政治生態建設的路徑依賴及突破

張婷

摘 要：目前，學界對政治生態這一重大課題的研究，重點回答了政治生態的科學內涵、主要特征、判斷標準、形成邏輯、政治生態建設等內容，為深入研究政治生態建設奠定了一定的理論基礎。同時，還有待于進一步拓展研究視角，進一步深化研究內容。以制度經濟學中的路徑依賴理論為框架展開研究，對我國的政治生態建設既具有理論意義，又具有現實價值。

關鍵詞：政治生態建設;路徑依賴;路徑重構

中圖分類號：D035 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）16-0144-04

良好的政治生態是確保一個國家長治久安、持續健康發展的關鍵。黨的十八大以來，對政治生態的研究已經成為學術界關注的一個全新領域和重點領域之一，并取得了不少理論研究成果：一是對政治生態的內涵、特征和判斷標準進行了研究。如謝金峰（2018）認為，政治生態有廣義和狹義之分。孫照紅（2017）則認為，科學合理的測評體系是監測、檢驗基層黨組織政治生態狀況的依據。二是對習近平政治生態思想進行了比較系統的闡釋。如陳伊玲（2017）分析了習近平政治生態的精神內涵和時代價值，凌海金（2017）論證了習近平嚴肅黨內政治生活、凈化黨內政治生態的機制與方法。三是對政治生態的重要性及其影響進行了論證。如林華（2015）、李慧（2017）分析了國外政治生態變化給我國帶來的影響，認為拉美政治生態的變化會影響我國企業和我國戰略性項目在拉美的發展。四是政治生態建設途徑及相互關系進行了分析。如馬華（2017）認為，基層政治生態運行的秩序變遷是從禮俗到法治。這些研究為政黨建設，尤其是推進全面從嚴治黨提供了很多有益的理論參考。但是，還需從以下幾方面進一步完善：首先，研究視角需要拓展。政治生態建設是一項系統工程，需要運用不同學科的理論進行分析和論證，但目前的這些研究主要是從政治學、黨的建設角度展開的，鮮有從經濟學，尤其是制度經濟學的角度進行研究的。其次，研究內容需要深化。中國進入新時代，如何突破傳統的政治生態路徑，構建適應新時代要求的政治生態路徑需要深入研究。

道格拉斯·C.諾思是新制度經濟學派的代表人物，也是“馬克思理論的一個篤信者”[1]，他從經濟學的角度分析了制度建設對經濟增長的作用，他在他的著作中提到，“經濟學家們已經正確地認識到經濟學是一種選擇理論。然而，要改善人類的前景，我們必須理解人類決策的來源。這是人類生存的一個必要條件。”[1]同理，政治生態建設也應該考慮政治生態的形成路徑，即人們的選擇來源，因為營造風清氣正的政治生態環境是一種對規則的選擇。

一、形成路徑依賴的理論依據

路徑依賴理論（path dependence）是諾思教授在20世紀初提出的一個制度選擇理論，他在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中討論了制度分析方法論基礎中的三個基石性問題，即“人類合作、制度分析中的行為假定，以及人類交換中的交易費用問題”。他認為，“人類行為要遠比蘊含在新古典經濟學范式內部的個人效用的理性最大化來得復雜。在許多情況下，人們不僅有財富最大化行為，還有利他主義和自我約束的行為，而這些不同動機會極大地改變人們實際選擇的社會結果。人們是通過某些先存的心智構念（preexisting mental constructs）來處理信息和辨識環境的，因而這些先存的心智構念對制度的形成、維系和變遷，都有著重要影響。”他還指出，“由于在人類的社會互動過程中每個人所擁有的有關他人行為的信息均是不完全的，因而每個人在社會選擇中處理、組織以及利用信息時均存在著一定的心智能力上的局限，而人的這種心智能力與辨識環境時的不確定性結合在一起，便演化出了旨在簡化處理過程的規則和程序，由此而形成的制度框架則通過結構化人們的互動，限制了行為人的選擇集合。結果，在人類社會歷史的發展長河中便形成了各種不同的制度，并產生了人類社會變遷中的路徑依賴和鎖入效益等等。”[2]

