我國非營利組織發展歷程及其存在的問題分析

張海蓉 任白劍 林文浩

摘 要：非營利組織在滿足社會需求和承擔社會職能方面有著政府和市場不可替代的作用。我國非營利組織在發展進程中出現了一系列的問題，如社會公信力下降、資金匱乏、運作效率低、法律體系不健全等等。因此，非營利組織應該堅守為社會服務的性質與宗旨，提高公開性與透明度;政府需加大財政支持，自身重視內部管理;國家要加強法制建設，促進非政府組織的進一步發展，保障社會公共利益。

關鍵詞：非營利組織;發展歷程;存在的問題;對策

中圖分類號：D632 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）16-0184-02

一、非營利組織概述

1.非營利組織概念。非營利組織指的是不以營利為目的，介于政府和營利組織之間，一切面向社會，提供公益服務的社會團體或組織。非營利組織，也被稱為非政府組織或志愿組織。不以營利為目的，開展各種志愿性的公益或互益活動是其主要任務，所以又稱為“第三部門”[1]。

2.非營利組織特征。一般認為，非營利組織具有七個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性。組織性，又稱正規性，指的是非營利組織應有宗旨、章程與相應的規章制度，經常開展活動;民間性，指非政府性，非營利組織既不是政府的一部分，也不受其支配;非營利性是指其不以營利為目的，也不會進行利潤分配;自治性是指非營利組織有獨立決策能力;自愿性體現于成員參與組織不是強制性的;非政治性指的是組織的目標與手段圍繞服務社會進行展開，不參加政治活動;非宗教性體現在非營利組織不開展宗教活動，組織目標和活動都不具有宗教色彩。

3.非營利組織地位。非營利組織自發展以來就發揮了重要的作用，不僅能加強政府和民眾在社會公共事務中的合作管理，還能集約社會資金促進社會資源的合理運用。在現代公共事務管理中，非營利組織對基層公共事務的管理常常能比政府組織更具效率，因此是公共管理主體的必要組成部分。

非營利組織的發展促使了國家和政府下放社會權力，逐漸變為政府職能轉變和承載公共服務的重要工具。非營利組織也成為了政府、公眾的橋梁，幫助政府把治理國家和社會的公共政策貫徹到基層民眾當中。非營利組織還是公共物品的重要提供者，也有利于和諧社會的建設。

二、非營利組織發展歷程

1.歷史早期。從歷史的角度來看，中國非營利組織有著極為悠久的歷史，其原型是民間結社和民間公益活動。中國歷史上，存在著許多不同類別的民間結社，例如先秦的“會黨”，東漢的“朋黨”，宋代的民間互助性組織“合會”，元、明、清時代的“羅教”和“洪幫”等，都為我國現在非營利組織的發展奠定了一定的組織和思想基礎。

2.建國前期。我國在建國之前同樣已經存在了各種社團和革命組織，20世紀初至1949年新中國成立階段，中國社會力量復雜，各種學術性、政治性、文藝性組織以及一些隱蔽的會黨，如洪幫、青幫等[2]。

3.建國后。中國共產黨帶領人民成立新中國，按社會主義原則對民間結社進行了整頓，整頓過程中，有兩方面的變化促進了民間非營利組織的發展。一是部分民間組織政治化，二是一部分民間組織被取締。經過整頓，在20世紀50—60年代中期，中國的社會團體出現了一個迅速發展時期。但是，1966-1976年期間，中國的民主與法制遭到了比較嚴重的破壞，對社會團體向健康、法制方向的發展產生了一定負面影響。

4.改革開放以后。我國非營利組織的真正興起是在改革開放之后，在計劃經濟體制轉向市場經濟的過程中，政府對非營利組織進行了重新認識，非營利組織融入更加開放、自主的環境中。人民的政治生活和社會生活的參與度也得到了很大提高，20世紀在80年代，社會團體的數量出現爆發式增長。進入90年代后，經濟體制轉軌，政府職能轉變，民間組織因此得到了較好的發展，民辦非企業單位發展，非營利組織的隊伍逐漸壯大。

三、我國非營利組織現存問題分析

1.社會公信力下降。目前我國大多數的非營利組織缺少相應的監督機制，內部管理狀況欠佳，各種機制都不健全，再加上組織自身的自律能力也比較差，出現了一些管理者以權謀私、貪污腐敗的現象，具體表現在非法挪用組織公有的財產，或者使資金在某一方面過度消費，這些情況都使得非營利組織的社會公信力嚴重下降。《中國慈善透明報告（2013）》顯示，2013年度我國慈善透明指數為43.11（總分為100），這一情況雖然在2016年開始有所扭轉，但公眾對非營利組織信息公開狀況的滿意度也有仍舊不高。其根源還是由于組織管理者的腐敗行為貶低了非營利組織的社會信譽，給非營利組織的社會公信力帶來極大影響[3]。

