上的監督效果。所以應在行業特征之下，針對具體的國有資產經營實體——國有企業設計監督指標體系，從而實現指標內容的可比性，既有利于企業內部的縱向對比，也有利于企業之間的橫向對比。

（三）國有資本收益監管評價體系

國有資本收益監管評價體系應按照公益類、功能類和競爭類分別制定，其評價內容要能夠反映和監督企業收益情況、企業的財務狀況等。

1.競爭類國有資本收益監管評價體系。競爭類國有企業是指那些由國家出資建造的，不用考慮進入與退出障礙、同一產業內部不會存在眾多企業，企業產品基本上具有相似性和可辨性，并且以利潤最大化為經營目標的國有企業。競爭類國有企業的國有資本收益的監管主要通過競爭政策和反壟斷法的宏觀協調來監管的。競爭類國有資本收益監管的評價主要從兩個方面進行，一是企業的財務狀況，二是企業收益來源的合法情況。競爭類企業的財務目標就是實現企業利潤最大化的同時保證所有者權益的最大化，追求的是在市場競爭中能否盈利。因此，國有資本的保值增值是監督的重點內容[10]。

2.公益類國有資本收益監管評價體系。公益類國有企業包括城市公用事業和國防等行業，主要負責提供國民經濟和社會發展所必需的基礎設施和公共產品。公益類國有企業的國有資本收益的監管主要通過政府對行業的控制來監管的。公益類國有資本收益的監管應設立一個體制獨立、責任主體明確、運行專業的綜合公共服務事業管理機構，可考慮先在各地方政府內部相關部門下設立明確的管理部門。在時機成熟時，建立一系列與各級政府平行且獨立于各部門的系統公共服務監管機構。其收益監管機構要獨立，要求監管機構獨立于被監管者，并與其他政府行政職能部門劃清職責界限以及經費獨立。

3.功能類國有資本收益監管評價體系。功能類國有企業主要是政府為實現特定的戰略目標而設立，為引領和保持經濟社會協調發展而采取的干預市場行為。功能類國有企業的國有資本收益的監管主要通過產業政策的幫扶和引領來監管的，產業政策是政府為實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和，需要設立嚴格的政策規定收益分配的內容來對國有資本收益進行嚴格的監管[11]。

結語

本文通過研究近幾年來國有資本收益分配的情況，指出其在制度、政策上不夠完善，上繳比例不夠科學合理，并且針對以上存在的一些不足，提出了要合理設定國有資本收益地上繳比例，可以根據混合模式來制定;對于國有資本收益的分配比例要根據公益類、功能類、競爭類三種國有企業的不同情況確定。同時，本文提出了我國要實現的國有資本收益監管體制：公益類國有企業的國有資本收益的監管主要通過政府對行業的控制來監管的;功能類國有企業的國有資本收益的監管主要通過產業政策的幫扶和引領來監管的;競爭類國有企業的國有資本收益的監管主要通過競爭政策和反壟斷法的宏觀協調來監管的。國有資本收益是我國財政重要來源，合理確定國有資本收益分配比例，建立健全國有資本收益監管體系對保障國有資本安全，提高國有資本運營效率，實現國有資本保值增值目標具有重大而深遠的意義。

參考文獻：

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[責任編輯 陳丹丹]