從憲法危機看斯里蘭卡議會的特點

陳兵

2018年10月，斯里蘭卡總統西里塞納突然解除總理維克勒馬辛哈的職務，維克勒馬辛哈以總理變更須經議會投票為由拒絕卸任，從而導致了斯里蘭卡近兩個月的政治僵局，國外媒體和學者稱之為“憲政危機”。維克勒馬辛哈在與總統對抗中主要依托的是斯里蘭卡議會。所謂的憲政危機，表面上是斯里蘭卡總統與總理的對抗，實質上卻是斯里蘭卡總統與議會的對抗。而作為沖突的中心與焦點，斯里蘭卡議會在體制設計和實際運行上的一些特點，也在這次憲政危機中得到了體現。

一、法國式半總統制下的議會

1.議會倒閣權——半總統制與總統制的區別

斯里蘭卡現行憲政體制常被誤認為是美國式的總統制，這主要是因為斯里蘭卡現行憲法，即1978年憲法明確規定斯里蘭卡是總統制國家。作為英國的前殖民地，斯里蘭卡憲政體制的構建深受前宗主國的影響。在1948年獨立后最初的三十年間，斯里蘭卡基本沿襲了1946年英國殖民當局制定的索爾伯里憲法（Soulbury Commission）的憲政設計，實行的是典型的威斯特敏斯特模式的議會內閣制，行政權屬于總理和內閣，總理和內閣對議會負責，總督及后來的總統是虛位國家元首，無行政實權[1]。

1978年憲法引入了“行政總統”（Executive President）制，賦予總統任命總理和內閣部長、主持內閣會議、解散議會等行政實權[2]， 明定總統既是國家元首又是政府首腦。1978年憲法使斯里蘭卡總統成為了國家權力的中心，其憲政影響力甚至在某些方面（如解散議會）超越了美國總統。然而就此將斯里蘭卡的憲政體制歸為美國式的總統制，卻是一種誤解。事實上，由于既能領導政府，又有權影響國會，半總統制下的總統的憲政影響力超越總統制下的總統是常態[3]。因此，不能以總統權力的大小作為區分總統制和半總統制的標準。

總統制的核心特征是三權分立，行政權屬于總統，行政體系是一元化的，總統僅對選民負責。而半總統制的核心特征是行政體系的二元化，總統與總理和內閣分享行政權，總統對選民負責，但總理和內閣須同時對總統和議會負責，或只對議會負責。因此，區別總統制和半總統制的關鍵在于，總理和內閣是否須對議會負責，也即內閣是否依議會的信任行事，議會對內閣表示不信任時（通過不信任案），是否能夠罷免內閣。我國臺灣學者蘇子喬就指出，半總統制與總統制的界限在于“國會有無倒閣權”[4]。

韓國目前的憲政體制也分設總統和總理兩職，而且也糅合了質詢機制、副署機制、行政與立法合一機制、信任機制等議會內閣制的制度特征[5]，但由于韓國國會僅對總理的任命有同意權，對內閣的罷免只有建議權，無實質倒閣權，所以韓國的憲政體制，一般均被歸類為總統制。

1978年憲法雖然賦予了斯里蘭卡總統近乎獨裁般的權力[6]， 但也賦予了議會通過不信任案罷免內閣的權力。在這次的憲政危機中，維克勒馬辛哈總理不肯卸任的理由即是只有斯里蘭卡議會有權罷免總理和內閣。而西里塞納總統任命的新總理拉賈帕克薩，也因議會三天內兩次通過對新內閣的不信任案而遲遲無法就職。因此，無論在憲政體制的文本設計上還是實際運作上，議會擁有倒閣權的斯里蘭卡都是法國式半總統制。

2.倒閣權無制約——偏向議會制的半總統制

根據舒加特（Matthew S. Shugart）和凱里（John M. Carey）的分類，半總統制還可分為“總統—議會制”和“總理—總統制”兩個亞型：前者總理向總統和議會同時負責，更偏向總統制;后者總理只向議會負責，更偏向議會內閣制[7]。

區別總統—議會制和總理—總統制的關鍵，是議會能否自如地運用倒閣權，即對議會倒閣權制約的大小。這種制約通常包括兩方面：一是對議會倒閣權本身的限制，即對議會通過不信任案的時間間隔、次數及表決比例等等的限制;二是總統對議會倒閣權的反制能力，即總統有無解散議會的權力，以及運用該權力的限制（時間、次數）多少。議員在議會解散后面臨競選耗費、連任機率等現實壓力，對倒閣權的動用會更加審慎。

