農村基層扶貧資金使用監管問題與對策研究

嚴翩 劉芳婷 黃詩瑋 劉承智

摘 要：扶貧資金在加快貧困地區發展、改善扶貧對象的基本生產生活條件等方面發揮著重要作用。以湖南省A縣B鎮C村為例，通過深入農村調查研究的方法，從財政扶政資金使用監管調研的數據及分析入手，查找當前基層在資金使用監管方面存在的共性問題，積極探索扶貧資金監管的有效途徑，并提出財政扶貧資金使用監管的建議。

關鍵詞：基層扶貧;財政監管;問題與對策

文章編號：1004-7026（2019）08-0132-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F323.8;F812.8? ? ? ? 文獻標志碼：A

長期以來，我國財政扶貧資金主要采用自上而下的供給機制，由于貧困地區和貧困人口區域分布所呈現的差異性與復雜性，在扶貧資金投入及其使用監管過程中必然存在一些不足。

那么，在我國大規模利用財政扶貧資金推動農村貧困地區和貧困人口脫貧的勢態下，扶貧資金投入農村基層以后的使用監管狀況如何、實際的監管是否到位、還存在什么樣的問題、應該如何解決？這是當前學者關注的重點問題。

謝艷云在《全面加強財政扶貧資金監管的思考——以某貧困縣扶貧資金檢查調研為例》一文中提出財政專項扶貧資金種類比較多、單個項目規模相對比較小、資金投入比較分散、管理難度較大，給資金安全帶來較大的挑戰[1]。

孫龍提出要創新扶貧資金運行機制，綜合利用各種扶貧政策，不僅僅是把目光放在短期項目，而要繼續推進精細化的扶貧資金管理方式，提高扶貧資金使用的精準度[2]。

沈玉輝提出建立一個多元化全方位的資金監管體系[3]。為了深入了解湘西南地區農村基層扶貧資金使用監管現狀，對湖南省A縣B鎮C村進行了為期一周的走訪調研，試圖通過對一個扶貧重點村的典型調查，挖掘農村財政扶貧資金使用監管存在的問題，以此觀察貧困村財政扶貧資金使用監管的現實狀況，透視我國財政扶貧資金的使用監管體系在農村基層環節的健全度和有效性。

1? 調研對象與設計

A縣B鎮C村屬于國家級貧困村。該村共有15個村民小組283戶，其中建檔立卡貧困戶139戶。全村總面積650.3 hm2，農田24.5 hm2，旱土17.5 hm2，山林面積600 hm2。村組分散，交通不便。村中常住人口以老人、小孩以及中年婦女為主，并且多為病殘人口，生產條件落后，收入來源比較單一，自身發展動力不足。

為了全面了解現實情況，調查人員根據駐村扶貧工作隊、村干部以及村民的特點設計了3份調查問卷，分別共向村民提出13個問題，向村干部提出12個問題，向駐村扶貧工作隊隊員提出了17個問題。調研共發放問卷70份，有效回收問卷68份，其中貧困戶36份、非貧困戶22份、C村扶貧工作隊工作人員4份、村委會干部6份。在設計調研內容時，重點針對扶貧資金使用監管的責任主體部門、監管方式、監管頻度、監管機制完善程度以及受訪人員對于目前監管的感受等內容進行調查。

2? 財政扶貧資金使用監管調研的數據及分析

在受訪的59名村民中，60歲以上的人數占比最大，占30.5%。30歲以下人數占比最少，僅占1.7%。其中又以女性居多，占62.7%，男性只占37.3%。不論是貧困戶還是非貧困戶，家中2個孩子的人數占比最大，貧困戶為33.9%，非貧困戶為16.9%。家中孩子主要都集中在1～3個，4個及以上的比較少，這主要受計劃生育政策影響，以及與家庭經濟狀況有關。

