共建共治共享視角下優化城鄉融合治理格局

唐瓊

摘要：隨著共建共治共享社會治理格局的推進，城鄉分割阻礙制約城市農村協調發展的矛盾日益顯現，如何推進城鄉融合發展問題，是現實生活中亟待解決的難題。文章分析推進城鄉融合發展中存在的思想障礙、二元體制、經濟利益等問題，提出科學制定建設規劃、破除二元體制障礙、創新改造治理手段等措施，全面推進城鄉融合發展問題，加快新型城鎮化建設。

關鍵詞：改革開放;城鄉融合發展;二元體制

中國共產黨的成立，是開天辟地的大事。改革開放四十年以來，黨中央毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義，堅持以人民為中心的發展思想。中國特色社會主義進入了新時代，我國城鄉發展迎來了新局面。打造共建共治共享的城鄉融合新格局，關系到我國治理能力現代化水平的提升，關系到城鄉居民的生活質量，關系到新型城鎮化的協調推進。因此，科學合理地推進城鄉融合發展問題，是政府部門、學術界和老百姓共同關注的熱點問題。

一、 改革開放40年以來我國城鄉融合發展取得的成就

1. 我國城鄉居民生活水平大幅提高。新中國成立初期，城鄉居民生活普遍困苦。經過70多年，特別是改革開放40年以來經濟的飛速發展，城鄉居民在收入、消費和社會保障等方面條件改善較快。

（1）城鄉居民人均收入大幅度提高。1978年，城鎮居民家庭人均可支配收入343.4元，到了2017年，城鎮居民家庭人均可支配收入36 396.19元，改革開放近40年，城鎮居民家庭人均可支配收入增長了106倍。1978年，農村居民家庭人均純收入133.6元，到了2017年，農村居民家庭人均純收入13 432.43元，改革開放近40年，農村居民家庭人均純收入增長了101倍。特別是近五年來，無論是城鎮居民家庭收入還是農村居民家庭收入，都以同比約8%的增速增長。

（2）城鄉居民消費結構逐步改善。消費結構與恩格爾系數密切相關，19世紀統計學家恩格爾提出：家庭收入越少，家庭收入中用來購買食物所占比例就越大。從而推導出，國家的貧富與每個國民收入用于購買食物的比例有關。1978年，城鎮居民家庭恩格爾系數57.5%，農村居民家庭恩格爾系數67.7%，當時，我國城鄉居民的大部分收入都用于吃穿上的消費。改革開放以來，隨著居民的可支配收入的大幅度上漲，《2017年中國居民消費發展報告》中提出，2017年全國居民恩格爾系數為29.39%，聯合國劃分恩格爾系數20%～30%為富足，我國目前已第一次進入該區間，顯示出我國城鄉居民的生活水平達到了富裕水平。

（3）城鄉社會保障體系越來越健全。社會保障體系關系到每個城鄉居民，意義重大。一個完善的社會，離不開社會保障體系的健全。目前我國在社會保障體系方面越來越完善。農村醫保也有了很大進步，如農村醫保、農村普惠性質的養老金、農村低保、農村危房改造、農村孤寡老人養老院等逐步在完善。2018年上半年統計公布，全國基本養老保險參保人數達9.25億，基金總收入2.55萬億元。可以說，城鄉居民真正受實惠的人數在增加，城鄉居民生活水平的提高一定程度上推動著城鄉融合發展的實現。

2. 我國城鄉生活結構發生顯著變化。

（1）鄉村中國快速進入城鎮中國。1949年中國的城鎮化率只有10.6%，中國是典型的鄉村中國狀態，農村居民居多，經濟條件落后，2011年，城鎮化率達到了51.27%，城鎮居民人口首次超過農村居民人口。同樣的情況，城鎮化率從10%到50%，中國用了62年，拉丁美洲用了210年，歐洲用了150年，說明了我國鄉村中國轉換為城鎮中國的時間之快，成績之顯著。2018年，全國人口城鎮化率已逼近60%。