議會倒閣權本身的限制嚴格或總統解散議會的限制較少，這兩方面兼具或具有其一，議會對總理和內閣的任免就會受到制約，而總統對總理和內閣的任免則會產生實質影響。這一類的憲政體制即是半總統制的總統—議會制亞型，反之則是總理—總統制亞型。

例如，半總統制的葡萄牙，憲法對議會倒閣權本身幾乎沒有限制，但憲法對總統解散議會的次數、時間等也沒有限制。進入21世紀后，葡萄牙總統曾多次通過解散議會來制衡議會的倒閣權，組建總統支持的少數派政府。葡萄牙的憲政體制就被歸類為總統—議會制。

1978年斯里蘭卡憲法，同時賦予了議會倒閣權和總統解散議會權。但1978年憲法自制定后至今，已被修改19次之多，憲法修正案對議會倒閣權和總統解散議會的限制做過多次修改。目前斯里蘭卡憲法對議會倒閣權無任何限制規定，議會1/2以上多數就可通過對總理和內閣的不信任案，同一屆議會通過不信任案的次數上限和間隔時間也沒有具體規定。

而與之相對，目前斯里蘭卡憲法對總統解散議會的限制，則是1978年憲法實施以來最嚴格的。總統只能在議會任滿四年半后，并得到2/3以上議員的支持，才能解散議會。

目前斯里蘭卡議會的法定任期是五年，也即總統只能在議會任期的最后半年解散議會。在通常情況下，議會也會在任期屆滿前提前解散，以進行換屆選舉。這也就意味著，總統在議會任滿四年半后解散議會，將很難使議員產生提前面對選舉的壓力，也就無法“威嚇”議員審慎動用倒閣權。而更關鍵的是總統即便在最后半年解散議會，也需要議會2/3以上多數的通過。也就是說，實際上只有議會有權解散自己，總統解散議會權只是名義上的，只能發揮“程序性”作用，即確保議會的正常換屆，并不能真正制衡議會的倒閣權，更不能對議會和內閣的任免產生實質影響。

在這次憲政危機中，斯里蘭卡議會就毫無顧慮地連續兩次通過對新內閣的不信任案。西里塞納總統隨后頒布解散議會的法令，卻被維克勒馬辛哈陣營以“總統無權解散議會”為由上訴到最高法院。最終，最高法院支持了維克勒馬辛哈陣營的上訴理由，判定西里塞納總統無權單方面解散議會。

盡管斯里蘭卡憲法規定了總統任命總理和內閣部長的權力，但在目前議會倒閣權無任何制約的情況下，斯里蘭卡總統對總理和內閣的任免沒有實質的影響力。就像維克勒馬辛哈在這次憲政危機中最終保住了總理職位所昭示的，斯里蘭卡總理和內閣實際只對議會負責，斯里蘭卡的現行憲政體制不僅不是美國式的總統制，而且還是典型的半總統制的總理—總統制的亞型，在整體上更偏向議會制。

二、不穩定的議會多數

就制度設計而言，半總統制中的總理—總統制一般比總統—議會制更穩定，更不易產生總統與總理和議會對抗的政治僵局。但這僅是從制度設計角度作出的宏觀和靜態的分析，而要真正考察一國政治體制的運作情況，還要結合政治精英的互動和動態操作，結合政黨制度作微觀和動態的分析。政黨制度包括政黨數目、政黨類型和政黨內部結構等等。屬于典型總理—總統制的斯里蘭卡，這次卻也出現了總統議會對抗的僵局，就與斯里蘭卡的多黨制的政黨體系，以及政黨體系制度化水平低落導致的政黨分化頻繁有關。

多黨制和政黨內部或跨黨聯盟的脆弱性，導致議會多數的不穩定，從而使得在議會處于少數地位的總統西里塞納，在本無制度空間的情況下，卻看到了通過拉攏、分化議會多數派，將總理維克勒馬辛哈拉下馬的操作空間，由此才引發了這次的憲政危機。導致斯里蘭卡多黨制和政黨體系制度化水平低落的原因眾多，單就斯里蘭卡議會制度本身而言，有兩項制度設計是促成因素。

1.比例代表制的選舉制度

受英國影響，除個別中選區外，斯里蘭卡議會（1972年前是眾議院）的選舉制度曾長期采用小選區比較多數決制[8]。1978年憲法將斯里蘭卡議會的選舉制度改為比例代表制，全部議員均在地方選區產生。1988年議會又增加了一個比例代表制的全國不分區選區。目前，斯里蘭卡議會共有225名議員，196名議員在地方的22個選區產生，采用開放名單的比例代表制;全國選區產生29名議員，由各政黨和獨立團體在地方選區的得票率產生，選民只需在地方選區投一票。地方選區有5%的當選門檻，全國選區沒有當選門檻。