從村民收入水平來看，貧困戶收入大多以3 200元以下為主，占52.5%。非貧困戶收入大多以6 000元以上為主，占15.3%。在貧困戶中，以種植業為主要收入來源的占比最大，占30.1%。其次是養殖業、外出務工占比也比較大。在非貧困戶中，以外出務工為主要收入來源的占比最大，占9.7%，其次是種植業、養殖業。不論是貧困戶還是非貧困戶，以經商為主要收入來源的占比最小。在貧困戶中，享受的健康政策占比最大，占比23.5%，產業扶貧和教育扶貧達到了22.1%和22.8%，由于貧困戶的子女都享受兩免一補政策，所以占比也較大。在非貧困戶中，主要享受產業扶貧。

對于貧困戶而言，在扶貧資金申請、使用接收的信息較多，占55.2%。對于非貧困戶而言，則在這方面接收的信息較少，占22.4%。貧困戶比較了解本村專項扶貧資金的使用規劃，占39.3%。非貧困戶不怎么了解本村專項扶貧資金的使用規劃，占23.2%。由于是非貧困戶，所以對于有關扶貧方面的事情了解較少，監管較少。貧困戶雖對此有了解，且也不是很多，還有33.9%的人不了解，所以還需加大該方面的監管力度。

此外，貧困戶在扶貧資金使用過程中會受到相關職能部門的監督，占比60%。而非貧困戶則大多處于不知道狀態，占比12.7%。這說明在扶貧資金使用過程中，還是受到了很好的監督，大部分村民，尤其是貧困戶感受到各級部門對扶貧資金使用監管工作的重視。同時，不論是貧困戶還是非貧困戶，大都了解相關扶貧資金使用的公示情況，分別占比63%、16.6%。但也有很多人不知道，這說明村組織還需完善有關公示制度和方式方法，讓扶貧資金使用更透明。

通過對4位駐村扶貧工作隊隊員及6位村干部的訪談，了解到當地人均年收入水平為3 000元以下，貧困戶致貧原因多樣，其中因病因學致貧占比較大，在139戶貧困戶中，因病致貧戶數達到59戶，占比42.5%。因學致貧戶數達到55戶，占比40%。當地貧困戶每年脫貧30戶左右，從2014年C村開始實行建卡立檔精準扶貧工作以來，已脫掉522人的貧困帽子，一年比一年多。2014—2015年脫貧摘帽貧困人口為39人，2016年脫貧摘帽貧困人口為86人，2017年脫貧摘帽貧困人口為189人，2018年脫貧摘帽貧困人口為208人。

當地扶貧資金主要投放于教育扶貧、醫療保障、公共設施建設、貧困農戶、產業獎補等。主要采用走訪、發放扶貧手冊、對村詢問的解答、及張貼宣傳廣告等進行扶貧資金使用方面的政策宣講。下撥的扶貧資金的使用情況會有相關部門進行不定期的檢查，且次數較多。

同時，扶貧資金的監管方式多樣，例如規范扶貧項目審批過程，強化項目檢查制度，不定期走村入戶抽查核實等。各干部們每年都會參加3～4次有關扶貧資金使用方面的培訓會議，據了解，上級職能部門對扶貧辦工作的監管力度過嚴，干部們需要花費更多的精力來應付檢查，而沒有時間學習和研究解決扶貧工作中的難題。

3? 財政扶貧資金使用監管存在的問題及建議

3.1? 調研反映的主要問題

3.1.1? 扶貧資金撥付不及時，影響使用效益

在扶貧資金的拔付方面，仍然存在著部分扶貧資金拔付時間過長，地方配套資金不能及時到位的情況。同時，有些項目只有政策，資金在相當長的時間里都難以及時下發到位，影響了扶貧的效益。

3.1.2? 扶貧資金投向不合理，存在追求短期效益傾向

優化扶貧資金結構，將其投向合理的扶貧項目、方向和領域，讓資金產生最大效益，從而帶動扶貧對象脫貧，是扶貧資金使用的基本要求。然而現實中，出于考核任務與地方利益，地方政府傾向于追求扶貧資金的短期效應，將資金大量投向一些短期內能見到成效的項目，而對產生效益時間較長的項目投入明顯不足。

