“是誰想讓聯合國消亡” 國多反而力量小？

陳光

2011年9月22日，美國紐約，時任英國首相卡梅隆在第66屆聯合國大會上發言

美國紐約曼哈頓奢華的薩頓居民區，有一座四層聯排別墅。在寸土寸金的這片區域，它還帶有一個小花園，別墅總面積達1300平米。這座別墅原來是美國金融大亨摩根的女兒建造，后來，捐贈給聯合國，隨即，它成為聯合國秘書長的官邸。

聯合國秘書長古特雷斯一度想把這個別墅賣掉換點錢。按照市場價，它價值數千萬美金。古特雷斯找人研究，結果發現，賣聯合國的房子，超出了自己的職權范圍。

作為二戰后誕生的全世界規模最大、最具權威性的政府間國際組織，聯合國手頭很緊，甚至逼得秘書長考慮賣房度日。據聯合國網站，這次資金短缺的主要原因是89個會員國拖欠會費。截至目前，會員國拖欠的會費達4.92億美元。

若情況再無好轉，聯合國的現金可能在今年8月份耗盡。古特雷斯稱，資金短缺導致聯合國無法正常開支，這對聯合國的聲譽和業務開展都是“災難性的”。

“聯合國擁有巨大潛力，但現在只不過是一群人聚在一起閑聊、打發時光的俱樂部。太可悲了！” 2016年底，當選總統特朗普在推特發文道。作為會員國里欠款最多的國家，美國僅維和欠款就超過了聯合國維和總欠款的三分之一。

不止聯合國，近些年，多個老牌國際組織影響力都大不如前。當然，原因各有不同。古特雷斯在去年的一次公開辯論中提及這一現象：“人們對政治機構，不論是國家的還是全球性的，都失去了信心。重大的設想被推翻，重大的努力遭到破壞，關鍵的機構受到削弱。似乎威脅越全球化，我們的合作能力就越低。這是非常危險的。”

“是誰想讓聯合國消亡？”

錢一直是聯合國的老大難問題。

據聯合國微信公眾號介紹，聯合國預算由三部分組成，即支付維持機構正常運轉所需的經常性預算、維和行動預算和國際刑事法庭余留機制預算。由于會費欠款等原因，截至今年5月底，現金余額已不足以支持大型特派團行動，目前三個維和特派團已出現赤字。

“事實上，聯合國一直是大國博弈的舞臺。” 外交學院國際關系研究所教授、北京市對外交流與外事管理研究基地研究員盧靜對本刊記者說，“2008年國際金融危機爆發后，隨著G20、金磚四國（BRICS）等新的國際合作機制的強勢崛起，包括聯合國在內的一些傳統國際組織似乎變得越來越邊緣化。”

聯合國的丑聞更是雪上加霜。據聯合國內部監督事務廳的一份報告，2008年至2013年間，共有480起有關聯合國維和部隊對當地人進行性侵的案件，其中三分之一受害者是未成年人。

2015年9月18日，美國紐約，聯合國總部巡邏的安保人員

每當出現類似情況，國際社會上都會出現對聯合國的指責之聲，但實際上，很少有人了解聯合國的現實處境。

在回憶錄中，被稱為“世界的總統”的聯合國前秘書長科菲·安南寫道，“SG（Secretary-General，秘書長）代表的不是秘書長，而是替罪羊（Scape Goat）。”事實上，每一次需要維和行動時，聯合國會員國會根據需要，自愿派出軍事和警察人員。安南曾多次強調，自己沒有實際的政治權力，無可管轄的領土和可調遣的軍隊，更不能制定或執行法律，在聯合國大會或安理會上也沒有投票權。

“人們并不知道，是各個成員國決定了聯合國的態度和走向。” 法國作家羅穆阿·梭哈說。梭哈和記者安-塞西爾·羅貝特創作了《是誰想讓聯合國消亡》一書。6月21日，聯合國官方微信特意發頭條文章，推薦這本書。該書試圖通過解釋聯合國的性質和工作方式，指出為何有些時候，一些事件的責任并不在聯合國，而在成員國政府。

卡尼·羅斯（Carne Ross）曾在聯合國工作，他在一篇分析文章中認為，聯合國起初是被設計用于阻止和仲裁國家與國家間沖突，這種設計早已不適用于當今世界。在他看來，當前聯合國改革推進緩慢，聯合國秘書長權力有限，也常受大國限制。一些報告在上交到安理會前，會經過常任理事國編輯校訂，一些“禁忌議題”常會被拿掉，比如克什米爾地區的沖突等議題。

