關于鄉鎮人大每年召開兩次代表大會機制問題的實踐與思考

胡松 韓曉林 王雪鋒

中共中央印發的《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》明確提出：“鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行兩次。”近幾年來，各地認真貫徹中央和省委有關文件精神，認真落實全國人大和省人大有關要求，在探索建立鄉鎮人大每年召開兩次代表大會（以下簡稱“鄉鎮人大召開兩次大會”）工作機制上取得積極成效，但在實際工作中還存在不規范的問題，相關機制需要完善。2019年以來，課題組對湖北省襄陽市9個縣（市）區17個鄉鎮進行抽樣調查，發出問卷1000份，收回996份;與鄉鎮人大干部、人大代表和有關人士進行座談;考察學習了浙江奉化、江西新余、福建上杭等地“鄉鎮人大兩次會議”經驗。綜合有關情況，對“鄉鎮人大兩次大會”機制問題進行研究并提出建議，以期對堅持好、探索好、完善好這一制度有所裨益。

一、基于有益的實踐探索看“鄉鎮人大兩次大會”的重大意義

鄉鎮人民代表大會是我國最基層的國家權力機關，召開鄉鎮人民代表大會會議是鄉鎮人大履職的主要形式。然而在實際工作中特別是在2015年中央關于加強縣鄉人大工作和建設的文件出臺之前，鄉鎮人民代表大會的履職情況還存在不少問題，嚴重影響了鄉鎮人民代表大會作用的發揮。雖然地方組織法賦予鄉鎮人大13項職權，包括保證憲法和法律在本行政區域內的實施，決定本行政區域內的重大事項，選舉鄉鎮人大主席、副主席和政府組成人員，監督本級政府的工作等，還規定“地方各級人民代表大會會議每年應至少舉行一次”，但客觀而言，保障這些職權落到實處，僅靠一年一次的人代會是不夠的。同時，考慮到會議成本、召集及議題等諸多因素，各地執行地方組織法的規定普遍采用不違法的底線思維，“每年應至少舉行一次”的規定實際上變成了“每年只舉行一次”。總的來看，“地位虛置、作用虛化、會議虛開”問題，反映的是鄉鎮人大在發揮作用上沒有達到原有制度設計的初衷，鄉鎮人大處于地位下降、被“邊緣化”的尷尬境地。

2015年中央關于加強縣鄉人大工作和建設的文件下發后，全國各省（市）自治區黨委大都制定出臺了關于加強縣鄉人大工作和建設的意見，省級人大也以改革創新的思維，從立法的層面制定了鄉鎮人民代表大會工作條例，在機構職責、會議制度、監督工作、履職保障等多個方面進行了加強和規范。比如，《湖北省鄉鎮人民代表大會工作條例》第三條規定：“鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行兩次，每次會議會期不少于一天。有選舉事項時，會期可以適當延長。”浙江、江西、福建等地都作了相關的制度安排。襄陽市貫徹省委2015年有關文件和《湖北省人民代表大會工作條例》，從2016年在谷城縣冷集鎮試點，目前已在全市范圍各縣（市）鄉鎮中推開，取得了積極成效。從問卷情況看，絕大多數人認為“鄉鎮人大兩次會議”很有必要，發揮了人大作用，占83.5%;絕大多數人認為現在的會議效果很好，體現了黨管干部和依法選舉的有機統一，占80.2%;有一半以上認為，當前鄉鎮人大的監督工作效果很好，占53.8%。從這些積極變化看，“鄉鎮人大兩次大會”及相關的制度保障，逐步紓解了鄉鎮人大職能“三虛”的問題，為加強基層人大建設，筑牢人民代表大會制度的根基找到了有效路徑和科學方案，其現實意義體現在三個方面。

（一）為堅持和完善人民代表大會制度夯實了“三個基礎”。具體講，就是夯實了政治基礎、組織基礎和制度基礎。從政治基礎看，人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。鄉鎮人民代表大會是我國最基層的地方國家機關，處于五級人大組織架構的第一層，是我國人民代表大會制度的重要組成部分，肩負著推進基層民主政治建設的重責大任。黨中央從頂層設計對鄉鎮人大作出“每年兩次大會”的制度安排，不簡單的是“從一到二”的數字變化，而是從政治層面對鄉鎮人大地位的強化、功能的強化和工作的強化，使基層民主政治建設的載體進一步夯實。從組織基礎看，中央有關文件下發后，全國人大常委會及時啟動了《代表法》《選舉法》《地方組織法》的修訂完善，強化縣鄉兩級人大法律地位及其職能作用，并且兩年內召開兩次會議，推動縣鄉人大工作和建設，各地貫徹黨中央和全國人大常委會有關文件和會議精神，加大落實力度，在換屆中加強鄉鎮人大主席團班子和隊伍建設，實行主職分設，組織體系從根本上得到健全，履職條件得到改善，進一步增強了鄉鎮人大的生機和活力，鄉鎮人大在圍繞中心、服務大局、依法履職上展現了新的更大作為。從制度基礎看，過去，由于鄉鎮人大沒有常設機構、鄉鎮人大閉會期間如何履職缺少制度載體、鄉鎮人大工作務虛的多、務實的少，導致法律賦予鄉鎮人大的很多職能長期處于“休眠狀態”。中央有關文件規定“鄉鎮每年召開兩次人代會”，使“每年應至少舉行一次代表會議”的法律規定從彈性走向具體，為鄉鎮人代會充分行使職權和更大限度地收集民情、反映民意、維護民利奠定了堅實的制度基礎。