（2）城鄉二元穩步進入城鄉一體。城鄉之間政治、經濟和社會發展的制度隔離形成的二元結構，隨著城鎮化的快速推進，城鄉之間政治、經濟、社會運行的融合機制也在加快創建。1978年，中國城市只有193個，2017年城市數量663個，科學、健康、可持續的城鄉一體化發展，不僅是城鎮數量的增加和農村人口的減少，更重要的是城市功能的完善和百姓生活的便利。在城市規模不斷擴大的同時，我國各項公共服務水平在逐步提高，各項社會事業在加快發展。

（3）傳統生活逐步進入現代生活。城鄉之間的界限不斷在淡化，農村居民傳統生活水平不斷改善，生活幸福指數大幅提高，養老保險、義務免費教育、新農合報銷比例提高等等，城鄉傳統生活已經越來越和諧，逐步邁向現代化。

3. 我國農村整體面貌發生深刻變化。

（1）農村基礎設施建設有進展。主要體現在農村的飲水、電網、基礎教育、公路、交通通訊等等多方面。中央在“十一五”規劃中，提出要加大農村基礎設施投入，2004年，基本解決了農村居民飲水困難，2006年，國家重點轉向農村居民飲水安全方面，2015年基本解決農村居民安全飲水問題。2018年農村飲水安全鞏固提升工程水質檢測全面鋪開。農村電網改造也取得了較大進展，2001年年底，第一批農村電網改造工程覆蓋率超過95%，基本實現鄉村居民生活用電同網同價，2018年，中國啟動新一輪的農村電網改造，實現免費為農民通電到家，特別是資訊類高清視頻，畫面清晰，播放流暢，基本實現家家戶戶電網通暢。

（2）農村危房改造快速推進。農村居民危房改造關系到百萬住房困難家庭的生活，為了讓農民們都能夠居住在安全的住房中，我國特別重視降低農民的建房支出，到2009年年底，全國擴大農村危房試點任務竣工率達64.9%，2018年，國家出臺了農村危房改造補助政策，將我國27個省份（自治區）作為危房改造的實施區域，補助資金總額高達185.916 2億元。

（3）農村義務教育邁出更大步伐。2009年，實現了全國農村免交義務教育階段學雜費，1.5億農村中小學生家庭受益。黨的十八大以來，我國推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展，特別是投入困難地區和薄弱環節，我國城鄉義務教育一體化改革取得新進展。十九大以來，我國繼續推進城鄉義務教育發展改革，2018年8月28日，教育部部長陳寶生受國務院委托所作的《國務院關于推動城鄉義務教育一體化發展提高農村義務教育水平工作情況的報告》。2017年國家財政性教育經費投入3.42萬億元，其中53%用于義務教育。截至2017年底，全國2379個縣通過了義務教育基本均衡發展督導評估認定，占比達81%。堅持把“義務教育有保障”作為貧困人口退出、貧困縣摘帽的硬性要求，2018年底實現全國85%的縣（區）達到基本均衡，到2020年比例達到95%。

二、 共建共治共享下推進城鄉融合新格局面臨的困難

1. 體制制度有待完善。

（1）二元公共服務體制存在。城鄉居民享受的公共服務存在較大差異，城市中的有些村民雖人在城市，但戶口還是農業戶口，不能和城鎮居民享用同等的福利和就業待遇。如社會救助服務、經濟適用房和廉租房等政府補貼性住房、在城市公立學校就讀的機會等，形成了城鎮農民工，這一新型社會底層群體。

（2）社會保障體系呈現“碎片化”。目前各種社會保障統籌程度低，各地發展程度不一致，流轉銜接機制不健全，特別是養老和醫療保障系統碎片化，影響了農村人口的流動，形成了勞動力市場分割，許多農村居民由于房屋拆遷獲得了政府的補償金，但除此之外沒有其他就業謀生手段，后續生活沒有保障，加上社會保障銜接體系不健全，加大農村居民流動的難度。雖然國家已經出臺了相關基本養老保險關系跨地域接續轉移政策，但整合"碎片化"社會保障體系，實現良好銜接的全覆蓋社會保障體系仍有較長的路要走。

