流域綜合治理頂層設計分析

閆 姍

（1.中交生態環保投資有限公司，北京 100013；2.中交汾河投資控股有限公司，山西 太原 030002）

流域廣義上是指以分水嶺為界限的一個由河流、湖泊或海洋等水系所覆蓋的區域，以及由該水系構成的集水區。流域是由山水林田湖草等構成的生命共同體，涉及到全流域自然與人文各要素，通過系統修復、綜合治理，持續提供著優質生態產品，是生態文明建設不可或缺的組成部分。

1 頂層設計的必要性

流域綜合治理屬跨行業、多維度的系統工作，囊括了水利水務、水質改善、園林景觀、生態修復、智慧管理以及綠色經濟等方向，其成敗歸根到底取決于區域流域經濟結構和經濟發展方式，長效在于積極吸納和集聚橫向流域各要素和縱向沿線資源，關系到生態、社會、經濟等多方面效益。

鑒于流域綜合治理的復雜性、長期性、系統性，短期內生態環境質量難以根本改善，社會效益和經濟價值有待逐步釋放，需以流域為單元、多規合一，強化頂層設計，涉及到技術體系、商業模式、實施方案、保障措施等多個方面，久久為功，才能確保一張藍圖干到底。

2 建立集成的技術體系

流域是以河流、水系為中心，由多網絡分水線包圍區域，是從源頭到河口的系統、整體、獨立的自然區域，范圍廣、要素多，是一種獨特的資源集成系統[1]。統籌考慮流域的上下游、左右岸、干支流及岸上岸下的各元素，以流域資源可持續利用、生態環境提升和社會經濟協調發展為目標，從水安全、水資源、水環境、水生態、水景觀、水文化、水管理、水經濟等方面著手，統籌兼顧、整體施策、多措并舉，打造人與水和諧相處的宜居宜業環境。詳見圖1。

堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，通過系統治理，提升河道水質，提高防洪排澇能力，優化水資源配置，修復濱水生態系統，恢復河道生態功能，打造休閑綠廊，融入悠久歷史文化，提升居民生活品質，構建區域流域一體化的生態環境保護格局和科學合理的生態空間布局，優化區域流域產業結構布局，促進地方經濟發展。

圖1 流域綜合治理技術體系

3 構建最優的商業模式

流域生態修復與保護工作屬于公益服務類范疇，是民生優先領域，從生態系統整體性和流域系統性考慮，流域綜合治理還涉及到區域經濟、社會人文等多變量，并非全部的資源都為政府所掌握，往往需要政府提供支持性政策，引入專業企業參與合作，導入適當的商業模式，對資源進行最優配置，實現區域流域價值最大化。當前，流域綜合治理主要有設計-采購-施工總承包（EngineeringProcurementConstruction，EPC）、政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）、跨區域組建流域投資公司等類型的商業模式。

3.1 EPC總承包模式

EPC總承包模式[2]應用在已立項項目實施階段，包括項目的具體設計、專業設備和材料的采購、土建施工、設備安裝及調試、工程建設、技術培訓等內容，有些可能還涉及到建設項目的前期策劃。治理方（政府或投資方）資金到位后，多采用EPC模式實施河道治理具體工程，單個項目體量不大、周期短，如杭州市江干區丁蘭綜合治水示范區項目[3]、鄂北調水項目[4]等。

3.2 PPP模式

PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，應用在項目的規劃和（預）可研已獲批準、已正式立項階段，運用BOT、DBOT、TOT、TBT等方式，將融資平臺公司存量基礎設施與公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，包括項目的設計、建設、運營、移交及存量項目的轉讓等內容。采用PPP模式的項目，需要按照財政部、發改委等有關部門政策要求，合法合規實施，合作期限一般為10～30年，如國內首個城市水環境PPP項目——南寧那考河流域治理[5]、貴陽南明河水環境綜合整治項目[6]等。