（二）為充分發揮鄉鎮人大代表作用彰顯了“三個特性”。一是進一步強化了鄉鎮人大代表的主體性。習總書記指出，“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。”鄉鎮人大代表來自人民、植根人民，人民通過民主選舉產生的代表，組成鄉鎮人民代表大會， 加深了鄉鎮人大與人民之間的聯系。鄉鎮人大會議充分聽取代表意見建議，通過代表依法履職，保障代表依法管理地方國家事務，促進了人民當家作主，鞏固和深化了代表是人大工作主體的功能定位。二是充分體現了我國人大制度代議制的根本屬性。鄉鎮人大代表是由選民直接選舉產生，代表履職如何，與選民利益息息相關，代表不能認真履職，直接影響人大在人民群眾心目中的地位和形象。組織召開好鄉鎮人民代表大會，充分體現了人大代表代言行權的代議制原則，使國家各項工作更好地體現人民共同意志、保障人民民主權利、維護人民根本利益。三是進一步激發了鄉鎮人大代表履職的積極性。人大代表是國家權力機關組成人員。代表作用發揮的程度直接影響人大的工作成效。鄉鎮人大每年舉行兩次代表大會，提升了代表履職頻率，壓縮了代表閉會周期，使代表再次被組織起來，代表履職有了新的抓手和平臺，催生了人大工作成效，從而進一步激發了代表履職積極性。

（三）為推動鄉鎮人大依法行使法定職權產生了“三個積極變化”。“兩次會議”使鄉鎮人大“三項法定職權”的落實由虛變實。一是依法行使決定權有了積極變化，充分彰顯人大議大事定大事的工作理念。要提高鄉鎮人大地位，必須規范完善鄉鎮人大決定權的行使，該由人大決定的事項，黨委政府不能包辦代替。從實踐探索看，目前一些鄉鎮人大通過取得黨委的同意與支持，加強與同級政府的溝通聯系，增強工作的計劃性和協調性，進一步規范決定權的范圍和邊界，依法將本行政區域加強民主法治建設的重大決策、區域發展總體規劃、城鎮建設、重大民生工程、重大建設項目等內容納入決定范圍，并強化跟蹤監督，保證了決議、決定得到有效執行。問卷調查中，絕大多數人認為鄉鎮人大在重大事項決定上要發揮主導作用，不能以黨委決定代替，認為鄉鎮黨委決定大事就行了、沒必要爭權只占5.5%，認為遵從鄉鎮黨委安排、人大走個形式只占5%，認為鄉鎮黨委政府代替人大就行僅占2.3%，而認為人大要依法行使決定權、對重大事項進行界定占86.8%。問卷調查中，多數認為現在鄉鎮人大行使決定權比較正常，占58.1%。二是依法行使選舉權有了積極變化，有力促進了黨管干部和依法選舉的有機統一。鄉鎮人民代表大會依法選舉人大和政府領導成員，是履行選舉權的重要內容。人大選舉不是向黨委要權，而是實現黨委人事安排意圖的必要形式，鄉鎮人大通過會議選舉，把那些真正能夠代表人民群眾利益的人選推舉上來，為人民群眾服務，保證了黨委意志和人民意愿的有效融合，促進了黨管干部和依法選舉的有機統一。據調查問卷統計，認為鄉鎮人大選舉權行使的現狀是：效果很好，體現了黨管干部和依法選舉的有機統一占80.2%。三是依法行使監督權有了積極變化，有效展現人大作為。鄉鎮人大在會議期間，通過聽取和審議政府工作報告等相關報告，組織代表開展集中視察、進行專項工作評議、實施執法檢查等，是鄉鎮人大監督工作的具體內容。調查問卷反映，認為加強鄉鎮人大監督工作應從哪些方面著力，認為多開展評議鄉鎮直屬部門的活動占64.9%，認為多對鄉鎮政府某一方面工作進行視察占14.7%，認為在鄉鎮人大會上對鄉鎮相關工作報告進行票決占20%。由此可見，鄉鎮人大監督工作應務實務小，主要應滿足代表“短平快”的監督需求，即用時短、切口小、見效快，從而使人大監督工作與黨委同心、與政府同力、與大局同步、與法律同向、與人民同聲。