2.資金匱乏。我國非營利組織不能通過經營活動獲得豐厚利潤，經費一般來源于政府的補貼、服務的收費和民間的捐贈。而由于社會的發展和非營利組織的轉型，政府能夠補貼給其的資金已經大幅減少，再加上非營利組織的社會公信力一度下降，民間捐贈的數目也同樣急速下降，單靠會費、商業經營和收費活動的收入已經不能很好維持非營利組織的發展。而營利組織支出分為業務活動成本、管理費用和籌資費用等，其中最主要的支出是在項目和行政上，兩者相比而言，行政支出占比更高，真正用于項目的就比較少，還不到50%。行政費用的高支出加劇了非營利組織的資金匱乏，資金匱乏也相應成為制約非營利組織發展的主要瓶頸。

3.運作效率低。在我國，非營利組織的專職人員規模一般都不是很大，很多人的業務能力也不強，沒有固定的人才輸送渠道，許多管理者來自政府機構，志愿者也多為無業人員或者離退休人員。但非營利組織的運作很大程度上需要依靠志愿者開展活動。另外，非營利組織的制度建設還不是很健全，有一部分非營利組織缺少甚至沒有財務管理制度，還有一部分即使存在制度的約束，但仍不按照組織的宗旨運行。很多非營利組織的治理結構形同虛設，少數管理者獨斷專行，對重大決策不經商議直接下決定.再加上有些非營利組織各自為政，每個組織的內部結構和參與方式不盡相同又缺乏信任，因此導致資源浪費、運作效率低[4]。

4.法律體系不健全。民間對于非營利組織的定性還不夠明確，國家對非營利組織的立法工作也相對滯后，層次不高，所以到目前為止還沒有一部全面規范而又明確專門的法律，非營利組織從成立、登記到稅收管理基本只能依據《社會團體登記管理條例》。

現存法律對非營利組織的各個方面加以限制，從成立到競爭到規模都受政策的約束。使得一些民間非營利組織的成立條件十分苛刻、設立程序也比較煩瑣;還在行政管理上采用雙重管理體制，給非營利組織帶來了沉重負擔;有關的民事法律也比較混亂，遇到問題不能有效解決，存在著明顯的法律漏洞。再加上評估制度、財務制度、問責制度等方面法律法規的缺乏，法律體系不健全問題嚴重阻礙了非營利組織的運行與發展。

四、發展完善非營利組織的對策建議

1.提高公開性與透明度。非營利事業發達的國家通常實行嚴格的信息披露制度。如美國對非營利組織的監管的一個重要手段就是“信息公開”。為了更好地規范非營利組織，加強為社會公共利益服務的效度，提高社會公眾對非營利組織公信度，需要完善非營利組織的信息披露制度。信息公開的一個重要內容是財務，非營利組織必須向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息。同時，促進外部評估機制和第三方評估機制的建立，對非營利組織的績效做出客觀評價，實行監督管理的重要內容。通過這兩方面促進非營利組織公共責任的實現，是提高其公開性與透明度的重要舉措。

2.加大財政支持。政府應給與非營利組織一定的財政補貼和相應的政策支持，充分引導社會資金合理流向公益事業，保護非營利組織的發展。根據非營利組織的服務范圍和服務效益制定不同的補貼標準，對于突出的社會公益項目或事業充分給予政策支持。另外，應完善非營利組織購買公共服務的體系，使公開招標的方式應是非營利組織獲得財政支持的重要渠道;效仿美國對非營利組織的稅收優惠，嚴格規定非營利組織的收入用于公共服務的發展和再投入，不得用于個人利益或分紅。

3.重視內部管理。有效的內部管理是非營利組織成功和高效運作的必要條件。組織除了通過道德約束形成自我調控的機制以外，應建立相互約束的制衡機制，明確“決策機構”“執行機構”“監督機構”三位一體的形式，形成科學的決策機制、執行機制和監督機制;完善民主機制和參與機制，保障組織人員應當享有的權利，建立和完善符合管理規范的組織結構，保證組織人員盡職盡責地履行責任與義務。非營利組織還要明確自身的形象與定位，結合服務對象制定長期戰略、中期規劃、短期目標。與此同時，要形成制度化、規范化、程序化的內部管理，還要加強與其他組織的溝通，在外部交流中互相學習和借鑒，形成合作與競爭并存的關系，從而建立非營利組織自我管理自我的束的自律機制。

4.加強法制建設。為了更好地發揮非營利組織對社會公共利益的積極促進作用，推動非營利組織進一步發展，加強非營利組織的有效管理，政府有必要重新審視現行法律法規，并加以修正和完善，變革不適應當代經濟發展水平的與非營利組織相關的法律制度，構建市場經濟條件下與之配套的完整法律體系，營造良性循環、持續發展的制度環境。明確非營利組織的社會地位，掃清不利于非營利組織的障礙，促進政府依法行政;強化監督，擴大監督主體，允許第三方依法參與;明確非營利組織的公共責任，促進非營利組織的制度化和規范化。

參考文獻：

[1] ?王名.非營利組織管理概論[M].北京：中國人民大學出版社，2002：2.

[2] ?李長文.我國非營利組織能力建設發展的歷史回顧與思考[J].寧夏社會科學，2013，（4）：20-29.

[3] ?劉春湘.論我國非營利組織存在的問題及治理對策[J].保險職業學院學報，2006，（3）：35-37.

[4] ?吳宛航.我國非營利組織參與公共危機管理的局限性分析[J].勞動保障世界，2017，（23）：42-44.