從稅務部門的角度探析“營改增”后的征管風險

亓瑩

摘 要：客觀地從稅源、發票風險、信息不對稱、征管方式不完善等幾個方面闡述后“營改增”時期稅收征管風險加劇的表現，并從政策制度設計不完善等方面來分析原因。最后，從完善稅收政策、加強風險管控、推動涉稅信息共享機制建設、依托信息化大數據平臺，構建風險防控體系等方面提出相應的建議。

關鍵詞：“營改增”;稅收增管風險;征管建議

中圖分類號：F812.42 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）16-0054-04

一、后“營改增”時期稅收征管風險加劇

（一）“營改增”稅率引發稅收征管風險

“營改增”后我國稅務率增加到五檔，再加上小規模納稅人3%的征稅率，稅率復雜化不符合稅收中性的基本原則，在管理過程中容易引發制度風險。首先，“營改增”影響了企業的現金流，企業在銷售環節和抵扣環節所繳納的增值稅稅率不同，進而對一般納稅人銷項和進項產生影響，使得部分企業出現無稅扣稅、高征低扣的情況，對他們現金的流動產生了限制，增加了企業的運營風險。其次，阻礙了產業之間的融合。例如在“營改增”中，整個交通運輸業都按照11%的稅率征稅。但是，交通運輸業有著密切關系的倉儲服務、海運運輸代理服務等卻都屬于現代服務業，實行的是6%的稅率。事實上，兩者具有很強的相關性和融合度，企業分別來核算會帶來負面影響。

（二）稅源管控風險不斷加大

1.稅源管控缺失加劇，監管風險加大。“營改增”全面推開后，涉改的企業數量大幅增加、相關的涉稅業務越來越復雜，稅務機關的稅源管理面臨著新的挑戰。如果缺乏有效的稅源管控，稅源流失現象將會不斷加劇。在具體的征管中，由于建筑業、房地產業、金融業和生活服務業四大新近的“營改增”行業，企業本身的經營結構和內部運營管理結構就相對復雜，企業之間的經營模式、管理模式、財務運行模式都存在一定的差異。以建筑業為例，企業的經營業態就包括分包、清包、轉包、掛靠經營等模式;生活服務業中的行業細分多樣，行業之間、企業之間都有自己相對獨立的經營模式、財務核算方法。稅務機關在征管過程中需要根據行業的不同特點進行細化分類，差異化征管。在具體實踐中，我們以公路貨物運輸業為例進行分析。因為公路貨物運輸分布面廣，時間上的機動性較大，可以實現運輸直達，運送速度快等優勢，公路運輸資金周轉快、技術易掌握等特點。但消費者接受客運服務后，基本不會主動要求開具發票。在結算上，普遍采用現金結算方式，除非貨主要求開局大額的運輸發票，公路貨運的納稅人基本不會辦理稅務登記證，稅務機關對其根本無法進行有效監管。此外，從事公路貨運的車輛監管難度較大，由于車輛流動性較大，經常會有本地納稅人長期在外地經營公路貨運逃避稅務局的監管。從事本地貨運的車輛，也存在“回程收入”，司機在完成單方向貨運行為后，一般會在返回途中尋找順路業務，以取得收入，企業一般不會將此類隱蔽性較強的收入計入營業收入，一旦發現企業存在此類收入，由于其存在收入不確定，稅務局也很難調查取證。

2.發票管理風險加大，后續管理問題突出。在發票的管理實踐中，納稅人在開具發票時常出現不規范的行為，表現為隨意作廢和隨意開紅字發票、填寫內容不全、開具經營范圍以外的發票等不規范行為，稅務部門核實發票真實性的難度不斷加大，發票后續管理問題更加突出。在現階段，根據相關政策，企業如果要申請領用十萬元以下（含）的增值稅專用發票，稅務機關對發票的審批，已經由之前的事前核實，改變為現在的事后管理監控，不再進行企業的實地核查。缺乏事前對企業真實信息的嚴格核實，對發票的管理工作帶來了極大的隱患。相當一部分的“營改增”企業規模不大，但是行業類型的種類卻多樣，在實際的財務管理中缺乏規范的會計核算，沒有完整齊全的備查合同單據等，稅務部門難以對其后續的發票使用進行嚴格有效的監管。在監管不嚴的情況下，部門企業就容易受利益驅動，利用專用發票虛開虛抵進行盈利，納稅人的違法行為多發。