具體說來，路徑依賴是指，“人們一旦選擇了某個體制或規則，由于規模經濟（Economies of scale）、學習效應（Learning Effect）、協調效應（Coordination Effect）以及適應性預期（Adaptive Effect）以及既得利益約束等因素的存在，會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化。”人類社會中的技術變遷和制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑，無論這種路徑是好還是壞，都可能對這種路徑產生依賴。

二、制度體系：權力的運行框架

政治生態建設本質上是制度建設，而找準制度建設的源頭，是要分析權力的運行框架。權力在制度的框架內運行，會受到正式規則、非正式規則和監督機制的影響。

第一，形成強制約束的正式規則。“正式規則包括政治司法規則、經濟規則和契約。”這些不同層次的規則從法律、政策、內部規定、個人契約界定了從一般到特殊的約束。“政治規則廣泛地界定了政治的科層結構，包括其基本的決策結構、日常程序控制的外部特征。經濟規則界定產權，其中包括了對財產的使用、從財產中獲取收入、以及讓渡一種資產或資源的一系列權利。”契約則包含了專屬于交換的某個特定合約的條款。正式規則的設計通常將依從執政成本考慮在內，考慮這一成本，意味著必須要有辦法來識別那些違反規則的行為，衡量其違反的程度，并且能識別出是誰在違規。執政成本包括衡量那些待交換的物品或勞務的多重屬性，衡量代理人的表現等等。在許多情況下，成本超過收益時，制定規則與劃分所有權就沒有必要了。當然，技術或相對價格的變化將改變制定規則的相對收益。無論正式規則如何制定，但只要它一旦制定出來，就很難輕易改變，正式規則具有相對穩定性，對權力的約束也是顯性的，是強制性的。

第二，非正式規則的隱性誘導。相對于正式規則來說，非正式規則對權力的約束是隱性的、誘導性的。正式規則是非正式規則的基礎，但在日常交換中，非正式規則的約束才是形成選擇的明確而直接的來源。非正式規則也是政治生態建設中起著決定性作用的影響因素。非正式規則對權力的約束形成了權力運行的軟環境，這種軟環境就是政治生態，因此，基于制度經濟學的角度，政治生態是指影響政府干預這只“看得見的手”的環境因素，又稱為非正式制度或“潛規則”。這種非正式制度可能僅僅是演化的結果而非人們的創造，它們來源于政治圈內所流傳下來的信息和文化，這種信息和文化被老百姓俗稱為“官場文化”。政治生態在社會經濟發展過程中起著無比巨大的作用，能夠潛移默化地影響一個地方人民的價值觀、思維方式和行為習性等，只有當外部的同類型的正式制度強勢出現，并與之發生沖突時，才能夠顯現出彼此的不適應[3]。

三、政治生態被破壞的演化邏輯：制度供給與需求的博弈

（一）政治生態被破壞的邏輯起源

從制度變遷的視角看，歷史是至關重要的。縱觀近七十年的改革歷程，我國的政府人事管理制度初步具備了機構和人員編制的計劃控制、黨政干部制度的身份制和地方政府官員政績晉升制等特點。這些特點決定了隨著時間推移，體制內的政治生態可能會開始沿著以下路徑演化。

1.編織“關系網”。有的四處找門路、搭“天線”，一天到晚分析某某是誰的人，看看能“抱上誰的大腿”，把關系視為“為官之道”“升遷法門”;有的以人劃線、以地域劃界，明里暗里搞小山頭、小圈子，彼此抱團，遇事互相照拂，互相利用，甚至集體串通謀取不正當利益;更有甚者，結成政治利益同盟，搞拉幫結派、團團伙伙、利益輸送，形成針插不進、水潑不進的“獨立王國”。