二、組織實施“鄉鎮人大兩次大會”需要把握的幾個重點問題

從中央要求、地方立法和實際情況來看，鄉鎮人民代表大會會議一般每年召開兩次會議是切實可行的，調查問卷統計，83.5%的認為鄉鎮人大一年舉行兩次代表大會很有必要，能促進人大作用發揮。既然很有必要，就必須將其作為常態化制度安排堅持下去，要做到常態化，必須做到規范化。現在，一年開兩次大會，最重要的是對第二次會議作出規范，因為第一次年初的會議已形成了慣例，各地鄉鎮人大在開法上基本是一致的。而第二次會議與第一次會議的區別在哪里，特別是第二次會如何開，什么時候開，以什么方式開，會議研究的重點內容是什么，需要在實踐中進一步規范。綜合各地的經驗，我們認為，“鄉鎮人大召開兩次大會”應當把握以下幾個重點問題。

（一）關于兩次會議召開的形式、時間及議題安排

從會議的形式及時間安排看，第一次會議可稱為“年初例會”，第二次會議可稱為“年中專題會議”。兩次會議一般分別安排在每年第一季度和第三季度舉行為宜。調查問卷中，對鄉鎮人大一年舉行兩次代表大會較為理想的時間安排看法是，第一次會議安排在1～3月，第二次會議安排在6到11月份的占大多數，基本上是第三季度這個時間段。

從會期的時間安排看，兩次會議都以1天時間為宜。問卷中，對鄉鎮人大一年舉行兩次代表大會會期較為理想的時間看法認為第一次、第二次都安排1天為宜占的61.8%。

從會議的議題安排看，兩次會議在側重點上應有所不同，年初例會重點是總結回顧上一年工作，安排部署新一年工作。年中專題會議的重點是聽取鄉鎮政府重點專項工作情況報告，對某項或幾項重點工作進行監督或對部門進行評議。年中人代會可參考借鑒江西省新余市、福建上杭的“3+x”模式，即聽取鄉鎮人民政府上半年重點專項工作報告（可在報告中增加代表議案建議辦理情況）、安排一項或幾項重點工作的集體視察或開展對鄉鎮部門的評議活動，審查批準上一年財政決算報告（根據需要可增加本年度預算調整情況的報告），同時根據需要安排其他議題。如（1）聽取審議鄉鎮人民政府重大經濟、文化和公共事業項目建設情況的報告;（2）討論決定鄉鎮人民政府某項重大事項;（3）對鎮直部門進行工作評議或滿意度測評;（4）開展專項視察等。同時，還可以安排聽取鄉鎮人大主席團上半年工作報告、代表意見建議辦理情況報告、組織代表在閉會期間開展活動情況的專項報告、代表述職活動等。調查問卷中，對鄉鎮人大年中專題會議（第二次會議）應安排的議程的看法：693人次的抽樣對象選擇聽取政府上半年工作報告，453人次抽樣對象選擇聽取上年度決算報告，388人次的抽樣對象選擇聽取3～5名代表述職報告，440人次抽樣對象選擇安排代表對政府相關工作進行視察，434人次抽樣對象選擇對鄉鎮直部門進行工作評議。

（二）關于年中專題會議的基本程序及主要工作任務

1.準備階段：精心籌備會議，做好基礎工作

（1）年中專題會議召集的方式。有兩種渠道，一種是本級人大主席團負責召集。《地方組織法》第十五條第一款規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。”因此，鄉鎮人民代表大會由本級人大主席團負責召集。第二種是代表提議召集。《湖北省鄉鎮人民代表大會工作條例》規定：“經五分之一以上代表提議，可以臨時召集鄉鎮人民代表大會會議。”

（2）主席團會議有關事宜。主要有5個方面，一是確定大會的具體日程和地點。二是研究并擬定大會議程草案。三是擬定議案審查委員會、財政預算審查委員會的名單草案。財政預決算審查委員會和議案審查委員會的主任委員通常由鄉鎮人大主席、副主席或同級人大代表中的黨委副書記、黨委委員擔任，委員由各方面的人大代表若干人組成。四是研究并決定大會的列席人員，主要包括不是人大代表的黨委成員、政府領導人員、職能部門主要負責人、村（社區）黨支部書記、主任，人民團體及重點企業主要負責人，上級人大代表和本地有威望的老同志等。列席人員的總數以控制在代表總數的40%左右為宜。五是研究決定大會籌備專班，負責大會籌備的具體工作。會后，人大主席團將大會日程、議程草案，提請同級黨委批準，并以通知形式印發本級政府和人大代表。

