面向鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新思考

孔雪松，王 靜，金志豐，，佴玲莉

（1.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.江蘇省國土資源研究中心，江蘇 南京 210017）

1 引言

中國正處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，2017年中國城鎮(zhèn)化率達到59.58%，預(yù)計2020年和2030年城鎮(zhèn)化率將分別達到60%和70%?？焖俪擎?zhèn)化加速了城鄉(xiāng)要素流動，造就了城市的繁榮，也導(dǎo)致了中國農(nóng)村耕地撂荒、宅基地閑置和生態(tài)環(huán)境惡化等系列問題[1-4]。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，黨的十九大明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為國家戰(zhàn)略，并提上黨和政府工作的重要議事日程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，人口、土地與產(chǎn)業(yè)是保障農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的最基本要素，如何統(tǒng)籌并協(xié)調(diào)好農(nóng)村人、地、業(yè)關(guān)系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵[5-6]。

農(nóng)村土地整治是優(yōu)化土地資源配置、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務(wù)“三農(nóng)”的有效途徑，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手[7-8]。近20年來，隨著中國農(nóng)村土地整治工作的持續(xù)推進，土地整治內(nèi)涵不斷豐富、整治方式日趨多元化，農(nóng)村土地整治的相關(guān)研究也逐漸引起學(xué)術(shù)界關(guān)注。已有研究大致可分為兩大類，一類為策略性研究，重點從政策層面定性探討農(nóng)村土地整治的成效[9]、問題[10-11]與路徑模式[12-13]等；另一類為實證性研究，主要從實施層面定量分析不同類型農(nóng)村土地整治潛力[14-15]、農(nóng)戶整治意愿[16-17]與績效評價[18-20]等。這兩類研究整體上互為補充，遵循定性指導(dǎo)、定量檢驗研究思路，有效促進了農(nóng)村土地整治研究體系的系統(tǒng)化和科學(xué)化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施對農(nóng)村土地整治提出了新任務(wù)和新要求，同時為農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了新條件[21]。新時期農(nóng)村土地整治需要重塑其社會功能和生態(tài)服務(wù)價值，以保障糧食安全與生態(tài)安全為底線，以協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)人地關(guān)系和改善人居環(huán)境為重心，優(yōu)化鄉(xiāng)村地域功能與結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供國土資源保障[7，22]。然而，鄉(xiāng)村振興究竟如何驅(qū)動農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，仍是當(dāng)前理論研究者和政策實施者較為困惑的問題，亟需進一步從源頭理清鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地整治在目標(biāo)體系和實施路徑上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?；诖?，本文面向鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求，分析當(dāng)前農(nóng)村土地整治存在的主要問題，提出農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的思考，為盤活鄉(xiāng)村土地資源、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力和提升鄉(xiāng)村地域功能指明方向。

2 傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治的主要問題

自20世紀(jì)90年代以來，中國農(nóng)村土地整治在保障耕地總量動態(tài)平衡、促進建設(shè)用地集約利用與生態(tài)環(huán)境保護等方面發(fā)揮了積極的作用[23]，一定程度上促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)村人口適度集中居住，這與當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心目標(biāo)是基本一致的。然而，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村土地整治聚焦于兩個目標(biāo)，一是耕地數(shù)量和質(zhì)量的雙提升，以保障糧食安全[24]；二是建設(shè)用地空間和結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)化，以保障經(jīng)濟建設(shè)。其目標(biāo)本質(zhì)上是“以地為綱”，局限于土地利用層面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升，忽略了農(nóng)村土地整治的社會功能和生態(tài)服務(wù)價值，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地利用、人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級之間的聯(lián)動效應(yīng)考慮不足[8，13，25]。主要存在如下問題。