3.1.3? 相關公開渠道有待進一步加強

根據調研發現， 對村民公示的相關政策、法規和信息公開的渠道比較單一，有相當大的一部分村民對扶貧資金的使用情況不了解，尤其是非貧困戶對相關扶貧資金使用情況和相關政策了解的主動性不高。非貧困戶由于本身不屬于貧困戶，享受的扶貧政策較少，所以對相關的扶貧政策了解更少，對于一些用于公共建設的扶貧資金也很少關注，這就大大削弱了群眾的監督力量。

3.1.4? 扶貧資金的監管措施不完善

當前，各級政府在財政扶貧資金監管上下了不小的工夫，但在具體監管措施上還有不夠科學完善的地方。例如重資金使用過程監管，輕資金使用效率監管。在扶貧資金的監管過程中，各級政府著重于堵塞資金使用各個環節的漏洞，強調資金使用各個環節合法、合規，對扶貧資金的使用是否達到應有的效果很少進行監管。

3.2? 提升財政扶貧資金使用監管的建議

3.2.1? 加強統一規劃管理，提高資金使用效率

扶貧資金不能及時拔付，主要是因為資金管理分散，資金使用流程不科學、不規范。目前扶貧資金的來源較多，要想提高扶貧資金的使用效率，就必須要清晰合理地劃分不同政府間、部門間的職責，理順各級政府在扶貧工作中的職責，協調整合各部門扶貧資源。在扶貧工作中，要想使扶貧部門處于核心地位，就要讓政策與規劃、資金分配與使用由扶貧部門統一調度。

3.2.2? 加強對扶貧資金投入的科學論證

強調監管并不是單純地以約束、監督、管理扶貧資金的使用行為和使用過程為目的，它是采取科學手段，對有限的資金資源進行配置，努力達成既定目標——實現現有貧困人口脫貧的過程。要建立科學的扶貧資金使用評價體系，對扶貧資金的使用監管不僅要看它在當期產生的效益，還要注重產生的效益是否具可持續性，提高扶貧資金使用的精準度。

3.2.3? 將相關信息公開，使監管主體多元化

要強化對國家財政專項扶貧資金的管理，提高資金的使用效益，必須要建立完善的多元化財務監管體系。在調研中發現，還有大部分村民對扶貧資金的使用情況不了解，建議在相關政策、法規、信息實行公開的過程中，可以考慮增加網絡平臺、手機信息推送等方式，確保群眾對相關信息的知情權。

同時，要充分發揮多維監管主體的交叉監管作用。財政扶貧資金監管主體除了政府及其職能部門之外，還應該包括利益相關者、社會第三方機構、新聞傳播媒介及社會公眾等。

3.2.4? 健全扶貧資金使用監管長效機制

（1）要加強扶貧資金使用效率評價。扶貧資金是稀缺性公共資源，在使用過程中要充分論證扶貧項目的合規性與可行性，確保扶貧資金的投入能實現更大的效益。

（2）要實現扶貧過程全過程監管，建立事前、事中、事后全方位監管體系。事前監管可以有效減少由于事中、事后監管不及時造成扶貧資金投入的損失和浪費。事中監管可以定期對項目進度、實施情況、階段預期達標情況進行監督，確保項目順利完成，避免資金的損失和浪費。事后監管雖然帶有亡羊補牢性質，但依然是提升財政扶貧資金使用效率的有效措施。只有實現扶貧過程全監管，才能夠確保扶貧資金的使用效率。

（3）要建立健全扶貧資金使用監管長效機制。確立扶貧資金使用監管的主要負責部門，建立健全一整套規范的扶貧資金使用監督制度，對扶貧資金使用情況，要在法律法規的框架內制定出符合實際的操作辦法和程序，注重跟蹤問效，減少扶貧資金監督的隨意性、重復性和不確定性。

參考文獻：

[1]謝艷云.全面加強財政扶貧資金監管的思考——以某貧困縣扶貧資金檢查調研為例[J].財政監督，2018（11）：54-58.

[2]孫龍.淺談鄉鎮扶貧資金運行存在的問題及對策——以蘇北為例[J].預算管理與會計，2016（3）：55-56.

[3]沈玉輝.扶貧資金安全運行與監管研究[J].財經界（學術版）2018（19）：4.