南京市“多規合一”業務協同平臺的研究與應用
——以優化營商環境為導向

文/南京市信息中心 綜合處 黃佳

1 引言

2018年5月，國務院辦公廳公布《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》，以優化營商環境為目標，覆蓋項目審批全過程、全事項，形成流程統一、環節優化、審批便捷的工程建設項目管理體系，并借助信用承諾制、代辦制等手段提升政府管理水平和服務意識，最終達成改革總目標[1]。

2 試點工作的思考與項目認知

南京作為國務院工程建設項目審批制度改革試點城市和國家發改委營商環境評價城市，為了增強營商環境優化提升的獲得感，在相關部門和技術合作單位的支持下，創新地將“多規合一”協同機制和技術服務于營商環境優化，建立“多規合一”業務協同平臺。以“多規合一”的“一張藍圖”為基礎，統籌協調各部門提出項目建設條件、建設單位落實、建設條件要求，銜接工程建設項目代辦機制，接入征信評估體系，加強工程建設項目審批的監督管理和考核評估；在南京市“互聯網+政務服務”建設成果的基礎上，將“多規合一”業務協同平臺與現行政務服務審批系統有機結合，形成從事前服務、行政審批到后期監管的無縫對接一體化運轉模式；綜合工商、稅務、社保等系統數據、企業信用和互聯網信息，形成企業大數據全景信息視圖，為實時監測年報數據異常等高風險行為，開展國土空間效率年度評估提供有力支撐。

3 協同視角下“多規合一”業務協同平臺的建設思路

3.1 協同視角的理論架構

協同理論認為系統中各個子系統在功能和結構上的重新組合，會產生新的系統功能和結構，重組后的效應大于各個子系統效應的加總，實現整體價值的最大化[2]。營商環境優化的角度來看，依據協同理論，“多規合一”協同服務以空間治理、企業服務相關的系統組織運行高效為目標，明確制定各部門職能，通過部門間的業務嵌入及流程再造，建立協同運行機制，部門主體能夠相互協調、相互耦合，獲得協同效應。

3.2 面向應用的邏輯架構

借鑒協同理論的相關研究，依托復雜適應系統理論，以實現工程建設審批改革為目標，構建了“多規合一”業務協同模型，重點關注各協同主體之間的利益關系[3]。在復雜的工程建設項目審批過程中，所有的協同成員和主體都應該圍繞營商環境優化的目標，各自執行特定任務，遵守系統內運行規則及系統外環境規則，形成各利益主體之間的循環流動。“多規合一”協同系統通過協同機制的完善以及自身的適應、反饋、互動等達到系統均衡狀態。

圖1 “多規合一”業務協同模型

3.3 “多規合一”協同實現設計

基于南京市“互聯網+政務服務”總體架構，實現“多規合一”系統與部門業務系統高效協同，業務全域覆蓋。協同框架如下圖所示：

4 關鍵技術

4.1 基于柔性工作流的技術支撐多部門服務協同

柔性工作流技術是基于固定流程與自由流程之間的一種流程，主線（框架）固定，主框架中某個或多個節點使用自由流程方式轉交，不約束辦理步驟。

4.2 項目合規選址到優化選址的技術創新

空間協同關鍵技術在于合理合規性檢測，通過主導產業引導實現項目從合規性選址到產業優化的選址落地。通過業務協同平臺集成各部門業務系統通過數據交換實現針對項目的部門意見出具[4]，在項目協同管理辦法的支撐下實現同層級或跨層級、跨區域、跨業務的部門間協同意見出具和匯總[5]。

4.3 基于政務云與數據總線的部門協同和信息共享

圖2 “多規合一”協同設計框架

依據統一建設標準、接口標準和數據共享規范，依托政務云，采用數據總線技術，加強部門間互聯互通、信息共享互認，建立統一的“橫向到邊、縱向到底、橫縱聯動、無縫銜接”的業務協同平臺，覆蓋市、區（園區）各層級，實現統一受理、協同服務、實時流轉、跟蹤督辦、信息共享。

5 建設內容

堅持系統性思維和創新性思維，堅持問題導向和效果導向，踐行項目全生命周期管理與服務，實現政府服務的精準化、高黏性、精簡化、高效率。

5.1 精準感知的空間信息管理子平臺

整合主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態紅線保護規劃等底圖數據，疊加產業發展、國土地籍、控制性詳細規劃等更多空間數據，并建立動態調整更新機制，實現信息共享、意見統籌、統計查詢、輔助選址等功能。

5.2 標準便捷的項目協同審批監管子平臺

在項目進入正式審批前，針對項目投資規模、預選址、用地指標、設計方案等，相關行政審批部門提前溝通協調，提出建設條件，達成協同意見，推進項目可決策、可落地、可實施，為項目審批提速創造條件[6]。加強項目全生命周期監測管理，基于項目信息的大數據分析，對項目整體運營情況進行綜合分析評估，為經濟社會運行提供輔助決策支持。