（3）社會管理制度有待完善。農村內部發展滯后城市發展，存在臟亂差等許多不良社會現象，許多農村社區，地方村委會是其管理的主要機構，與城市運行管理模式有些脫節，缺乏處理區域協調和風險防范能力，使得農村的社會管理與實際需要之間有偏差。

2. 經濟利益錯綜復雜。

（1）人口雜亂，多主體利益難以協調。城鄉之間形成了很多“城中村”，而內部人口主要由市民、村民和流動人口混合組成。許多流動人口由于沒有謀生渠道，容易成為犯罪群體，形成內部治安治理形勢嚴峻。推進城鄉融合改造建設，勢必需要對多主體利益進行調整，造成各種矛盾凸顯出來。

（2）違章建筑集中，規劃管理矛盾重重。城鄉差距大，有些農村內部房屋低矮、采光通風條件不佳、村民居住環境臟亂，大部分以違章建筑為主，基礎設施跟不上、衛生條件差、管線雜亂無章、排水排污設施不暢、內部垃圾成災，許多地方存在嚴重消防隱患。特別是產生了很多“城中村”，有些學者稱其具有中國特色的貧民窟，是游離于城市管理體制之外，成為都市的“癌癥”。因而在規劃管理時，中國的市長們為了美觀城市建設，減少消防隱患，千方百計驅趕和強行拆毀“城中村”，這勢必會影響一部分原住居民的利益，如果沒有妥善安置外來人口、建立和健全城中村改造工作的協調機制，矛盾容易一觸即發。

3. 各種要素矛盾凸顯。

（1）“城市病”的加重與人民群眾對于美好生活需求的矛盾。十九大報告指出，要重視人民對美好生活的需求，現在人民越來越關注人居環境、生活便利和城市安全。而“城市病”，特別是“城中村”的垃圾圍城、空氣污染、基礎設施不完善等等十分突出，而且越來越嚴重。

（2）開發建設與保護傳統的矛盾。城鄉結合的地方，有些歷史建筑和歷史街區，在新城的建設中，實施老城改造，不少地方拆除了歷史建筑，改變了歷史街區，一定程度隔斷了城市文脈，抹掉了城市原有的歷史記憶，容易形成千城一面。重建新城和保護傳統之間的矛盾凸顯出來。

（3）村民素質與城市現代化進程的矛盾。城市的建設不僅需要管理現代化，也需要城市居民的現代化。推進城鄉融合后，農村居民進城了，雖然身份隨著城市化的進程在轉變，但其素質的提高需要長期的過程，主要體現在文明禮貌、遵紀守法、文化素養、社會公德等多個方面。觀念轉換是一個艱苦的過程，但也是一個必經的過程。對此，管理體制理順、管理制度健全、隊伍能力跟上極為重要。

三、 共建共治共享下推進城鄉融合新格局的對策建議

1. 科學制定建設規劃，注重保護城市文化。

（1）制定科學合理的規劃。轉型社會下，規劃應發揮龍頭作用，不能盲目追求農村治理的數量和速度，應科學編制推進城鄉融合發展規劃，如主體功能區規劃、生態環境發展規劃、土地利用總體規劃、人口流入流出規劃、城市文化保護規劃等相互銜接，以人為本的城鎮化為核心，注重人文關懷，統籌人口、經濟、社會發展、區域發展、環境保護之間關系，致力追求城鄉融合發展質量的提升。使城鄉融合發展后，生機煥發，成為帶動城市區域經濟發展新的促進力。綜合評估城鄉融合發展各項發展指標，以其發展質量作為考核評價因素，如布局集約化程度、結構與功能體系建設水平、村民生活質量水平等納入各級干部的考核評價體系，引導開展相關政策研究。

（2）重視優化城市空間布局。按照統一規劃、協調推進、疏密有致的總體原則，統籌中心城區和舊城改造建設，提升城市空間利用效率。推進城鄉融合發展中，注重提升中心城區功能，保護原有風貌與改造更新結合，舊城違章建筑拆除與功能提升并舉，改善原有生活居住環境，完善舊城的功能。

