自然資源農村數字化地籍調查研究與實踐

歐陽玲

(東莞市自然資源局，廣東 東莞 523129)

1 引 言

在自然資源管理中，地籍調查管理是核心與基礎[1]。地籍調查的數字化、信息化技術應用越來越多，全野外數字化測量優勢明顯[2]。王辛之等(2012)對武漢市農村集體土地地籍調查試點進行了實踐與探索[3]；程波(2014)對農村地籍調查和測量的關鍵問題進行了研究[4]；謝泳龍等(2015)以麻城市為例對農村數字化地籍測量理論與關鍵技術應用進行研究[5]；吳濤(2017)以東莞市寮步鎮為例對現代化數值地籍調查進行了研究[6]。

本文以東莞市地籍調查為例，對自然資源農村數字化地籍調查進行研究，并對實施過程進行探討。在東莞市數字化地籍調查測量工作的基礎上，根據各鎮街地籍檔案和數據庫基礎建設程度，全面完成農村數字化地籍調查工作，夯實地籍管理基礎，明晰土地產權，推動建立現代地籍管理和土地產權管理制度[7～9]，嚴格土地資產管理，有效保障土地權益，保護人民合法權益，為不動產統一登記奠定堅實基礎，促進社會、經濟可持續發展[10～13]。

2 研究區與數據

東莞，又稱“莞城”，廣東省地級市，全國5個不設區的地級市之一，本項目開展區域包括全市區域面積 2 465 km2，轄區范圍包括莞城、東城、南城、萬江、石龍、虎門、中堂、望牛墩、石碣、高埗、麻涌、長安、沙田(虎門港)、道滘、洪梅、厚街、寮步、大嶺山、大朗、黃江、樟木頭、清溪、塘廈、謝崗、鳳崗、常平、橋頭、橫瀝、東坑、企石、石排、茶山，4個街道，28個鎮(如圖1所示)。

圖1 研究區位置

集鎮(街)分局歷年更新測量的1∶500數字化地形圖、2006年編繪的地籍圖、2016年東莞市數字航空攝影影像、2015年數字化地籍調查測量收尾工作(單位用地)成果數據、2017年數字化地籍調查測量收尾工作(私人宅基地)成果數據、2016年地籍區、地籍子區資料和村、村民小組級所有權調查資料以及民政、農業、交通、旅游、公安等部門相關資料。

3 農村數字化地籍調查概述

1999年起，東莞市在全省率先開展1∶500數字化地形地籍測量工作，經過當年的大規模測量和持續多年的修補測量，至今共完成地形測量面積2 100余平方千米。2001年起在1∶500數字化地形測量的基礎上，東莞市自然資源局開展了數字化地籍調查工作，共完成地籍調查80余萬宗，初步摸清全市土地使用現狀情況，但由于數字化地籍調查測量工作涉及面廣且受城市建設、鎮總體規劃及拆遷的影響，部分工作至今尚未全面完成。

東莞市農村數字化地籍調查工作的目標是建立地籍登記紙質檔案(或用地批準書)與地籍登記發證數據庫、宗地空間矢量位置的具體關聯。在東莞市數字化地籍調查測量工作的基礎上，根據各鎮街地籍檔案和數據庫基礎建設程度，按照同步進行、分批完成的步驟，到2017年底完成全市私人已登記、已審批的住宅用地上圖及調查工作(約有180萬條檔案記錄)，全面完善土地登記基礎數據庫，建立城鄉一體化地籍管理信息系統，進一步明晰農村土地產權，實現宅基地與單位用地位置、權屬信息并聯對接，建立起一張圖土地應用的機制。

4 工作技術流程

充分利用已有地籍調查成果和登記成果，通過開展1∶500數字化地形圖修補測量、歷史數據清理整合、外業調查和測量、內業建庫，完成全市包括農村宅基地在內的集體建設用地、零星國有建設用地地籍調查，和農房等集體建設用地上的建筑物補充調查工作。