梭哈指出，從上世紀九十年代起，通過戰爭解決問題的想法再次在各國政府間蔓延，《聯合國憲章》中要求通過和平外交手段應對沖突的原則被遺忘，形勢每況愈下。

2003年，以美國為首的北約聯軍發動伊拉克戰爭，這場戰爭未經聯合國授權，戰爭的名義之一是伊拉克擁有大規模殺傷性武器。

事實上，開戰前，聯合國已經在伊拉克調查此事了。聯合國前駐伊拉克武器核查小組發言人植木安弘在伊拉克戰爭爆發十年后向共同社回憶稱，如果再有半年時間，調查就可完成。事實上，據他們當時的了解，伊拉克雖然有研發意向，但并未真的研發出大規模殺傷性武器，他認為，這種意向也是可以通過核查解決。但美國顯然不愿意等待聯合國的進度了。

《人民日報》海外版文章總結，最近十幾年來，由于少數國家繞過聯合國機制依靠單邊主義、軍事聯盟干預其他國家事務幾成慣例。

與之相反，聯合國主導的多項和平談判則因各方力量不予理睬而遲不見效。

“如今幾乎沒有任何人想讓聯合國留存下來，這是我們這個時代的悲劇。” 梭哈說，“民主制度和多邊體系正在衰退，聯合國和其他國際組織成了過時的東西。”

“體態臃腫、步履蹣跚的高齡老人”

據CNN報道，特朗普政府在上臺后的首份預算案中表示，對那些“不能顯著推進美國外交政策利益的國際組織”，美國當局有意“削減或終止對其資助”。踐行這個原則，美國近年在全球上演了一系列“退群”大戲。

美國先后退出《巴黎協定》、聯合國教科文組織、聯合國人權理事會、《全球移民協議》、伊朗核問題全面協議及《中導條約》等。

今年4月，比聯合國小五歲的北約迎來七十大壽。然而，媒體標題多為“北約七十大壽，冷冷清清”“北約尬慶七十大壽”“催債慶生”等。在這場冷清的生日慶典上，曾協助美國遏制蘇聯的北約盟國土耳其，再次向美國政府表達了堅持購買俄制防空導彈系統的意向，一度讓氣氛尷尬。

特朗普多次提出要退出北約，成員國間的矛盾也難以調和。類似問題在歐盟等國際組織也日益突出。近年來，歐盟的國際影響力不斷式微，針對重大國際問題幾無發聲。

除了偏向政治議題的國際組織出現問題，經濟類國際組織也面臨窘境。盧靜向本刊介紹，國際貨幣基金組織和世界銀行份額及投票權改革遭遇困境，世界貿易組織（WTO）不但無力解決頻繁的國際貿易摩擦而且自身面臨癱瘓境地，似乎到了存亡時刻。

日本共同社分析，由于中國、印度等新興市場國家和發展中國家的急劇成長，其在WTO的發言力度有所增加，發達國家與發展中國家出現了對立態勢。

今年1月8日，時任世界銀行行長金墉突然宣布辭職，這離他本屆任期正式結束還有三年多。他將加入一個民營基建投資基金，因為這一跳槽能讓他在“氣候變化和新興市場基建赤字等全球主要事務上發揮最大作用”。

諷刺的是，世界銀行本應該是在引領全球發展中最具影響力的國際機構。國內有媒體將世界銀行形容為“一位體態臃腫、步履蹣跚的高齡老人”，還面臨著嚴峻的身份危機。一方面，亞投行（AIIB）、金磚國家新開發銀行（NDB）等區域性多邊開發機構的崛起，削弱了世界銀行的融資功能，但根本問題是其官僚化的內部機制和冗長的貸款發放流程。世界銀行已經成為一些需要資金國家的最后選擇。

如同聯合國、國際貨幣基金組織等國際機構一樣，世界銀行也是多邊主義的踐行者，但它最重要的成員國美國——美國在世行內部擁有15.87%的投票權，排名第一——迎來一位反感多邊主義的總統特朗普。世界銀行的新行長戴維·馬爾帕斯也是一位多邊主義懷疑者。在2016年美國總統大選期間，他還是特朗普的經濟智囊之一。

國際貨幣基金組織（IMF）前執行董事道格拉斯·雷迪克向媒體表示，其實行長一職有更合適的人選。“這只能說明特朗普政府希望讓他（馬爾帕斯）在世界銀行行長的位置上做些更有利于美國的決策。”