3.信息不對稱，信息共享問題明顯。這幾年，我國電子商務發展迅猛，稅務機關獲取跨國界、跨區域的相關涉稅信息方面的難度越來越大。后“營改增”時期，由于稅務部門人力資源的短缺和“營改增”企業征管經驗的匱乏，稅務機關在涉稅信息上的獲取能力的要求加大。在稅源管控中，現階段的違法分子往往利用虛開增值稅專用發票來偷稅漏稅，甚至是騙取出口退稅，作案手段高度信息化、職業化、集團化。同時，發票虛開金額巨大、相關涉案企業多、涉案地域分布廣，涉案企業之間勾結，給市場經濟秩序帶來了巨大的沖擊，破壞了良好的市場競爭格局。

4.征管方式不完善，征管難度較大。簡易和差額征收實行備案制度，缺乏有效監管，管理效果較差。建筑業、房地產業等行業稅收上分項目征稅，簡易征收時間長、跨度大，分項目長時間連續性管理有難度。建筑業、旅游業、勞務派遣等實行差額征收，分包業務的真實性需要甄別。跨縣（市）建筑服務預交稅款無法實施監控，項目所在地稅務機關對預交稅款無法實施跟蹤監控，納稅人選擇納稅地點隨意性較大，不利于地方利益合理分配。

同時，企業混業經營時不同稅率項目的收入劃分不合理，加大了稅源管控的風險。在經營過程中，納稅人的同一筆經營業務，可能就需要適用不同的增值稅稅率。納稅人在核算適用不同稅目的應稅服務收入應占比例時，經常存在適用錯誤的情況發生。稅務部門如果對行業缺乏了解，就無法準確掌握定價標準，對企業混業項目收入劃分缺乏根據，劃分得不合理、不準確，有可能造成稅源流失。

二、“營改增”后稅收征管風險高發的原因分析

在這一輪的大型的稅制改革中，制度設計不可能沒有漏洞的，需要在“營改增”的實踐中，逐步進行完善。我國現階段的稅制改革中，仍然存在著稅率過多、行業稅率界定不明確、“營改增”企業的過度性政策有沖突、增值稅發票管控缺乏有效的制度規范、稅收優惠政策存在制度上的漏洞等一系列的制度缺陷和不足。另外，“營改增”給稅務系統的稅源管理帶來巨大的挑戰，對企業的沖擊也是巨大的;尤其是對“營改增”企業的財務會計核算方法和規則影響巨大。后“營改增”時期，企業在發票開具系統、專用發票認證抵扣系統、納稅申報系統、金三的抄報稅系統、相關的稅款繳納等具體操作上有了很大的革新。但是，這些制度和操作的改革是需要在實踐中一步步完善，在制度設計上存在缺陷是不可避免的。

第一，“營改增”稅率復雜。我國目前五檔增值稅率過于繁雜，納稅人往往較難掌握，納稅人因稅收制度掌握的局限性，出現選擇錯誤稅率的概率就會增大，稅收違法行為發生的概率不斷提高，因此企業受到稅收處罰的可能性也在提高。要保證企業的會計記錄及納稅申報準確無誤，企業必須投入大量的人力資源和培訓，加大對稅務培訓投入的同時也增加了企業的納稅成本，使得納稅人的財務負擔不斷加大。而且多檔稅率的存在，也使得一些不法分子故意將高稅率的商品報較低的稅率，降低了納稅人的遵從度。與此同時，稅務機關為了保證財政收入，監督制止處罰該類情況的發生，需要投入大量的人力物力資源去核實納稅人稅務申報信息的正確性，為稅收征管帶來了新的挑戰。

第二，征管制度改革滯后，相關法律不健全。為適應稅制改革需要，我國需要對稅收征管法進行重新的修訂。但是多年來我國的稅收立法不如人意，稅收相關法律修訂嚴重滯后，與之相配套的征管制度改革缺乏足夠的信心。我國雖然修訂頒布了新的《稅收征管法》，但隨著稅制改革進程推進，相關法律法規的修訂和出臺增加，導致制度碎片化、執法重復化的情況日益突顯，難以形成嚴密而周全的制度規定。具體表現為：如納稅主體的確定、納稅地點的確定、“營改增”相關行業的具體劃分標準、行業稅目的確定、稅率的確定、一般納稅人的確定、發票的管理等方面，制度上還需要進一步完善。