農村數字化地籍調查工作分為準備工作、登記資料整理、內業標繪上圖、外業補充調查、登記臺賬整理、成果整理檢查、驗收及質量評定、數據入庫等步驟(如圖2所示)。

圖2 技術路線圖

5 農村數字化地籍調查實施

5.1 登記資料整理

土地登記檔案數據整理工作是通過紙質檔案與電子記錄間的相互核對后，完善土地登記檔案數據庫。主要包括：利用紙質檔案和電子記錄相互核對，進行資料的補齊和補錄；按照登記順序建立同宗地的不同宗次關聯關系；利用輸出檔案條形碼，構建同宗地的不同宗次間紙質檔案的存放關系；收集已批未登記發證或因歷史原因造成的已發土地證書無檔案的資料；分類輸出宗地現狀的表格作為本期農村數字化地籍調查的工作臺賬。

5.2 內業標繪上圖

(1)工作底圖

鎮街分局須采用現勢性最好的經1∶500修補測量地籍圖作為調查工作底圖，該圖應根據村級權屬界線數據和《東莞市宗地統一代碼編制實施方案》以行政村(居委會)一級為地籍區進行綜合劃分調查區域。對于跨行政村的宗地，應在調查階段進行調整糾正，確保每個調查區域內宗地數目的完整性和正確性。

(2)標繪上圖

由于不同時期的發、換證工作導致宗地檔案的規格不盡相同，地籍調查宗地標繪上圖的情況大致可分為以下幾種：①檔案有珠區坐標宗地圖的宗地，可將宗地紅線標繪在工作底圖上。把工作底圖的對應圖形與宗地紅線進行對比，若宗地紅線與工作底圖對應圖形面積誤差在3%以內、不與周邊的宗地發生交叉的，采用宗地圖紅線。宗地圖是其他坐標系的應轉換到珠區坐標系進行標圖。②檔案無任何坐標信息的宗地，可根據土地登記檔案臺賬(或檔案)的權利人、坐落、四至、面積、宗地草圖、申請人、登記時間和建成情況等信息，通過比對 1∶500數字化地籍圖、地形圖，將符合上述信息的圖形提取出來，標繪在工作底圖上，若 1∶500數字化地籍圖圖形的面積誤差在3%以內的，可利用工作底圖的對應圖形或地籍圖圖形；若面積誤差在3%-6%，但該宗地圖形不與周邊的宗地發生交叉，可采用工作底圖的對應圖形或地籍圖圖形；若存在批少用多、批多用少、改建重建的情況，導致地籍圖圖形與檔案中的對應圖形差異較大，則采用地籍圖圖形，但應根據檔案的描述要求，標繪登記紅線和實際范圍線。③對于宗地存在重復發證的情況，且檔案資料顯示四至、坐落和面積基本一致的，應標繪2個土地使用證(或檔案)年份最新的宗地。④宗地標繪圖形的同時須將土地證號、宗地號和權利人進行注記。⑤應將臺賬的土地證號完整標繪至工作底圖中，漢字、符號、數字必須保持一致，且字符串必須完全包含在宗地圖形范圍內。若存在宗地分攤的情況(即一個宗地多個檔案的)，分攤的所有土地證號字符串均應包含在宗地圖形范圍內；若一個宗地存在多地塊的情況，每個地塊圖形包含全部宗地信息的字符串。⑥標繪宗地的宗地號須按照《東莞市宗地統一代碼編制實施方案》要求編寫，已進行換證的且滿足上述《方案》要求的宗地可直接標注宗地號；未換證的宗地在確保無誤的前提下，可進行宗地號預編，將預編的宗地號進行標注，今后正式登記時必須使用該編號；字符串必須完全包含在宗地圖形范圍內，每個宗地必須都有唯一宗地號。⑦對于沒有宗地圖的，應編繪宗地圖，宗地圖應充分利用上次數字化地籍調查的宗地圖，若面積、四至在誤差范圍內直接利用。若超過限差，則應標繪登記批準紅線和實際使用線。