5.3 動態透明的主體功能區制度管理子平臺

加強資源環境承載能力監測分析，基于“底線思維”，實現數據實時共享和動態更新[7]。加強國土空間開發效率分析，基于“優化發展”思路，通過社會信用代碼實現地籍與企業稅收、能耗、社保等各類社會經濟數據的關聯，通過微觀地塊數據的集成精準評估區域國土空間開發效率，對主導產業布局、空間質量與效益、區域產業科技創新、公共服務設施均等化等進行監測評估[8]。

6 南京市“多規合一”業務協同平臺的成功實踐

6.1 立足企業視角的應用與服務需求調研與分析

在平臺建設初期，結合全市營商環境工作統一部署，廣泛開展需求調研、走訪、座談，明確業務痛點、堵點：建設項目審批環節多、流程長、耗時長，特別是規劃設計方案、施工圖設計審查等環節程序繁瑣，體外循環時間長；政府部門告知性服務不到位、政務系統資源共享不到位需要企業反復提交材料。

6.2 平臺運行規則與配套制度設計

為保障平臺建設順利推進，按照營商環境優化和工程建設項目審批制度改革試點要求，聯合相關部門同步啟動項目生成管理辦法和平臺運行規則編制，目前已完成《南京市建設項目“多規合一”協同管理辦法（試行）》《南京市“多規合一”業務協同平臺運行規則》兩項配套文件。

6.3 跨部門協同聯動與精準服務

構建深度應用、上下聯動、縱橫協同的大平臺。通過業務協同平臺整合各部門業務系統形成一個平臺多個系統跨部門協同，推動部門間政務服務相互銜接，協同聯動，解決關鍵性“堵點”，促進項目快速落地。“多規合一”全覆蓋，現已接入市級區級部門364個，用戶521個。

6.4 業務協同平臺支撐建設項目審批改革應用

全流程一網通辦，促進數據開放共享。通過“減”“并”“轉”，并結合聯合審圖，聯合勘驗，構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系，有效縮短服務周期。強化信用體系建設，事前評估、事中事后監管和處罰。

6.5 項目監測分析與智能決策

集成各級業務平臺，基于項目信息的大數據分析，為經濟社會運行提供輔助決策支持，加強項目“實施”環節的信息協同。通過對項目前期推進、建設投產、實際運營情況等相關數據的分析，實時掌握企業運行狀態和國民經濟運行情況，形成輔助性決策的支撐材料。目前已梳理政務信息資源約28家單位170類信息，共歸集、上報國家信用信息數據約14億條。

6.6 強化產業引導實現項目優化選址

基于“優化發展”思路，對主體功能區、主導產業布局、空間質量與效益、區域產業科技創新、公共服務設施均等化等因子進行分析評估，為市場主體提供各區、園區主導產業發展情況、產業鏈配套情況，輔助投資決策；提升政府部門空間治理能力現代化水平，構建科學集約高效的國土空間開發格局。

7 示例：“多規合一”業務協同平臺應用于企業投資類建設項目（不帶方案）

7.1 企業投資類建設項目背景

以企業投資制造業新增用地項目為例。本項目選取5個區60多個企業投資項目進行實地調研考察。結果如下：一是審批周期長。從工程建設項目立項到取得施工許可證的平均周期為433天。二是節點審查時間長。突出表現在規劃條件出具、規劃設計方案審查、施工圖設計審查、文物考古勘探等。三是正式申報準備時間長。尤其是規劃設計方案、施工圖等需要根據審查意見反復修改。四是透明度不高。主要表現為市場主體普遍存在對項目報建流程事項不清楚的困惑。

7.2 構建企業投資類建設項目協同機制與業務流程

基于60家企業調研結果及問題反饋，立足于多部門聯動的協調決策，在不改變各部門現行業務運行機制的前提下，精簡業務辦理環節，將協同服務植入部門流程中，實現從源頭確保項目合規合理，審批流程快速順暢，加速項目落地投產。

7.3 企業投資類建設項目運行成效

圖3 企業投資制造業新增用地建設項目改革后

經過構建的平臺協同機制，通過“減放并轉調”、優化事前服務和各部門協同，首先，企業投資項目從取得用地到辦理產權登記，審批時間縮減至50個工作日內；其次，在精簡審批事項方面：取消10個審批事項，占比16.2% ；“合并”10個審批事項，占比16.2%；聯合審圖將消防、人防、氣象等技術審查并入施工圖設計文件審查；聯合勘驗由建設部門組織實施，實行“一次委托、統一測繪、成果共享”；轉變管理方式11項，占比17.8%；最后，申報材料通過流程優化及數據共享有效減少29.8%。