2.1 理論研究不足，整治模式固化

農(nóng)村土地整治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時也是一項重要的民生工程，農(nóng)村土地整治的頂層設(shè)計需要扎實的人地關(guān)系理論、可持續(xù)發(fā)展理論和景觀生態(tài)理論等作為堅實基礎(chǔ)[26-28]。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地整治的基礎(chǔ)理論研究相對薄弱，對城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展格局及其土地配置規(guī)律等基礎(chǔ)理論缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性集成研究。部分政策制定者和規(guī)劃設(shè)計者用零散的時間學(xué)習(xí)和掌握“碎片化”的整治理論知識，進而指導(dǎo)整治規(guī)劃編制與實施，這不可避免導(dǎo)致農(nóng)村土地整治缺乏系統(tǒng)性和可操作性。理論基礎(chǔ)不足，帶來的直接問題是整治模式缺乏創(chuàng)新，過多地追求整治效果的“短、平、快”，忽略農(nóng)村自然條件和地方需求的差異性，帶來整治模式的趨同化。如過度依賴未利用地開發(fā)補充耕地，追求短期耕地數(shù)量的動態(tài)平衡，忽略中低產(chǎn)田改造的質(zhì)量提升，導(dǎo)致耕地質(zhì)量不斷降低[29]。這不利于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更難以有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

2.2 空間邏輯不強，復(fù)合功能弱化

農(nóng)村土地整治的空間邏輯包括兩個層次：一是城鎮(zhèn)村體系的空間層次，即需要用區(qū)域系統(tǒng)觀統(tǒng)籌安排土地整治項目；二是整治項目的地塊層次，整治項目涉及不同的區(qū)域、不同的整治類型，相互之間在空間上是否存在重疊？時序上是否存在沖突？這兩個層次的空間邏輯關(guān)系是實施農(nóng)村土地整治項目的基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地整治在空間層次對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系考慮不足，往往局限于單個項目的分散整治，忽略整治項目之間的空間關(guān)聯(lián)性與功能互補性；在地塊層次存在整治項目空間重疊與時序安排不合理的現(xiàn)象，帶來了事倍功半的整治效果。此外，土地的復(fù)合功能在整治中往往以單一化的主導(dǎo)功能來衡量，如農(nóng)用地整治中聚焦于補充耕地面積，對土地生態(tài)功能的考核目標(biāo)不夠突出且缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)[13]；農(nóng)村建設(shè)用地整治中強調(diào)節(jié)約集約利用水平，忽略農(nóng)戶整治搬遷的滿意度和幸福感，對土地保障功能關(guān)注不夠，這大大降低了農(nóng)村土地整治的綜合效益，不利于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.3 規(guī)劃論證不力，人地關(guān)系泛化

農(nóng)村土地整治規(guī)劃編制的科學(xué)性從源頭上決定了實施效果的好壞，需要堅實的理論研究、基礎(chǔ)合理的頂層設(shè)計和務(wù)實的公眾參與。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地整治規(guī)劃存在頂層設(shè)計不落地、專家論證不充分、公眾參與流于形式的問題，在一定程度上降低了規(guī)劃的科學(xué)性與可執(zhí)行性[30-31]。如很多地區(qū)在農(nóng)村居民點整治項目安排中，缺乏對農(nóng)村人口流動與非農(nóng)化可能性的詳細(xì)調(diào)查分析，沒有充分考慮農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展情景，往往規(guī)劃大規(guī)模的農(nóng)村居民點整治范圍，但實際僅實施了小規(guī)模的農(nóng)村居民點整治項目，大大降低了規(guī)劃的指導(dǎo)性[32]。這種規(guī)劃缺乏科學(xué)的論證分析，脫離了鄉(xiāng)村地域具體的人地關(guān)系，將其泛化為一種“以地論地”的潛力挖掘，很可能導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系失衡和整治目標(biāo)無法實現(xiàn)，也不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主導(dǎo)的人地關(guān)系協(xié)調(diào)觀。