（3）注重保護城市歷史文化。隨著經濟的發展，對舊城改造的方式和認識也在不斷深化，目前國內外學術界普遍認為改造舊城不單單是物質空間的改造，還包括了經濟、社會、文化等因素的內在全面改造再生，城鄉融合在改造前，一般都有自身的優勢和特色，規劃時注意重視保護文化遺產，增強村民對改造后的社區的認同感、安全感和友好感，建立他們熟悉的傳統文化場景之上的城市布局，可以妥善發掘、合理保留有價值的民風民俗及精神文化，避免“千城一面”，彰顯文化特色，比如一棵古樹、一口古井，都是曾經歷史的痕跡，有特色的回憶可以繼續保留。

2. 破除二元體制障礙，推進體制機制改革。

（1）深化土地管理制度改革。首先堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守18億畝耕地紅線，重視集約節約用地，總原則是管住總量、嚴控增量、盤活存量，逐步推進土地管理制度改革，改革中要注意既適應城鎮化發展，又注重保護農民的權益。完善城鄉融合發展征地補償安置辦法，保障被征地村民的財產權益，特別是保障村民在征地過程中知情權、參與權和監督權，使城鎮化真正讓城鄉融合發展的村民生活變得更富裕、更便捷，而不是通過城鎮化剝奪原有居民的利益。要積極探索符合規劃和制度，實行差別化土地利用與管理政策。

（2）深化二元戶籍制度改革。加強人口管理制度改革，建立健全戶籍和居住證并行，相互補充銜接的人口管理制度，推進城鄉一體化建設，促進城鄉融合發展，實施以居住地為主要依據的人口登記制度，逐步消除二元戶籍制度，促進人口有序流動，引導人口有序遷移，形成合理布局的人口分布格局，特別是注重村民真正市民化，均等享有公共服務，促進其個人融入城市、其子女融入學校、其家庭融入社區。

（3）深化行政管理制度改革。風險社會背景下，提高社會管理治理能力，需要有科學合理、功能完善、集約高效的行政管理體制為保障。要科學設置城鄉融合發展管理機構，提高政府社會管理和履行公共服務的智能，創新社區管理和社會組織管理新體制，完善社會領域的監督、決策和執行機制，涉及規劃、住房、社會保障、交通等與人民生產生活相關的決策，推行民主決策化，按規定履行聽證程序。健全風險防控和應急管理體系，增強社會治安保障和公共安全能力，提高城市管理水平。

3. 增強城市經濟活力，創新改造治理手段。

（1）增強產業支撐和就業吸納能力。城鄉融合發展就業渠道有限，村民自力更生能力較差。要注重推進產業優化升級，壯大發展新型產業和現代服務業。目前，我國服務業發展相對滯后，2016年我國服務業占GDP比重達到51.6%，發達國家經濟體服務業占GDP的比重達到70%到80%。服務業能很好的帶動就業，拉動消費，增強產業配套能力，特別是研發和高端營銷產業，可以提升產業綜合競爭能力，是未來需要大力發展的領域。

（2）充分重視各種利益群體利益，完善政府管理職能。讓村民真正融入城市，需要保障其公共服務均等化，建立健全“人地錢”掛鉤政策，將城市城鎮建設用地新增指標與農業轉移人口落戶數掛鉤。對于需征用的集體土地，給予村集體足額征地補償費用。對于改造違章建筑，充分考慮被改造主體建筑物的年齡結構、房屋位置等，考慮不同群體的經濟水平、就業能力，給予妥善安排。對于補償方式的采取，可以多元化探索，如貨幣補償與產權調換相結合，引導村民正確對待和管理補償所得，有條件的地方對村民就業進行培訓，保障其收益的持續性。

（3）探索集體資產增值的途徑。為保障村民的資產性收益，采取深化集體資產產權制度改革，如建立產權交易中心，推進產權的交易活動。在堅持集體經濟的性質下，鼓勵股份經濟合作社采用投資、入股、股份合作等方式參與外部公司的經營，以股份流動來釋放資產活力。集體資產在處置時要更加注重分配與積累的關系，首要保障資金使用安全，增強集體經濟發展的后勁。面對目前需要極大的廉租房需求的情況，在符合城市規劃的前提下，政府有序的引導集體土地適當的參與到城市廉租房建設中。

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