（3）合理安排時間。年中專題會議應盡量安排在上級沒有重要會議和重要活動的“空窗期”，以保證鄉鎮黨政領導能夠集中精力參加大會。

（4）鄉鎮人大和政府要提前準備好相關工作報告。相關工作報告草案應做到言簡意賅。報告應盡量在會前一周下發到代表手中，保證代表有充足的時間提前閱讀報告，方便其在會上提出修改建議。

（5）會前組織開展代表活動。鄉鎮人大主席團或代表小組應以政府工作報告或專項工作報告為重點，及時組織代表就地就近開展視察、檢查和專題調研等活動，系統了解情況，廣泛搜集意見，為在大會上審議作準備。代表在廣泛搜集選民意見的基礎上，對在大會上提出的議案及建議、批評和意見，作好材料準備。

2.會議階段：把握會議程序，提高會議質量

召開鄉鎮人民代表大會會議一般有以下程序：召集人會議—各代表團會議—預備會議—主席團第一次會議—開幕式暨第一次全體會議—代表團會議—主席團第二次會議—代表團會議—財政預決算審查委員會會議、議案審查委員會會議—主席團第三次會議—第二次全體會議—代表團會議—主席團第四次會議—第三次全體會議暨閉幕式。操作中可根據會議任務適當簡化，但預備會議、主席團會議2～4次、全體會議2～3次、代表團分別審議1～2次不能簡化（附：襄陽谷城縣冷集鎮第十屆人民代表大會第三次會議日程安排）。

（1）召集人會議。一般由各代表團負責人和部分村、社區、站所主要負責人參加，主要任務是通報會議安排情況，鄉鎮黨委書記就會議召開的指導思想、開好會議的要求和紀律作出強調，在領導層面上保證會議順利進行。

（2）預備會前各代表團會議。主要是傳達召集人會議精神，推舉本代表團負責人，討論擬提請預備會議通過的相關人員名單草案。

（3）預備會議。雖然法律上沒有明確規定，但應當作為必備程序，由全體代表參加，為全體會議作準備，選舉產生新一屆主席團成員，否則就難以承上啟下。

預備會議由年初例會的主席團主持。主要是：①由上次人大主席團成員（具體人員由主席團會議確定）作大會籌備工作報告。②代表資格審查委員會作代表變動情況的報告，如代表沒有變動可省略此報告。③通過大會議程。④公布主席團成員（主席團常務主席出缺時，由主席團成員從其中推選新的常務主席，并提交大會通過）和大會秘書長名單。主席團成員如需調整，在此時提請大會通過。⑤公布議案審查委員會、財政預算審查委員會名單;如需調整少數人員，必須提請大會通過。

（4）主席團第一次會議。預備會議結束后，新選舉的大會主席團要召開第一次會議，研究決定以下事項：①決定大會的常務主席或執行主席（不是主席團成員的黨政領導不要安排擔任常務主席）。②決定大會的日程安排。③決定通過議案的辦法和提出議案的截止時間。④如有選舉任務，還需決定大會選舉辦法草案并提交大會表決。⑤決定代表聯合提名候選人截止時間。

預備會議和主席團第一次會議決定了有關事項后，可以召開正式會議。

（5）召開人大代表全體會議。全體會議由大會主席團主持，其主要程序是：

開幕式暨第一次全體會議。由大會常務主席宣布大會開幕，一般不致開幕詞。開幕式后，聽取大會的各項工作報告，可根據會議任務和時間作具體安排。

第二次全體會議。有選舉鄉、鎮長任務的，必須召開第二次全體會議，進行投票選舉。在投票選舉前，主席團應將候選人情況提請全體代表醞釀討論。代表10人以上聯名可以提出新的候選人。如果候選人的總數超過了法定數，要反復醞釀協商或者進行預選，確定正式候選人。正式候選人確定后，方可召開第二次全體會議，進行投票選舉。

第三次全體會議。一是通過大會各項決議草案。二如有選舉鄉鎮長事項，新當選的鄉鎮長應進行表態發言。三是由鄉鎮黨委書記講話或人大主席講話，對鄉鎮全面工作或人大工作進行總結及提出要求。四是宣布大會閉幕。

（6）召開主席團二至四次會議。在正式會議期間，一般至少要召開2～4次主席團會議，決定大會的有關事項。

主席團第二次會議一般安排在第一次全體會議（通過選舉辦法）之后。主要內容是鄉鎮黨委向主席團提出各項候選人建議名單，主席團通過鄉、鎮長候選人建議名單，交代表醞釀討論。提出總監票人、監票人建議名單，交代表進行討論醞釀。