三、稅務部門的管理能力有待提高

第一，稅源管控力度下降。在稅源管控力度下降主要有以下幾個方面的原因，一是人力資源短缺，忽略實地核查的重要性。“營改增”后，由于人力資源的缺乏，稅務機關忽視去實地檢查，稅收管理員下戶檢查減少。這種情況在一定程度上導致了稅收部門對現在階段的“營改增”企業無法清晰、準確、全面地掌握稅源戶的信息，甚至對稅源戶的具體地址、資產情況都知之甚少。二是納稅人數量急劇增多、涉稅業務繁雜多樣化，使得有效的稅源監管的可能性降低。同時，政策設計復雜使監管要求大幅提高，營改增后稅收政策的不斷更新與調整使得稅務機關很難再短時間內充分掌握相關知識，對納稅人的稅收監管缺失。三是有效的涉稅信息存在差異。納稅人的涉稅申報不實，現實的營業情況與申報存在嚴重不符，稅務機關對納稅人信息獲取存在滯后甚至是錯誤的情況。

第二，發票管理等征管手段不完善，信息管稅水平低。稅制改革的推進促使稅務部門對稅收征管手段進行逐步優化，但是現階段的征管手段主要還是過分依賴人的管理，借助現代化的科技手段進行征管的手段缺失。“智能化納稅”“互聯網+模式”“大數據平臺”等新型的征管模式并未得到較好的普及應用。此外，在稅收征管過程，稅務部門缺乏現代管理理念，沒有認識到大數據時代信息對稅收征管的作用。金稅三期的上線，為稅務機關提供了強大的信息數據支持，但是大部分的稅務局信息管稅仍處于起步階段，部分稅務人員沒有能力對現有信息進行分析和運用，在對增值稅專用發票的管理、簡易征收、混業經營的管理過分依賴于人的管控，缺乏利用金三工程、電子稅務局、發票流向監控等新的監管手段對發票管理、納稅人的簡易征收、差額征收、混業經營等方式進行有效監管。

第三，部門之間缺乏涉稅信息共享，涉稅數據比對艱難。“營改增”后，多項政策要求相關部門進行相關信息數據采集共享，但在落實過程中仍舊很難順利獲得涉稅的相關信息。在獲取相關涉稅信息的過程中，最關鍵的是缺乏跨部門之間的聯動，數據無法實行共享，核心稅源需求數據分析缺失。“營改增”納稅人提供的是服務，缺少實物的流轉，需要通過資金流和發票信息進行查證，需要與銀行等金融機構的合作，對納稅人的資金流向進行管控。同時，需要與國土、建設、供電局等部門進行數據有效共享，對“營改增”納稅的業務的真實性的測算與監管進行數據比對。

第四，涉稅信息獲取不完整，風險管理理念缺乏革新。以浙江省為例，浙江省在征管體制改革中加強以風險管理為突破口，通過對涉稅風險的分類、分級管理，提高稅收征管的準確性，以信息化建設來不斷提升征管水平。可是，風險管理的前提條件是需要收集完整的涉稅信息，以此來提高風險管理的針對性和正確性。但是后“營改增”時期，征管改革仍然難以有效解決涉稅信息全面收集的問題。多種多樣的涉稅信息的獲取，仍然是建立在納稅人自主申報的基礎上。然而涉稅信息的申報直接影響到納稅人的切身利益，在申報過程中往往存在漏報少報的情形，申報信息的真實性、全面性嚴重不足。而且，后“營改增”時間稅務機關缺乏有效的監管手段對納稅的營業收入實現有效的核實。

四、現階段稅務部門防范稅收征管風險的建議

（一）完善稅收政策，為風險防范提供制度保障

1.簡化增值稅稅率，減少稅率檔次。與多稅率相比較，單一的增值稅稅率能夠達到減少稅收效率損失的效果，便于政府政策的制定。從客觀上來講，單一稅率簡單明了，掌握和學習的難度大幅降低，減少企業的學習成本，有助于企業成本和風險的降低。在實踐中，納稅人自行申報錯誤的可能性大幅降低，也可以有效限制納稅人利用稅率差異來規避納稅。對于稅務機關來講，單一的增值稅稅率大幅降低稅務機關的征稅成本，稅法知識的宣傳更加簡單易懂。在改革中，我國已經于2018年將13%的稅率取消。通過在合適的時機將總體稅率下調，將稅率檔次由原來的3檔變為減并后的2檔，通過稅率檔次的減少和稅率的降低，對征管效率的提高有著巨大的幫助，同時有效遏制稅收違法行為的發生。