3.3 流域投資公司模式

流域投資公司模式是近年以永定河流域為代表的“投資主體一體化帶動流域治理一體化”[7]創新模式，通過政府與市場有機結合、兩手發力，致力于解決流域綜合治理普遍存在的跨區域協調難、技術單一、資本不可持續、運營管理弱等問題。以流域為單位，引入戰略投資方組建流域投資公司，創新體制機制，構建利益相關方交易結構，實現價值最大化。成立的流域投資公司永續經營，源源不斷提供優質的生態產品，構建空間開發與資源環境承載能力相匹配的格局，促進流域可持續發展。目前，流域投資公司模式處于探索階段，在永定河流域[8]、沱江流域成都段[9]、汾河流域等流域綜合治理中正摸索推進。

4 制定可行的實施方案

實施方案與商業模式一脈相承，涉及到資金平衡方案（收支來源和方式）、融資方案（融資條件）、政策措施及資源匹配等要素，通過設計合規方案和操作路徑，支撐技術體系和商業模式落地。

實施流域生態修復和保護工作，提供優質生態產品，屬民生優先領域，無論是何種商業模式運作下，大部分來源于財政一般公共預算收入、土地出讓收入、基礎設施配套費收入等各級政府財政資金，也可采用其他資金來源渠道替代。經營類部分通過運營管理，實現資金自平衡。

融資方案是資金籌措的一部分，在積極申請中央及地方各專項獎補情況下，可尋求向金融機構申請項目中長期貸款，以政府資金作為還款來源，以應收賬款作為質押擔保，以此促進項目良性運行。

流域生態保護與修復工作在實施中，需要一系列政策支持，涉及到生態環保、流域相關法規條例，如《中華人民共和國水污染防治法》《水污染防治行動計劃》《關于健全生態保護補償機制的意見》等；支撐工作開展政策，如采用直接投資、投資補助、運營補貼等方式，規范支持政府和社會資本合作項目，鼓勵通過政府購買服務等方式[10]。

政策釋放資源價值。資源配置優先向流域傾斜，同等條件下，流域范圍內的特色小鎮建設、文化旅游、現代農業等環境友好型產業優先由流域治理方負責實施。另外，流域沿線地方政府可授予流域治理方產業招商職能，并支付一定的產業發展服務費等。

5 保障措施

5.1 建立流域管理協調機構

流域綜合治理涉及到上下游、左右岸、干支流及岸上岸下空間格局，包括水、土、生物等資源類型的修復與開發，需各級政府、相關部門聯合管理。以歐洲萊茵河為例，瑞士、法國、盧森堡、德國和荷蘭五國在萊茵河治理初始階段便聯合成立了保護萊茵河國際委員會（ICPR）[11]，跨國管理和協調組織流域保護工作，并實施了一系列環境保護計劃。

目前國內正在大力開展的“長江大保護”等流域綜合治理工作，可參考ICPR模式，以河長制為抓手，組建流域管理協調機構，負責指導、協調、考核流域綜合治理工作。永定河流域綜合治理已先行先試，成立了部省協調領導小組和區域協調領導小組。

5.2 健全法規及政策體系

通過立法、制定政策和行政執法等手段，建立健全法規及政策體系，堅持依法推進流域生態保護與修復工作。依托上位規劃、規范條例等，如《“十三五”重點流域水環境綜合治理建設規劃》《重點流域水污染防治規劃（2016—2020年）》《長江經濟帶生態環境保護規劃》等，完善流域上下游橫向生態保護補償機制，推進生態修復制度改革，充分發揮政府投資的引導帶動作用，制定市場化運作的保障措施，逐步建立健全法規及政策體系。

6 結語

流域綜合治理的成敗，歸根到底取決于區域流域經濟結構和經濟發展方式，短期內生態環境質量很難根本改善，應著力創新體制機制，提升環境與發展治理能力，科學合理構建流域空間布局，有序有度開發利用流域空間，有條件地建立資源環境承載能力監測預警機制。在工作開展中，強化執法督察、強化協調統籌、強化科技支撐、強化宣傳引導，保障規劃有序有效實施，早日恢復“清水綠岸、魚翔淺底”的景象。