綜合上述的圖形和注記標繪并加入該工作底圖范圍內2015年數字化地籍調查測量(單位用地)數據，形成以行政村一級的農村地籍調查標繪圖(如圖3所示)。

圖3 東莞市農村數字地籍調查內業檢查圖

5.3 外業補充調查

針對內業標繪不能確定實際用地位置的宗地或存在交叉重疊的宗地，鎮街須開展外業補充調查，具體可分為以下幾種情況：①土地使用證、檔案、批準書無任何坐標信息的宗地，根據土地登記檔案臺賬(或檔案)的權利人、四至、坐落和面積等信息不能確定實際用地位置的須進行外業補充調查。②內業標繪上圖后住宅宗地間存在交叉重疊的、住宅宗地與單位用地存在交叉重疊的須進行外業補充調查。

在開展外業補充調查過程中，鎮(街)作業人員可攜帶檔案資料的復印材料至相關村(居)委會尋求幫助進行認定，原則上不建議直接通知權利人進行指界認定。對于外業補充調查能確定實際用地位置的宗地須做好“宗地外業調查圖”繪制工作，形成外業調查宗地的補充文件，方便以后的溯源工作。

經過外業補充調查后，將能確定實際用地精確位置的宗地，根據上述“標繪上圖”第2點處理方法，將其圖形及注記補充至農村地籍調查標繪圖中并要編制宗地圖；若根據村委指界指定的大概位置，并符合當年土地登記各項描述的，如土地坐落、四至、建筑結構、登記時間和建設時間等，可以標繪大致范圍，并以“位置未精確定位”圖層進行存放，并填寫《不能精確定位，只有大概位置宗地列表》。但根據上述“標繪上圖”第2點處理方法仍不能精確確定宗地的實際上圖位置，并對經過外業調查后，仍無法確定位置的，則填寫《宗地無法標繪列表》

宗地存在交叉或與單位用地存在交叉的圖形，經外業核實后，將實際使用位置標繪至農村地籍調查標繪實際使用圖繪(含注記)。

5.4 登記臺賬整理

在內業標繪上圖和外業補充調查過程中，土地登記檔案工作臺賬要進行相應的整理和拆分，具體可分為以下幾點：①市局下發土地登記檔案工作臺賬中“宗地號”屬性項的部分信息并不準確，鎮街須根據《東莞市宗地統一代碼編制實施方案》要求重新編寫，并與農村地籍調查標繪圖的注記相對應。②《宗地標繪列表》，該列表的宗地數目應與農村地籍調查標繪圖的宗地數目對應，特別注意宗地分攤與一宗多地塊的情況；③《宗地外業補充調查列表》，將需要進行外業補充調查的宗地信息整理至該表格中，表格中的宗地數目應于“宗地外業調查圖”數目對應。④《宗地無法標繪列表》，將經過內業標繪不能上圖并經外業補充調查仍不能找到實際使用位置的宗地信息整理至該表格中。⑤《宗地重復發證列表》，將臺賬中經上圖、外業調查重復發證的宗地信息整理至該表格中，必須補充“重證宗地土地證號”屬性項。⑥對于宗地已拆遷，土地證未注銷的填寫《宗地已拆遷，土地證未注銷列表》。⑦若農村地籍調查標繪圖存在“位置未精確定位”圖層，應填寫《不能精確位置，只有大概位置宗地列表》。⑧全部上圖后，出現土地證交叉的，應填寫《土地證交叉宗地列表》。東莞市農村數字化地籍調查成果圖如圖4所示。

圖4 東莞市農村數字化地籍調查成果圖

6 結 語

對東莞市自然資源農村數字化地籍調查研究，研究的特色在于①投入建設早，充分利用已有數據資料，降低建設成本，成績顯著；②技術思路先進、規劃超前，為地籍調查工作提供經驗及技術參考；③與不動產登記聯動，提供數據參考；④全市域地形、地籍測量，為全市“一張圖”提供數據基礎加快推進全市農村數字化地籍調查工作，建立城鄉一體化地籍管理信息系統，嚴格農村土地資產管理，保護農民合法權益，奠定不動產統一登記基礎。