2.推崇“厚黑學”。深諳“厚黑”之術的“兩面人”，有的對組織表態調門很高，煞有介事、大張旗鼓，背地里卻消極應付、不作為不落實，甚至背道而馳;有的對上級俯首帖耳、溜須拍馬，轉過身對群眾則退避三舍、漠視疾苦;有的表面上大談清正廉潔，私底下卻瘋狂斂財、貪得無厭。“臺上一套、臺下一套，當面一套、背后一套”“見人說人話，見鬼說鬼話”“做人如演戲，翻臉似翻書”。

3.信奉“潛規則”。有些人張口閉口“按規矩來”，可實際上這些“規矩”并非指不成文的優良傳統、好的工作慣例和正確的政治標準，而是上不得臺面的“潛規則”。“潛規則”大行其道，白紙黑字的明規矩就成了“泥塑的菩薩”。有的野心膨脹、權欲熏心，一門心思只想當官發財，誰能決定自己的位子就成了最重要的“工作”;奉行“朝中有人好做官”的信條，為吏為官都想找個靠山，先天不足便后天鉆營，跑官要官、買官賣官成了公開的交易;把擺平各種關系作為自己的“護官符”，遇事不是找組織而是找關系，繞過正常程序的“后門”成了心領神會的“捷徑”。

4.鉆研“官場術”。有的自詡為“做局高手”，搞權謀、耍手腕，勾心斗角、匿名誣告，把所在部門單位搞得烏煙瘴氣;有的為人“刀切豆腐兩面光”，其實笑里藏刀、口蜜腹劍，十足“笑面虎”;有的認為“最大的法就是領導的看法”，巧舌如簧、見風使舵，日常功夫都下在溜須拍馬博歡心上;有的主張“笑罵由他笑罵，好官我自為之”，平時裝聾作啞和稀泥，治下大亂還自顧自當“太平官”[4]。

（二）政治生態破壞后對經濟績效的影響

政治生態建設實際上是制度供給與需求的博弈，政治生態一旦沿著上述路徑開始演化，就會引發非理性決策、利益集團、尋租行為，經過時間推演將會對經濟績效產生極大的負面效用。

1.非理性決策讓成本—收益原則失效。政治生態一旦被破壞，決策層會很難再做出理性決策，因為信息不對稱會導致成本—收益原則失效，做出實現收益最大化的理性決策將會非常艱難。非理性決策導致成本—收益原則失效，對經濟發展的打擊將是致命的。例如，“近年來部分企業或個人為了追逐不法利益，置行業操守和職業的倫理道德底線于不顧，視人民的生命安全于兒戲，將職業自律、社會責任、誠信經營等拋到腦后，于是出現了危害老百姓人身安全的食品問題、惡意炒房事件、多發性的礦難、慘不忍睹的環境破壞等，以至于好像凡是有經濟利益的地方，就有可能產生不擇手段、無視道德的斂財方式。”這些情況出現，跟當地的決策者、監管者與市場經營者的信息不對稱有很大關聯，決策者、監管者被企業經營面上的利潤所蒙蔽，形成了市場一片向好的錯覺，但一些看似實現了“利潤最大化”的經濟行為，最終會導致一系列嚴重后果，而處理這些后果所花費的成本將是非常之巨大的，而這巨大的處理成本將由整個社會承擔，最終蠶蝕社會經濟績效。

2.平衡集團利益讓經濟增長動力不足。政府的決策會影響到許多人，但真正參與決策的只是少數人，政治生態一旦被破壞，形成利益集團就是很正常的現象了。利益集團的風氣一旦產生，不管選舉人以什么方式被選出，他們在決策時都會不自覺地傾向自己所代表的利益集團或利益階層，以此來推動“圈子”的偏好和利益，這就是老百姓所說的“圈子文化”。利益集團就是小團體，他們中一旦出現“代言人”，那在做決策時就會為了小團體的利益而置大多數人的利益于不顧，這就使最大多數人的最大福利受到損害。“即使被選舉出來的人有代表各階層人的利益的愿望，但由于利益集團的存在，這樣的人很快會被孤立或者被同化，他所做出的決策就成為循環多數問題，遏制經濟發展的內在動力生成。”[3]