自獨立以來，斯里蘭卡政黨體系一直都是多黨制。應當說，斯里蘭卡多黨制的形成，與同樣實行小選區比較多數決制的馬來西亞一樣，多民族多宗教信仰的社會結構是主因。而且斯里蘭卡與馬來西亞也都是著名的迪韋爾熱法（Duvergers law）的反例，相對多數制并沒有讓兩國產生兩黨制。但是，對比斯里蘭卡選舉制度改革前后的議會政黨數量，比例代表制相較于相對多數制，對于斯里蘭卡政黨體系，特別是小政黨依然有著明顯的分化作用。而這也印證了許多學者在批判迪韋爾熱法則基礎上得出的推斷，如布萊斯就認為，相對多數制篩選政黨的作用至少明顯強于比例代表制[9]。

在1978年之前，斯里蘭卡兩大黨統一國民黨和自由黨一般占有議會2/3議席，另外1/3的議席由各小黨瓜分[10]。近年來，兩大黨的議席占有率卻在七成左右，反而略有提高，這可能與地方選區的5%當選門檻有關。但更關鍵的是，余下的不到三成的席位卻更加分散，也就是說進入議會的小黨更多了。如下圖示，實行比例代表制之后，進入議會的小黨幾乎是翻倍式增長。

而實行比例代表制之后，兩大黨的議席占有率雖然不降反升，但除了1989年統一國民黨單獨獲得了123席之外，兩大黨在歷次選舉中都無法單獨跨越過半多數，需要與其他政黨聯合執政。但小黨的分化，卻讓執政聯盟所要納入的政黨數量更多，內部意見更難統一，議會多數也就更不穩定。

目前維克勒馬辛哈總理所屬的執政聯盟由七個政黨組成，但卻只占106席，需要就每一項立法動議，臨時與議會其他小黨聯合，以尋求多數。我國臺灣學者許恒禎認為，無論總統與總理是否一致，議會無多數的政府，都是半總統制運行中可能出現的五種形式中最不穩定的[11]。而在實行比例代表制之后，執政聯盟在7次議會選舉中5次不過半，為執政需要再聯合一個甚至數個小黨，一兩個小黨退出或反叛，就可能導致執政聯盟失去多數，議會多數極其不穩定。

2001年，因穆斯林大會黨退出執政聯盟，總統庫馬拉通加夫人就被迫在議會任期不滿一年的情況下提前將其解散，以避免反對黨的不信任案投票。西里塞納總統也正是深知議會多數不穩定的現實，才明知不可為而為之，寄望于拉攏穆斯林大會黨等數個執政聯盟的成員小黨和中間小黨，助其任命的新總理跨過議會信任投票。

2.無“反背叛條款（anti-defection law）”

在斯里蘭卡議會歷史上，與政黨集體倒戈相比，更為普遍和頻繁的，是議員單獨的跨黨投票，甚至出現反叛跳槽到其他政黨的現象。政黨體系的制度化水平低落，導致了斯里蘭卡政黨的內部結構不穩固，政黨組織基礎薄弱，紀律渙散。阿爾蒙德認為，“無論在什么地方，只要功能專門化的利益集團不夠發達，無規范運動就容易發生。”[12]議員跨黨投票、跳槽行為恰恰就是不規范運動。

當然，這也是新興國家的普遍現象。亨廷頓就指出：“在一些處于現代化之中的國家里，個人或集團的跳槽……司空見慣。”[13]為了防止議員反叛，南亞地區的印度、巴基斯坦、孟加拉國和馬爾代夫等國議會都制定了反背叛條款，規定議員如果跨黨投票或跳槽到其他政黨，就將喪失議員資格。但斯里蘭卡議會卻沒有效仿[14]。

與采用比較多數決制的其他南亞國家議會相比，斯里蘭卡議會的選舉制度，即比例代表制，被認為是一種自帶反背叛機制的選舉制度，這是斯里蘭卡沒有另設反背叛條款的重要原因。但實際上，斯里蘭卡議會的比例代表制自帶的反背叛機制并不完善，效果也十分有限。

斯里蘭卡議會的比例代表制，目前采用的是開放名單，即選民直接對候選人投票，這導致了斯里蘭卡議會選舉制度自帶的反背叛機制，僅限于議員辭職或亡故后，其議員席位由同一政黨名單上的其他候選人遞補，無需另行補選。而不像一些采用封閉式政黨名單的國家和地區如南非、新西蘭和我國臺灣地區，還規定議員一旦被開除黨籍或跳槽到其他政黨，就自動喪失議員資格。因選民是對政黨名單而非候選人投票，議員轉換政黨，就可能偏離選民的偏好。