2.進一步完善征管制度，制定規范標準。一是確定服務業行業的詳細的劃分標準，加強對混業經營行為的規范。建議稅務機關可以根據工信部對第三產業行業劃分標準來進行重新分類，使得行業劃分具有相應的法律支撐。二是在規范行業劃分的同時，對混業經營收入進一步加強管理。在對納稅的混業經營管理過程中，不同的收入需要先確定相應的稅目，對收入所占的比例進行嚴格的劃分，同時加強對相關混業經營收入劃分的事前報備和事后加強審核。對納稅人的交易價格和劃分比率進行重點核查，假如劃分缺乏依據而且無合理理由的，收入一律從高適用稅率，堅決制止濫用不合理的稅收籌劃來進行逃稅避稅的行為。三是加強對一般納稅人的后續稅源監管，主要變事前監管為事后監管，加大對納稅人的發票的管理力度。加強對一般納稅人的納稅申報，發票使用情況的監管。加強對一般納稅人的實地管理，及時準確了解企業的經營成效。利用納稅申報以及對企業資產核查和信用等級的評定結果來核定企業的發票領票數，對一般納稅人進行有效的監管。依托金三系統分析企業的開票相關信息，對企業的發票領用情況及時進行調整。四是完善發票管理制度。減少企業的現金交易，對企業的現金交易情況嚴格審核。對企業的大額的專用發票的交易必須要求使用銀行轉賬等形式，杜絕大額現金交易，有利于從根本上遏制企業的專票虛開現象。此外，依托金三系統，構建全國范圍內的發票統一查詢系統，制定統一的發票模式，在全國范圍內使用統一的發票規格，減少發票多樣帶來的管理難題，同時也可以有效防止虛假發票的流通。五是通過簡化行政審批，規范優化涉稅事項的審批流程，加快審批節奏，充分提高審批效率。在減政放權的同時，后續的稅源需要同時加強。

（二）加強風險管控，提高征管效能

1.提高稅收征管技能，加強日常稅源監管

后“營改增”時期，“營改增”的企業以服務類企業為主，企業的經營收入主要來源無形的服務收入，而不是貨物類的有形交易。要對服務型企業有充分的了解，就必須要能夠準確把握行業的生產經營模式，對企業的相關業務流程、收入來源方式、企業間的結算方式、企業的資產規模和員工情況有著充分的了解。

在具體的征管過程中，地稅部門相對稅務部門有著相對豐富的管理經驗，國地稅部門之間可以加強溝通協作，共享試點企業的稅收征管信息，交流稅收征管經驗，分行業和企業規模開展稅收管理。此外，稅務部門可以有效依托金三系統。重點關注企業的一般納稅人資格認定、專用發票領用使用情況、納稅申報、進項稅額的抵扣認證情況，將納稅人的發票開具情況、稅負變動情況、稅收減免辦理情況等加強監控分析，重點關注銷售額變動大、進項取得少、稅負偏高或偏低的試點納稅人，查找存在的征管漏洞和征管風險，對存在的風險進行及時的識別應對處理;明確“營改增”后稅收風險崗責，加強風險的識別和提高風險警示能力，通過加大對虛開增值稅專用發票情況的監管和稽查力度，加大打擊隱瞞銷售收入等逃騙稅行為的力度。

2.加強信息化建設，促進征管制度革新

首先，推進商事主體實名制辦稅改革。可以有效借鑒商業銀行的客戶身份識別管理機制，遵循嚴格準入，詳細登記、重點識別、持續關注、及時報告的原則。逐步推廣納稅人的辦稅實名制，便于加強對納稅人的管理，同時對稅務部門的風險應對提供了有效的后續監管。

其次，加大對企業的信用核準和評價力度。嚴格實施法定代表人（負責人、業主）等的身份識別，通過人行公安的的信息記錄和個人的征信情況分析，對納稅人的實際信用情況進行評價，對稅收違法行為的人員進行一定的稅務禁入。對稅收信用良好的企業和個人，給予相關的證明，支持企業和個人的投資經商和銀行貸款。此外，對企業加大信用等級評定力度，根據不同的信用等級給予相應的稅收支持。

再次，推廣實施“互聯網+”的稅收征管模式。全力打造“互聯網+稅收管理”體系，加大征管數據和第三方數據的“信息化+標準化”改造，加大對稅收數據的深度開發利用，使稅收征管過程轉變為信息流的管理過程，大幅提升稅收的管理能力，實現稅收征管由管理到監管的轉變。可以通過加強稅收電子登記報送制度，以及建立以互聯網為核心的大數據和云計算平臺等手段來實現稅收征管的高度信息化。