3.尋租行為竊取社會福利。美國經濟學家布坎南的尋租理論認為：“一切由于行政權力干預市場經濟活動，造成不平等競爭而產生的收益都稱作租金。”依靠這種權力大發橫財的行為被稱為“尋租活動”。公務員的“尋租行為”伴隨著政治生態被破壞會越演越烈，它對經濟社會可持續發展具有很大的破壞作用。例如，“當前出現的較多尋租行為的領域，往往集中在房地產開發、礦產資源轉讓許可、公共資源許可等行業領域，表面上看，這些尋租行為的結果是開發商、尋租者、地方經濟發展的三方共贏，實際是以鯨吞、掠奪子孫后代的資源和本應由人民共享的發展紅利為代價的。”[5]

四、鎖入效應：制度的自我強化

根據諾思的制度變遷理論，一種路徑依賴一旦形成，將很難改變，因為制度也有自我強化能力。“諾思通過將制度漸進性變遷的路徑依賴與持續成長或持續衰退經濟模式的長期駐存結合到一起來分析，得出了制度會自我強化的原因：發展路徑一旦被設定在一個特定的進程（course）上，網絡外部性（network externalities）、組織的學習過程，以及來自于歷史的主觀模型，就將強化這一進程。”[2]

第一，收益者報酬遞增。在報酬遞增的情況下，制度的好壞往往被忽略。例如，“美國馬里蘭大學魏得安教授在分析中國腐敗現象時得出了雙重悖論的觀點：腐敗與經濟增長呈正相關，掠奪性腐敗的急劇高發與經濟的快速增長并存。”[6]有人在解讀魏德安的“雙重悖論”時認為，“既然腐敗與經濟增長成正相關，那么腐敗高發就會促進經濟增長。”這就是典型的被規模遞增效應蒙蔽，產生了制度短視。

第二，協調性均衡。協調性均衡意味著監督失效，各利益集團或小團體經過反復博弈達成一種無效率的均衡狀態，這有利于與其他采取類似行動的經濟或政治主體合作。這種無效率的均衡狀態一旦形成，將很難被打破，各主體間為了實現相互制約也將阻撓外力的進入，打破平衡。

第三，學習效應激勵。“學習效應是行為主體通過學習和掌握制度規則，接受并逐步完善制度的過程，學習效應能減少制度應用的成本，增加組織利用既定制度框架獲利的機會。”例如，某些省市的領導可能意識到了當地的政治生態出現了問題，他們通過改進規則，或在某些局部做少量改變，通過這樣的方式來增加當地政府的被接受程度，降低大面積改革成本。

第四，適應性預期。由于學習效應的存在，人們會對制度適應程度增加，而這將增強人們關于制度建設持續改善的愿望和信念，由于這種愿望和信念的存在，人們將陷入持續觀望狀態。

政治生態一旦被破壞，以上四種自我強化機制便會自覺啟動，將政治生態建設帶入鎖入效應的無限惡性循環中。

五、路徑重構：政治生態建設的路徑突破

由于制度有自我強化的依賴性，靠制度本身來修正制度是實現不了的，正如習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議重慶代表團的審議時所說的那樣，“政治生態同自然生態一樣，稍不注意就容易受到污染，一旦出現問題再想恢復就要付出很大代價。”政治生態一旦被破壞，由于制度的鎖入效應，要自我修復基本不可能。因此，制度需要通過改革來修復，實現路徑重構，這是政治生態建設的制度關鍵，也是營造風清氣正政治生態的長久之策。

（一）正視轉型時期可能出現的價值偏差，規范非正式規則

非正式規則演進路徑講究“道法自然”，這里的“法”是指科學的規律。“法”的導向應該是向“上”向“善”的，而不是單純的約束性質的，就像非正式規則最終形成更多的作用是預防而非懲治。