除非議員主動辭職，斯里蘭卡議員跨黨投票和跳槽的行為幾乎不受任何限制。這也就導致了斯里蘭卡議員頻繁的“反叛”行為，自1978年之后，除了只存續不到一年的第12屆議會（2000年～2001年）之外，斯里蘭卡每屆議會都至少有10個以上的議員，跳槽到其他政黨或宣布投向敵對陣營，議員零星性的跨黨投票更是不計其數。

2015年選舉產生的本屆斯里蘭卡議會，在憲政危機發生之前（2015年9月～2018年10月），僅三年時間里就有22個議員跳槽到其他政黨或公開宣布投向敵對陣營，另有一個議員宣布不跟隨所屬政黨，獨立行使職權。在憲政危機爆發后，無論是總統西里塞納陣營，還是總理維克勒馬辛哈陣營，都以內閣部長職位為誘餌，拼命拉攏對方陣營的議員。最終5名維克勒馬辛哈陣營的議員，2名西里塞納陣營議員轉投對方。而中間小黨議員的跳槽和跨黨投票更是讓人眼花繚亂。如最大的中間政黨聯盟——泰米爾國家聯盟，四個成員黨中有兩個發生內部分化，都出現了個別議員不服從政黨決定，對新內閣的不信任案不投贊成票的現象。

三、關鍵性的少數民族議席

1.不平衡的議席劃分

斯里蘭卡是典型的聚居型多民族國家，多種族多宗教信仰[15]。主體民族是信奉佛教的僧伽羅人（74.9%），主要少數民族是信奉印度教的泰米爾人（15.4%），以及信奉伊斯蘭教的摩爾人（9.3%），此外還有維達人、伯格人等人口更稀少的少數民族（0.5%）。自獨立以后，斯里蘭卡國內的民族沖突不斷，并最終演變為內戰，這其中的部分原因是斯里蘭卡議會的議席劃分不平衡，少數民族議席比例低于人口比例。

在獨立之前，英國殖民當局實行“以少制多”“分而治之”的政策，極力拉攏泰米爾人等少數民族，因而在英國制定的多諾莫爾憲法（Donoughmore Constitution）和索爾伯里憲法中，議會席位的劃分都在一定程度上偏向少數民族[16]。但在獨立后，斯里蘭卡議會選區的劃分，轉而偏向以僧伽羅人為主的農村地區和人口稀少地區。如1956年大選時，約38個選區（主要是城市選區），選民人數在4萬到6萬之間;而另25個選區（主要是農村選區），選民人數則在0.5萬到2.5萬之間[17]。人口最多的選區和人口最少的選區，相差十倍以上。1972年和1978年憲法也未改變這種選區劃分格局。

選區劃分的有意偏向，直接導致的就是少數民族議席比例長期低于人口比例。在獨立之初，僧伽羅人占總人口的比率尚不足七成，但僧伽羅議員的比例卻一度高達近九成。在2009年斯里蘭卡內戰結束后，少數民族議員比例有所增加，但在隨后產生的第14屆（2010～2015）和第15屆（2015～今）兩屆斯里蘭卡議會中，少數民族議員均只占20%左右，仍然明顯低于人口比例。同為英國前殖民地，而且民族構成比例與斯里蘭卡極為相似的新加坡（華裔74.2%，馬來人13.3%，印度泰米爾人9.1%，歐亞裔/混血3.4%），歷屆議會少數族裔議員的比例均達到30%左右。

2.關鍵少數

如前文所述，在斯里蘭卡目前的政黨體系之下，兩大政黨統一國民黨和自由黨都無法單獨跨越議會半數，甚至以兩大黨為首的政黨聯盟在多數情況下也不能跨越議會半數。少數民族議席雖然比例偏低，但占有議會20%議席的少數民族議員和政黨，仍能在組閣、關鍵政策法案乃至政爭上，發揮關鍵少數的作用。

在政府內閣的組建和存亡上，少數民族議員和政黨的倒向，往往決定了內閣的生死，這讓少數民族議員和政黨屢屢成為“造王者”和“毀王者”。實際上，由于以兩大黨為首的政黨聯盟，幾乎能夠囊括所有有議會席位的僧伽羅政黨，處在兩大政黨聯盟之間的議會中間政黨，除了極少數意識形態激進的政黨之外（如斯里蘭卡共產黨），大多數都是少數民族政黨。因此，斯里蘭卡幾乎每屆政府的組成，都需要少數民族政黨議員集體或個別的支持。