“對美國來說是一件壞事”？

“我也會誠實地告訴你們，美國人民有時會質疑他們對聯合國的慷慨支持。” 美國常駐聯合國前代表黑莉在安理會有關多邊主義的公開辯論中說，“有時我們不由得相信：多邊主義對美國來說是一件壞事。”

美國國務院發布的一項報告顯示，2017年聯合國大會審議了93項決議草案，僅有31%的情況下，聯合國大會大多數成員國投票支持美國，這比2016年的數據低10%。

黑莉指出，作為聯合國預算的最大捐助國，美國對從多邊主義的“投資”當中獲得回報有“合理的期望”，且美國不認為這項工作是“慈善事業”。

“美國的行為事實上反映出它對聯合國及其他國際組織的基本定位，即這些國際組織的主要功能不是維護世界和平與安全，而是為美國利益服務。”盧靜對本刊記者說，“當聯合國不能有效維護美國利益時，美國就可以破壞它甚至拋棄它。”

2017年10月8日，海地太子港，聯合國海地穩定特派團準備撤離。聯合國維和部隊在海地歷時13年的任務結束

在《北京日報》刊發的《美國單邊主義戰略能走多遠？》一文中，中國國際問題研究基金會研究員吳祖榮也介紹，蘇聯解體后，美國作為世界上唯一的超級大國，在主要國際組織中都擁有否決權或各種特權;當前國際秩序和體制是在美國“領導”下建立起來的，任何改變都要由美國“領導”。

然而，國際形勢已出現重大變化。據聯合國貿發會議的統計數據，從1990年到2015年，發達國家占全球GDP的比重從78.7%降至56.8%，而新興市場國家占全球GDP的比重則由19.0%上升至39.2%。

這意味著，以美國為首的發達國家在國際組織中的影響力下降了。盧靜也指出，多個主要國際組織“式微”的共同原因是國際體系和國際格局的大調整。各種國際力量進行新的分化、組合，以贏得戰略主動。“這些老牌國際組織如果不能順應形勢進行變革，那就只能面臨被邊緣化甚至被淘汰的風險。”

“開了太多的會，決定卻很少”

除了外部原因，聯合國也面臨內部管理上的問題。

古特雷斯在競選秘書長時就說到：“我們應該清楚，我們召集太多的人開了太多的會，討論了太多的問題，決定卻很少。聯合國秘書長最重要的工作就是取得成果。”

雖然聯合國的影響力受挫，盧靜認為，聯合國作為最具普遍性和代表性的政府間國際組織，仍然是最權威的國際組織，其影響力不能低估。“尤其是對于廣大發展中國家特別是弱小國家來說，聯合國是國家主權的保障。”在她看來，聯合國在決策機制方面確實存在問題，需簡化決策流程、下放權力，實現更加透明、高效和負責的機構運作。

這并不容易。聯合國前秘書長安南曾指出，安理會當前呈現的是上世紀90年代的地緣政治結構。“無法解釋現有的這種情況，像印度這樣十幾億人口的國家在安理會居然沒有票數及席位。為什么拉美國家沒有一個代表？為什么非洲沒有代表？”

曾擔任新加坡駐聯合國大使的外交家馬凱碩（Kishore Mahbubani）在《大融合：亞洲、西方。一個世界的邏輯》（The Great Convergence： Asia， the West， and the Logic of One World）一書中認為，“正是西方長期的戰略讓聯合國處于弱勢。即使在冷戰時期，美蘇幾乎在一切問題上互相反對，但都在密謀削弱聯合國上保持一致。”他舉例道，美蘇都曾通過推舉易受擺布的候選人當秘書長，在聯合國內安插美國中央情報局和克格勃間諜等手段削弱其功效。

聯合國正在進行一場徹底的管理層面改革，但成效有待觀察。新興國家也在舊的體系外，繞過發達國家，成立新的國際組織。據盧靜介紹，如金磚四國、上海合作組織和亞投行等新興合作機制，已成為推動國際合作的主要動力來源。其中，中國的作用十分突出。“尤其在推動全球經濟治理體系變革中，中國的角色是新價值理念的引領者、國際制度的共建者、全球方案的貢獻者和集體行動的參與者。”

“雖然從長遠來看，人類文明整體是進步的，但進步的過程總是反反復復、進一步退兩步，”《是誰想讓聯合國消亡》的作者梭哈對當下國際組織的現狀仍有些悲觀，“不幸的是，目前我們正處在‘退兩步的階段。”

（實習生姜欣彤對本文亦有貢獻）