主席團第三次會議一般安排在代表審議報告即將結束、候選人提名時間截止之后進行。主要任務一是聽取各代表團或聯團對大會各項報告審議情況的匯報，審議通過議案審查委員會、財政預算審查委員會關于議案和財政預算的審查報告，決定有關議案是否列入大會議程。二是有選舉任務時，聽取代表聯合提名候選人情況，通過正式候選人名單草案，提請大會正式選舉（如代表經過醞釀，對候選人沒有不同意見，或者代表10人聯名提出的候選人不超過法定人數，可以進行選舉，就原則通過。如超過法定人數，則進行研究，是否進行預選。）通過監票人名單草案。三是討論研究大會選舉的其他準備工作。

主席團第四次會議安排在大會選舉任務完成之后和第三次全體代表會議之前，主要是為開好第三次全體會議作準備，使會議圓滿地閉幕。主要內容一是聽取選舉得票情況報告，確認選舉結果（有選舉任務時）。二是討論相關工作報告的決議草案，以便提交大會表決通過（也可安排在第三次主席團會議）。三是安排第三次全體代表會議的程序和內容。

（7）全體會議期間的各代表團會議。在全體代表會議后，可以分代表團組織代表對各項報告進行審議，醞釀提名各項候選人。審議報告可采取分代表團審議或幾個代表團在一起聯組審議、圍繞某個問題進行專題審議等形式。要安排充足的時間，保障代表充分發表意見，討論決定本行政區域內的重大事項。

3.落實階段：貫徹會議精神，加強成果運用

（1）認真落實大會的決議決定。鄉鎮人大主席團要通過多種形式監督本級人民政府貫徹執行會議通過的各項報告和決議決定。鄉鎮人民政府要認真貫徹會議精神，確保各項任務的完成。特別是財政預算，如確需調整，應提交會議表決通過，從而確保預決算的嚴肅性。

（2）注重評議結果的運用。鄉鎮人大主席團要善于運用年中專題會議上對相關站所的工作評議結果，及時反饋給鄉鎮黨委、政府和相關方面，督促被評部門加強整改，并及時向代表們進行通報。對群眾有意見、整改不力的部門，必要時可提請鄉鎮黨委、政府啟動問責機制，追求相關人員責任。

（3）認真督辦代表議案建議。年中專題會議結束后，鄉鎮人大主席團應及時向鄉鎮政府交辦代表提出的有關議案及建議、批評和意見，并做好督辦工作。鄉鎮政府要及時負責地辦理代表提出的議案、建議，并答復有關代表。

三、以改革創新精神破解與“鄉鎮人大兩次大會”不相適應的制度機制問題

從實踐看，“鄉鎮人大兩次會議”大大拓展了鄉鎮人大工作的內容，必須以改革創新精神進一步解決好與“鄉鎮人大兩次大會”不相適應的制度性、機制性問題。

（一）修訂相關法律法規，將鄉鎮人大主席團作為常設機構。《地方組織法》第十五條規定，主席團在本級人民代表大會閉會期間，可以聽取審議政府工作報告、開展執法檢查。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。中央有關文件要求和湖北省鄉鎮人民代表大會工作條例，規定鄉鎮人大主席團在閉會期間，每季度召開一次會議。按照法律法規的規定，鄉鎮人大主席團可以在閉會期間召開會議，已經對主席團臨時機構的性質進行重新定位，近乎鄉鎮人大的常設機關。在外地，福建省已基本上把鄉鎮人大主席團等同為常設機構，細化了在鄉鎮人大閉會期間主席團聽取工作報告、開展評議、組織執法檢查視察、確認代表資格、組織代表活動等13項工作職能，并規定主席團要向代表大會報告閉會期間的工作，近乎“人大常委會”的縮小版。調查問卷中，對鄉鎮人大主席團的理想架構的看法是，修改相關法律，認為使鄉鎮人大主席團成為常設機構，便于工作的占72.9%，維持現在狀況不變占26.7%。因此，建議進一步修訂相關法律法規，將鄉鎮人大主席團明確為常設機構，以便更好地發揮鄉鎮人大會閉會期間主席團代行人大職權的作用，建議人員由7至13人組成，主席團成員可以兼職。