也正因如此，斯里蘭卡少數民族議員的比例雖低，但擔任內閣部長、副部長的比例卻很高，甚至一個少民族政黨的全部議員都能在內閣出任要職。例如泰米爾人的左翼政黨錫蘭工人大會黨，目前在議會的兩席議員，都擁有斯里蘭卡現任內閣的部長和副部長頭銜。

在這次的憲政危機中，總統西里塞納和總理維克勒馬辛哈的政黨陣營都不過半，讓少數民族政黨也同樣發揮了關鍵少數的作用。泰米爾人的伊拉姆人民民主黨、摩爾人的穆斯林大會黨等少數民族中間政黨都成為了兩大陣營極力拉攏的對象。而擁有16席議席的泰米爾國家聯盟的態度尤為關鍵，在事關全局的新內閣不信任案投票前，總統西里塞納親自會見泰米爾國家聯盟的代表團，要求泰米爾國家聯盟在不信任案投票中棄權，但遭到拒絕。隨后，正是泰米爾國家聯盟的支持，才得以兩次通過對拉賈帕克薩新內閣的不信任案。

當然，需要指出的是，斯里蘭卡各少數民族之間（如泰米爾人和摩爾人）、少數民族內部各族群之間（如斯里蘭卡泰米爾人和印度泰米爾人）的矛盾重重，再加之意識形態（左翼和右翼）的沖突和對立，斯里蘭卡少數民族政黨缺乏協調統一，基本上各自為戰。因而少數民族政黨雖然在現行的政黨體系下，往往能夠扮演關鍵少數角色，但整體的政黨“勒索潛力（blackmail potential）”有限。大多數少數民族政黨在成為關鍵少數后，只能為本黨或黨籍議員謀取私利，而不能為少數民族謀取更大的群體性利益。這也就是少數民族政黨能夠在議會政治中發揮關鍵作用，但少數民族群體卻依然在國家政治和社會生活中遭受許多不公平待遇的原因，這其中就包括少數民族議員比例偏低的問題。

注釋：

[1][6]【美】帕特里克·皮布爾斯著：《斯里蘭卡史》，王琛等譯，東方出版中心2013年版，第5頁。

[2][8][16][17]郭家宏：《斯里蘭卡：發展與民族對抗的困境》，四川人民出版社2002年版，第170、127、120、133頁。

[3]沈有忠：《半總統制“權力總統化”之比較研究》，載《臺灣民主季刊》2012年第4 期。

[4]蘇子喬：《哪一種半總統制？——概念界定爭議的厘清》，載《東吳政治學報》2011年第4期。

[5]倪炎元：《南韓“總統制”下總統與國會的對抗僵局》，載《遠景基金會季刊》2014年4月第十五卷第二期。

[7]M. S. Shugart， J. M. Carey， Presidents and Assem-blies： Constitutional Design and Electoral Dynamic， Cam-bridge： Cambridge University Press， 1992， p.24.

[9]【挪威】斯坦因·拉爾森主編：《政治學理論與方法》，任曉譯，上海人民出版社2006年版，第89頁。

[10]何道隆主編：《當代斯里蘭卡》，四川人民出版社2000年版，第91頁。

[11]許恒禎：《半總統制下不同政府型態之比較：羅馬尼亞與臺灣》，載《中華行政學報》2014年第14期。

[12]【美】加布里埃爾·阿爾蒙德：《發展中地區的政治》，上海人民出版社2012年版，第485頁。

[13]【美】塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯書店1989年版，第380頁。

[14]議員跨黨投票、跳槽行為，在威斯特敏斯特模式國家稱為“crossing the floor”，在美國稱為“crossing the aisle”，對于該行為的立法禁止目前還存有較大爭議。從法理上講，議員應對政黨負責，但更應對選民負責，特別是在選民直接對候選人投票的選舉制度之下。而立法禁止議員跨黨投票、跳槽，則使議員成了政黨的奴隸，妨害議員代表選民進行自由投票。因此，除了南亞地區的國家之外，公開立法禁止議員跨黨投票、跳槽的國家并不多，尤其是選舉制度是對候選人投票的國家，僅有極少數國家的地方議會，如馬來西亞檳城州議會，加拿大曼巴托尼省省議會（議員在職期間允許脫黨但不允許加入新政黨）有類似立法。

[15]郭雷慶：《斯里蘭卡的憲政改革與民族沖突》，載《當代世界社會主義問題》2015年第4期。

（作者系中國人民大學國際關系學院2016級博士研究生）