3 鄉(xiāng)村振興驅(qū)動農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型

土地整治在要素方面反映了農(nóng)村人口、土地與產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在關(guān)系，在功能方面體現(xiàn)了農(nóng)戶對于生產(chǎn)、生活和生態(tài)的現(xiàn)實需求，在結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)了要素數(shù)量、質(zhì)量和空間的多維特征。這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針直接關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)興旺是盤活人地關(guān)系的關(guān)鍵，是農(nóng)村生活富裕、生態(tài)宜居的基礎(chǔ)，這需要以農(nóng)村土地整治為抓手，通過空間治理實現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的社會治理。以二十字方針為框架可以構(gòu)建雙層嵌套的農(nóng)村土地整治三角形體系（圖1），外層三角形由要素、結(jié)構(gòu)與功能構(gòu)成，要素兼具結(jié)構(gòu)與功能特征，而結(jié)構(gòu)與功能分別反映要素的協(xié)調(diào)度和合理度，結(jié)構(gòu)決定功能，功能影響結(jié)構(gòu)，三者形成互動反饋關(guān)系。內(nèi)層三角形是對要素、結(jié)構(gòu)與功能的再分解，其中，人口、土地與產(chǎn)業(yè)構(gòu)成基本生產(chǎn)要素的子三角，而這些要素具有數(shù)量、質(zhì)量和空間結(jié)構(gòu)特征，體現(xiàn)了基本的生產(chǎn)、生活與生態(tài)功能。通過農(nóng)村土地整治可有效集聚人口、土地和產(chǎn)業(yè)要素，優(yōu)化不同基本要素的數(shù)量、質(zhì)量和空間結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)功能，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了助推力。

圖1 基于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地整治框架Fig.1 Framework of rural land consolidation based on rural vitalization

鄉(xiāng)村振興背景下，城鄉(xiāng)人口、土地與產(chǎn)業(yè)的流動方向、作用強度和內(nèi)在關(guān)系必將發(fā)生新的變化，農(nóng)村土地整治需要適應(yīng)這種變化需求，通過空間統(tǒng)籌治理實現(xiàn)內(nèi)層三要素——人、地、業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，以外層鄉(xiāng)村振興目標(biāo)為導(dǎo)向促進農(nóng)村土地整治可持續(xù)發(fā)展，通過以人為本的土地整治促進要素集聚、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能升級。具體來說，面向鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略需求，需實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)型。

3.1 由土地分散整治向空間統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型

長期以來，農(nóng)村土地整治主要秉承“開源”和“挖潛”的理念，如通過未利用地開發(fā)增加耕地面積、通過城鄉(xiāng)增減掛鉤盤活農(nóng)村建設(shè)用地等，對國土空間的生態(tài)功能以及“三生空間”的復(fù)合功能等因素考慮不足，這種問題的產(chǎn)生與農(nóng)村土地分散式治理直接相關(guān)。這種分散式治理主要有兩種表現(xiàn)形式：一是整治對象（地塊）的空間分散性，這與地域分異的自然性和分田到戶的制度性直接相關(guān)；二是整治主體的分散性，農(nóng)村土地整治存在政府主導(dǎo)下的多元主體，如市場引導(dǎo)型和農(nóng)戶自發(fā)型等模式，在一定程度上，不同主體的參與有利于促進土地整治創(chuàng)新，但這種分散性治理往往缺乏頂層設(shè)計，從而很容易出現(xiàn)治理不足或治理過度的現(xiàn)象，帶來土地整治的負(fù)外部性。