最后，大力推行“電子稅務局”管理模式。一是電子稅務局的辦理業務涉及稅務登記、發票辦理、優惠證明、稅務認定、優惠事項審批等，可以有效地引導納稅人的“非接觸”式辦稅，對實體辦稅廳的定向分流，對降低辦稅服務廳的納稅服務風險和壓力起到重要作用，納稅人的辦稅成本可以得到有效的降低。二是稅務部門通過對電子稅務登記的不斷完善，將企業的電子交易平臺地址、經營地址電子地圖、實名辦稅情況等信息增加到電子系統中。三是可以有效地參照電子銀行和網上銀行的模式，完善納稅人通過網上報送資料信息的相關制度，對納稅人報送的涉稅資料及時進行相關的數據轉化，相關的涉稅信息的實行一戶式、電子化的管理模式。

通過加強信息化建設和征管手段革新，充分利用稅收信息化技術，加強對納稅人相關涉稅數據的有效獲得，在為納稅人減少辦稅時間和降低納稅成本的同時，也為稅務部門強化稅源監控，有效防范稅收風險提供一定的數據支持。此外，在稅款征收過程中，對征管流程進行統一規范，不但規范稅務人員的執法行為，同時也壓縮隨意操作的空間，從行為規范上減少稅務人員的執法風險。

（三）推動涉稅信息共享機制建設，加強數據分析利用

1.強化風險共享理念，加強第三方信息的互通、協作。稅收信息是風險防控最重要的信息來源，是稅務機關進行風險識別、分析、預計應對的最重要參考數據。稅收信息特別是第三方信息的利用和獲取是最重要的一個環節，稅務機關在將銀行、社保局、海關、股票交易、土地房產、車管等多個部門的信息進行優化整合的過程中，實行了部門間的信息共享交互，第三方數據之間的相互印證能夠提高稅收信息的真實性和可靠性。對存在偷稅漏稅等不法行為的納稅人，稅務機關依托風險管理平臺將信息反饋給工商、銀行等部門。各部門通過信息的交互，對企業的經營活動會有充分的了解。如果企業有相關的涉稅風險發生，將會限制對企業的銀行貸款，法人代表的出入境也將受到限制。不僅如此，稅務部門可以通過將稅收信用評價與企業的誠信檔案、銀行的征信系統相結合，強化對企業的納稅信用管理，提高各部門之間的風險共享，提高風險的應對能力。

2.在推進信息共享的基礎上，制定與工商、公安、財政、國土、銀行、海關等部門的協作機制。有效依托政府部門內部網絡化資源，探索相關涉稅信息的網上資源有效共享，減輕營改增后稅務部門的工作量;同時與公安部門加強信息交換，聯合加大對虛開增值稅專用發票的打擊力度，可以有效確保“營改增”后稅務部門在面對稅收風險時能從多方面進行有效防范。

（四）依托信息化大數據平臺，構建風險防控體系

1.加強數據利用，提高風險的識別和評價能力。“大數據”建設主要是通過信息技術、信息數據和思維的高度整合來實現的。納稅人涉稅信息的采集有以下幾個方面：稅務登記信息、稅務申報信息、納稅人的發票使用信息和企業的財務報表信息等淺表信息。稅務機關對納稅人日常管理中形成的有效數據和風險點（收入數據、資產數據、人員情況）卻不在稅務機關的涉稅信息采集中。2016年開始實行的金稅三期工程，是“營改增”后，稅務部門的一個征管體制改革。金稅三期有效地整合優化了信息系統工程，能夠為納稅人提供更加便利的辦稅渠道。通過系統，可以充分運用增值稅發票電子底賬管理系統，極大地完善了系統對發票流向的自動監控分析。在此基礎上，通過以票控稅的邏輯，開發更為智能的大數據采集分析工具，建立風險指標庫對申報表、報表系統等征管數據進行比對分析，將風險更為簡單直觀地凸顯出來，可以有效地提高風險分析水平和風險預警的效率，進一步防范納稅人的稅收違法行為。

2.加強數據利用，提高風險應對處理能力。依托稅收征管系統，內控風險平臺的建設以及新的發票電子底賬系統等，通過對“營改增”納稅人的實地調查和詳細了解，對與企業收入先關的銷售額數據、銷售商品、專用發票的流向，以及企業的進項稅額抵扣數據挖掘分析。按照相應的風險級別采取對應的稅源監管舉措，實行有效的風險應對。以發票系統為例，在確保數據安全的前提下，進一步改善完善系統，利用涉稅數據以及稅收風險預警分析的相關結果，擬定后續風險管理的企業，在實施過程中根據風險程度的高低移送相關科室開展調查核實，納稅評估和稅務稽查，并對相關問題及時進行整治，對稅收風險進行有效遏制。

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