以尊重規律為前提的非正式規則的規范，首先要正視轉型時期黨員干部們的價值偏差，從黨員干部的生存狀態、生存環境入手，以觀察“人”的特征來觀測和分析官員們的行為，科學地分析政治生態形成的原因，然后尋找重塑良好的政治生態的辦法。首先，要滿足黨員干部基本的生活需求，每年調整黨員干部的工資性收入，讓他們的正常收入的漲幅能夠同GDP、物價甚至房價的漲幅保持一直，不至于因為相對“貧窮”產生尋租動機。其次，增強黨員干部的正常安全需求，逐漸減弱那種“官大一級壓死人”的不安全因素，不要形成“不擇手段向上爬才能保證自身安全”的不良風氣，逐漸營造“以民為先”的安全需求機制。再次，確定社會需要的業績考核，黨員干部都是先進性較強的群體，他們渴望被社會認可，在業績考核上，不能“唯GDP”論英雄，考核目標不僅要全面、具體，而且要明確、穩定，這樣他們才有努力的方向，不至于感覺到“理想信念喪失”。最后，滿足黨員干部被尊重的需要，黨員干部內心特別希望得到他人的信賴，但在“說你行、你就行、不行也行”“說你不行、你就不行、行也不行”的不良政治生態中，內部的尊重相當缺乏，一部分意志不堅定的黨員干部會因為被打擊產生墮落感，變得沉淪，所以科學的認可方式很有必要。

（二）有效制約中間層級權力擴張，修整正式規則

從經濟學的角度來說，政府管理機構規模適度、層級適度是提高效率、減少信息不對稱的有效途徑。中央的層面，要簡化層級、整合資源。“著眼于健全加強黨的全面領導的制度，優化黨的組織機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，更好發揮黨的職能部門作用，推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”“著眼于轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域、關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執行力，加快建設人民滿意的服務型政府。”

地方的層面，要轉變職能，提高效率，“要把群眾需求作為改革的重點，著力解決好事關民生的突出矛盾和問題。”并明確要求，“要深化政府機構改革。堅持精簡統一效能原則，推進機構和職責整合，規范機構設置，加強機構編制的剛性約束力。堅決查處機構編制違規違紀行為。要充分發揮地方政府積極性，鼓勵地方因地制宜，從實際出發進行改革探索，大膽創新。”

（三）發揮監督作用，培育維持政治生態穩定的均衡狀態

從博弈論的角度出發，黨員領導干部和其監督者之間有明顯的博弈性質，他們有各自的主觀博弈立場，要達到均衡狀態，需要采取混合策略。要實現政治生態穩定向好的均衡狀態，采取的混合策略可以是人民和其他參政黨的雙重監督。

人民的監督，首先體現在人民代表大會制度中，“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。”新一輪的機構改革方案中也明確要求，先行的人民代表大會制度“要適應新時代我國社會主要矛盾變化，完善全國人大專門委員會設置，更好發揮職能作用”。其次，人民的監督體現在信息對稱程度上，既然“制度是一個社會的游戲規則”，信息對稱最好的方式就是選擇遵守契約，以“契約精神”提高政府公信力，避免出現“塔西佗陷阱”。其他參政黨的監督，主要體現在人民政協制度中。人民政協是“具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”，“要加強人民政協民主監督，增強人民政協界別的代表性，加強委員隊伍建設，優化政協專門委員會設置。”

參考文獻：

[1] ?[美]道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海：格致出版社，上海三聯書店，上海人民出版社，2014.

[2] ?[美]道格拉斯·C.諾思.經濟史中的結構與變遷[M].陳郁，譯.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994.

[3] ?張婷.政治生態與地方經濟發展的作用與反作用機理[J].經濟研究導刊，2019，（3）.

[4] ?揭開多種官場“亞文化”真相[EB/OL].人民網，2018-11-28.

[5] ?羅新遠.腐敗的根源及其與經濟增長的相關性分析[J].廣州大學學報：社會科學版，2018，（9）.

[6] ?[美]魏德安.雙重悖論——腐敗如何影響中國的經濟增長[M].蔣宗強，譯.北京：中信出版社，2014.