農(nóng)村土地整治需要重點圍繞產(chǎn)業(yè)興旺優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地布局，圍繞生態(tài)宜居改善農(nóng)村人居環(huán)境。使農(nóng)村土地整治成為空間治理的重要手段，由分散整治向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型[33]。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)仍然是農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量與空間三位一體的保護和提升，依然是農(nóng)村土地整治的核心[34]。隨著農(nóng)村土地制度改革的深化和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的推進，大部分農(nóng)村以戶為單位的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式將逐漸被現(xiàn)代化規(guī)模農(nóng)業(yè)取代，生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型必然帶來農(nóng)村土地整治的集中。同時，政府機構(gòu)改革對農(nóng)村土地整治體系優(yōu)化與部門協(xié)作提出了新的要求，農(nóng)村土地整治任務(wù)與內(nèi)容分化到不同部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主導(dǎo)農(nóng)用地與基本農(nóng)田整治，自然資源部主導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地整治，生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理，各部門分工明確，相互協(xié)作，將推進農(nóng)村土地整治頂層設(shè)計的科學(xué)化和系統(tǒng)化，實現(xiàn)整個區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間統(tǒng)籌治理。

3.2 由問題導(dǎo)向向目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

問題導(dǎo)向式發(fā)展是當(dāng)前農(nóng)村土地整治的主要思路，在城鎮(zhèn)化主導(dǎo)發(fā)展的背景下，常見的問題是耕地保護與城鎮(zhèn)用地發(fā)展之間的矛盾，農(nóng)村土地整治通過農(nóng)地整理、廢棄地復(fù)墾以及未利用地開發(fā)來補充耕地，為城鎮(zhèn)發(fā)展保增量，維持耕地總量的動態(tài)平衡；通過農(nóng)村建設(shè)用地整治為城鎮(zhèn)發(fā)展保流量，維持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不突破，表面上很好地解決了耕地保護與城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾，但實際帶來的是城鄉(xiāng)資源的單向流動和城鄉(xiāng)發(fā)展的不充分、不均衡。問題導(dǎo)向式土地整治的典型特征是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，忽視了土地整治的要素關(guān)聯(lián)性、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)性和時空動態(tài)性，不可避免帶來土地整治的盲目性和短期性。

城市是不可能脫離鄉(xiāng)村而獨立存在，城鄉(xiāng)關(guān)系不是單向的要素從鄉(xiāng)向城流動的關(guān)系，應(yīng)是一種雙向的互利互惠關(guān)系[35]。就農(nóng)村土地整治而言，其目標(biāo)不應(yīng)僅局限于以鄉(xiāng)養(yǎng)城的土地供給，更應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標(biāo)，尤其應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)的振興目標(biāo)。興人的核心目標(biāo)是通過土地整治改善農(nóng)村人居環(huán)境，完善村莊道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，配套教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，吸引村莊人口回流；興地的核心目標(biāo)通過土地整治盤活各類用地，實現(xiàn)農(nóng)村土地空間集約化和功能多元化；興業(yè)的核心目標(biāo)是通過土地整治優(yōu)化各類產(chǎn)業(yè)用地布局，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游與田園風(fēng)光交相輝映的美麗鄉(xiāng)村[8]。因此，目標(biāo)導(dǎo)向式農(nóng)村土地整治具有更好的系統(tǒng)性和前瞻性，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)提供有力支撐。

3.3 由以地為本向以人為本轉(zhuǎn)型

農(nóng)村土地整治的核心對象是土地，從這一點而言，以地為本的農(nóng)村土地整治思路是基本可行的，指引著當(dāng)前大多農(nóng)村土地整治項目實施的方向。然而，鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是自然與人文交互的復(fù)合系統(tǒng)，具有用地關(guān)聯(lián)性和時空動態(tài)性特征，以地為本的農(nóng)村土地整治帶來的問題如同“一葉蔽目”，忽略了農(nóng)村土地的共生關(guān)系，如整治地塊與相鄰地塊或更大范圍內(nèi)人地之間的生產(chǎn)、生活或生態(tài)關(guān)系，大大降低了土地整治項目的預(yù)期效益。土地整治的本質(zhì)是對人地關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整，土地整治的功能包括但不局限于增加耕地或新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，其目標(biāo)包括但不局限于保障糧食生產(chǎn)和土地財政收益。實現(xiàn)農(nóng)村土地整治的綜合效益最大化，需要從土地整治的對象轉(zhuǎn)移到土地整治服務(wù)的主體。