（二）調整完善鄉鎮相關體制，理順好兩個方面的關系。一是進一步理順鄉鎮人大與同級黨委、政府之間的關系。《憲法》第一百零五條規定：“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。”鄉鎮黨委、人大、政府應樹立“黨委決策、人大決定、政府執行”的權責關系共識，依法落實鄉鎮人大對本行政區域重大事項的決定權、財政預決算審查權、選舉罷免權以及監督權等重要職權。著力改變“鄉鎮人大主席列席鄉鎮黨委會議”原有認識，明確規定鄉鎮人大主席排名鄉鎮黨委書記、鎮長之后，其他領導成員之前，作為鄉鎮政權領導班子的主要成員，全面參與鄉鎮各項重大決策。鄉鎮黨委政府召開的重要會議和各項重大決策必須有鄉鎮人大主席參加，而不能把鄉鎮人大主席作為列席人員，更不能把鄉鎮人大作為普通群團組織來看待，絕不能把鄉鎮人大工作作為一項單項工作來看待。調查問卷中，對鄉鎮人大主席理想的安排體制的看法是，認為由鄉鎮黨委書記兼任占13.9%，由鄉鎮黨委副書記兼任，排在鄉鎮長之后占11.7%，維持現在體制不變，配備專職主席占74%。同時，要調整充實一批威望較高、年富力強的人大主席，作為鄉鎮領導班子的主要成員，避免將鄉鎮人大主席作為即將退休干部的“安置所”。調查問卷中，對鄉鎮人大主席的任職年齡結構看法是，認為由鄉鎮黨政班子成員中年齡大資格老的轉崗任職占22%;認為應當年輕化，作為鄉鎮黨政主職的培養對象占55%;維持現狀不變占22.6%。鄉鎮黨委要進一步重視、支持人大工作，加強對人大工作的領導，把人大工作擺上黨委重要議事日程，使人大工作在黨委全局中有安排，人大干部有作為。二是理順鄉鎮人大與鄉鎮站所的監督關系。當前，有的鄉鎮站所屬于縣級部門的派出單位，不是獨立法人，有的不具有直接執法權限，有的是跨鄉鎮區域設立，所管理的事務涵蓋兩至三個鄉鎮。如何對這些站所開展人大監督、執法檢查、評議等是一個難題，建議縣直部門可以采取集中授權的方式，明確一些不是執法主體的鄉鎮站所為鄉鎮區域內的執法主體單位，承擔相應法律責任。

（三）完善保障機制，做到“三個加強”。（1）加強經費保障。應將鄉鎮人大工作經費和代表活動經費足額列入鄉鎮財政預算，并建立隨財力增長而增加的調整機制。據《調查問卷》統計，認為鄉鎮人大工作經費如何保障合適：根據需要實報實銷占26.4%;列入財政預算，隨財力增長而增加占29.9%;列入縣級財政預算，保證鄉鎮人大工作需要占43.3%。（2）加強人員保障。一是解決鄉鎮人大主席分管工作過多過重問題。根據襄陽市的調查情況，由于很多鄉鎮人大主席威望高、經驗足、能力強，鄉鎮黨委十分倚重，有的分管精準扶貧、招商引資、交通、城建、信訪、農業工作，有的甚至還分管黨建工作，耗費大量時間和精力，對做好鄉鎮人大工作產生一定的沖突和影響，導致部分人大主席不能把主要精力和時間放在人大工作上。因此，應該明確鄉鎮人大主席分管工作不超過兩項，且分管工作應與人大監督工作性質接近，以使鄉鎮人大主席能夠騰出精力做好人大工作。調查問卷中，對鄉鎮人大主席分管政府某一方面工作的看法是，認為有利于人大工作開展，分擔了政府工作壓力占66.8%;人大事情也不多，分擔點充實些占9%;既當運動員，又當裁判員，不利于人大工作開展占23.8%。二是鄉鎮人大工作人員兼職不專問題。目前，多數鄉鎮人大工作人員是鄉鎮黨政辦公室人員兼任，這些兼職工作人員很難把主要精力和時間投入到人大工作中來，鄉鎮人大臨時“拉人當差”的現象時有發生，應明確一名專職人大工作人員，主要從事人大工作，解決部分鄉鎮人大主席“光桿司令”做人大工作的問題。（3）加強代表履職保障。一是落實無固定收入代表的活動補貼。由于上級沒有標準和依據，基層難于操作。應從市、縣一級制定具體補貼辦法，明確補貼標準，按照每次參加活動進行固定補貼或總額控制的方式，對無固定收入代表參加活動予以補貼。二是加強代表履職培訓。通過專題講授、集中培訓、外出學習等多種途徑和形式，強化對人大的性質、地位、作用和工作程序的認識以及相關法律法規的學習理解，增強代表履職能力。三是完善代表退出機制。對無故或以各種理由不參加會議及代表活動、履職不積極的代表，應按照有關文件要求，勸其辭職或中止代表資格，直至罷免。

（四）加強工作指導，推進鄉鎮人大工作規范化建設。主要是“一明確兩加強”。一是明確機構負責。從基層工作實踐來看，當前指導鄉鎮人大工作一般由縣級人大常委會領導分別包片指導一至兩個鄉鎮，而沒有一個相對明確的機構對鄉鎮人大工作進行總體上的指導和監督。建議明確縣級人大常委會的代表工作機構全面指導監督鄉鎮人大工作。二是加強工作指導。要通過邀請人大主席或人大代表列席縣級人代會或常委會會議、開展代表活動、強化干部培訓、參加法制講座和培訓等方式，提高鄉鎮人大代表、人大干部的能力素質。同時，要定期召開鄉鎮人大主席會或鄉鎮人大工作座談會，經常性組織鄉鎮人大交流經驗，共同提高。三是加強監督考核。縣級黨委應授權同級人大常委會黨組，出臺鄉鎮人大工作考核辦法和相應量化考核細則，對各鄉鎮人大監督工作開展情況、代表工作開展情況、鄉鎮人大自身建設情況等方面進行綜合考核，推動鄉鎮人大工作進一步規范化。

（五）加強鄉鎮人大自身建設，提高人大干部能力素質。主要是提高鄉鎮人大干部“五種能力”。一是學習能力。要求鄉鎮人大機關干部既要認真加強政治理論學習，又要認真學習憲法法律以及人大專門工作業務知識，使鄉鎮人大干部成為政治上的“明白人”，行動上的“實在人”，依法治國中的“排頭兵”。二是執行能力。要樹立高標準嚴要求、高質量嚴精準的工匠意識，以精益求精的作風抓工作落實。三是監督能力。要練好“膽功”，敢于開展監督;要練好“腿功”，常去調查研究;要練好“嘴功”，敢說會說，敢問善問;要練好“聽功”，善于傾聽基層的聲音;要練好“腦功”，經常動腦思考人大工作和人大監督;要練好“筆功”，善于總結人大工作和監督的經驗;要練好“網功”，善于運用新媒體、大數據開展人大工作和人大監督。四是提高協調能力。鄉鎮人大開展監督需要利用新媒體、大數據，同樣需要其他監督形式的配合。運用其他監督形式獲取的信息，就需要協調，恰如其分地運用其他監督的成果，讓人大監督在同其他監督形式融合中見到更大效果。五是創新能力。要促使人大工作成為創新的平臺，人大干部成為創新的力量，人大事業成為朝氣蓬勃、活力迸發、前景寬廣的偉大事業。

附1

鄉鎮人大工作和建設調查問卷匯總表

1.您的職業（ ）

A.鄉鎮人大干部（100） ? ? ? ? ? B.鄉鎮人大代表（567）

C.其他（347）

2.您認為當前鄉鎮人大作用發揮得怎么樣（ ）

A.很好（604） ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?B.還可以（278）

C.一般（99） ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?D.形同虛設（15）

3.您認為當前有些鄉鎮人大作用發揮不夠的原因是（ ）

A.鄉鎮黨委不重視（224） ? ? ? ?B.人大不作為（79）

C.政府太強勢（77） ? ? ? ? ? ? ? ? ?D.代表素質差（226）

E.其他（529）

4.您認為鄉鎮人大主席分管政府某一方面工作（ ）

A.有利于人大工作開展，分擔了政府工作壓力（668）

B.人大事情也不多，分擔點充實些（90）

C.既當運動員，又當裁判員，不利于人大工作開展（238）

5.您認為鄉鎮人大工作經費如何保障合適（ ）

A.根據需要實報實銷（264）

B.列入財政預算，隨財力增長而增加（299）

C.列入縣級財政預算，保證鄉鎮人大工作需要（433）

6.您希望鄉鎮人大主席團的理想架構是（ ）

A.修改相關法律，使鄉鎮人大主席團成為常設機構，便于工作（729）

B.維持現在狀況不變（267）

7.您認為鄉鎮人大干部的理想配置為（ ）

A.主席，副主席1人，兼職工作人員1人（208）

B.主席，專職工作人員1人（119）

C.主席、副主席、專職工作人員1人（360）

D.根據鄉鎮規模，可采取多種配置形式（309）

8.您認為鄉鎮人大一年舉行兩次代表大會（ ）

A.浪費時間，形式主義（118）

B.很有必要，發揮人大作用（835）

C.無所謂（43）

9.您認為當前鄉鎮人大代表的素質（ ）

A.普遍不高，需要增強代表履職能力（398）

B.還過得去（179）

C.較好地發揮了作用（419）

10.您認為鄉鎮人大的權威主要取決于（ ）

A.鄉鎮黨委書記的重視程度（740）

B.鄉鎮人大主席分管的政府工作（221）

C.鄉鎮人大主席轉崗前的職務（74）

11.您認為鄉鎮人大主席理想的安排體制是（ ）

A.由鄉鎮黨委書記兼任（139）

B.由鄉鎮黨委副書記兼任，排在鄉鎮長之后（117）

C.維持現在體制不變，配備專職主席（740）

12.您認為鄉鎮人大主席的任職年齡結構應當是（ ）

A.由鄉鎮黨政班子成員中年齡大資格老的轉崗任職（220）

B.應當年輕化，作為鄉鎮黨政主職的培養對象（550）

C.維持現狀不變（226）

13.您認為當前鄉鎮人大的監督工作效果（ ）

A.很好（538） ? ? ? ? ? B.一般（417） ? ? ? ? ?C.較差（41）

14.您認為加強鄉鎮人大監督工作，應從（ ）

A.多開展評議鄉鎮直屬部門的活動（649）

B.對鄉鎮工作進行視察（147）

C.在鄉鎮人大會上，對鄉鎮相關工作報告進行票決（200）

15.您認為鄉鎮人大行使決定權的現狀是（ ）

A.基本沒有（168） ? ? ? ? ? ? ? B.有，但在走形式（247）

C.比較正常（581）

16.您認為鄉鎮人大決定權應當這樣行使（ ）

A.鄉鎮黨委決定大事就行了，沒必要爭權（55）

B.遵從鄉鎮黨委安排，人大走個形式（50）

C.鄉鎮黨委政府代替人大就行（23）

D.人大要依法行使決定權，但是對重大事項進行界定（868）

17.您認為鄉鎮人大選舉權行使的現狀是（ ）

A.效果很好，體現了黨管干部和依法選舉的有機統一（802）

B.完全是走程序，沒有看出人大依法辦事（155）

C.上級黨委決定就行了，人大沒必要較真（39）

18.您認為鄉鎮人大一年舉行兩次代表大會，較為理想的時間安排是（ ）

A.第一次安排在1～3月，第二次安排安排在6～9月（240）

B.第一次安排在1～3月，第二次安排安排在7～11月（318）

C.第一次安排在1～3月，第二次安排安排在12月（289）

D.第一次安排在1～3月，第二次安排在下半年任何一個月均可（149）

19.您認為鄉鎮人大一年舉行兩次代表大會，會期較為理想的時間安排是（ ）

A.第一次、第二次都安排1天為宜（618）

B.第一次、第二次都安排在1天半（196）

C.第一次安排在1天半，第二次安排1天（182）

20.您認為鄉鎮人大舉行會議時的相關報告時長（ ）

A.不超過1小時（491） ? ? ? ? ?B.不超過45分鐘（281）

C.不超過30分鐘（224）

21.您認為鄉鎮人大舉行會議時的相關工作報告（ ）

A.提前發給代表，方便代表提前了解情況（914）

B.沒必要提前發，會上再發不遲（66）

C.隨便安排都行（16）

22.您認為鄉鎮人大舉行年度第一次代表大會時，應安排的議程是（ ）

A.政府工作報告（453）

B.預算報告（312）

C.人大工作報告（303）

D.民政工作報告（133）

E.對代表進行履職培訓（236）

F.政府工作報告、預算工作報告、人大工作報告三個必聽，另視鄉鎮情況聽取某一項工作報告，也就是3+X模式（601）

23.您認為鄉鎮人大舉行年度第二次代表大會時，應安排的議程是（ ）

A.政府上半年工作報告（693）

B.上年度決算報告（453）

C.聽取三至五名代表述職報告（388）

D.安排代表對政府相關工作進行視察（440）

E.對鄉鎮直部門進行工作評議（434）

24.您認為鄉鎮人大代表在會議期間提出議案建議（ ）

A.流于形式（132）

B.成效不大，代表建議議案質量不高（246）

C.提不提政府都在為民工作（91）

D.應增強代表提議案建議的針對性（527）

25.您認為鄉鎮人大會議質量不高的原因是（ ）

A.代表基本上不知如何履職（525）

B.會期太短，聽的多議得少（406）

C.代表聽領導的話，讓怎么辦就怎么辦（222）

26.您認為現在鄉鎮人大代表的結構（ ）

A.結構相對比較合理（651）

B.村干部、鄉鎮直部門代表少了，群眾代表多了（111）

C.村干部、鄉鎮直部門代表多了，群眾代表少了（234）

27.您對加強鄉鎮人大工作和建設還有什么建議，對鄉鎮人大一年舉行兩次代表大會還有什么建議？（略）

（注：括號中數字代表所選的人次，1、22、23、25項部分抽樣對象進行了多選）