堅持以人為本的農(nóng)村土地整治，就是要堅持以農(nóng)民利益為中心，從農(nóng)戶的需求和發(fā)展出發(fā)，通過農(nóng)村土地整治的實效來滿足農(nóng)戶對幸福生活的追求[12]。新形勢下農(nóng)村土地制度越來越靈活，“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度釋放了土地內(nèi)在的價值[36-37]，如部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在農(nóng)村土地確權(quán)中的“確權(quán)確股不確地”，是一個有意義的嘗試，突破了農(nóng)村以家庭為單位的農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)界限，這種模式很好地考慮了以人為本的用地關(guān)系，不固守人地一一匹配的傳統(tǒng)思路，有利于推進農(nóng)村土地集中連片整治，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。堅持以人為本的農(nóng)村土地整治，還需在制度層面提供公眾參與的機會和平臺，在社會層面需突出體現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效，全面提升土地整治的公眾滿意度。

4 面向鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地整治創(chuàng)新思考

4.1 倡導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型土地整治

傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治秉承以單個項目為載體的整治思路，局限于整治地塊范圍，缺乏全域規(guī)劃和頂層設(shè)計，割裂了城鄉(xiāng)人口、土地和產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。新時期農(nóng)村土地整治需要具有全局視角，需要聚焦農(nóng)村土地整治在村鎮(zhèn)、地塊和農(nóng)戶不同層次的尺度效應(yīng)，根據(jù)城鄉(xiāng)的區(qū)域差異和人地關(guān)系，統(tǒng)籌各區(qū)域土地整治，防止重復(fù)建設(shè)，促進城鄉(xiāng)人口、土地與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，亟需倡導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型土地整治[38]。

該模式的基本思路是將“自上而下”的頂層設(shè)計和“自下而上”的整治需求相結(jié)合?！白陨隙隆钡捻攲釉O(shè)計是指基于對城鄉(xiāng)發(fā)展的全局認(rèn)知，把握農(nóng)村土地整治方向，對整治項目進行精準(zhǔn)布局，做到科學(xué)選址（定點）、合理布局（定量）；“自下而上”的整治需求是指以農(nóng)戶生產(chǎn)、生活與生態(tài)的現(xiàn)實需求為指引，有序安排各類土地整治項目建設(shè)。如圖2所示，在村鎮(zhèn)層次，采用“鳥瞰式”視角，根據(jù)不同村鎮(zhèn)的聚落規(guī)模、人居密度和經(jīng)濟條件等發(fā)展現(xiàn)狀，評價村鎮(zhèn)的區(qū)位特色與功能定位，統(tǒng)籌布局不同類型農(nóng)村土地整治項目；在農(nóng)戶層次，采用“蟲觀式”視角，基于大量農(nóng)村入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，分析評價不同類型農(nóng)戶對土地空間與功能的需求，將這種需求與村鎮(zhèn)層次的發(fā)展定位相結(jié)合，統(tǒng)籌到地塊層次，突出不同層次的空間與功能的關(guān)聯(lián)作用，提高農(nóng)村土地整治的科學(xué)性與可操作性。

圖2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型農(nóng)村土地整治層次Fig.2 Levels of rural-urban integration of rural land consolidation

4.2 探索多功能導(dǎo)向型生產(chǎn)空間整治

農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)村土地整治的核心目標(biāo)之一是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，通過土地整治提升農(nóng)地生產(chǎn)力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局。然而，農(nóng)地兼具生產(chǎn)、生態(tài)和景觀的復(fù)合功能，多功能導(dǎo)向型生產(chǎn)空間整治是指以實現(xiàn)農(nóng)地的生產(chǎn)、生態(tài)和景觀等多重功能為導(dǎo)向的整治模式，整治過程中注重農(nóng)田景觀的塑造以及生態(tài)化整治技術(shù)的應(yīng)用。在把握其主導(dǎo)生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)地自然資源稟賦和區(qū)位條件，科學(xué)定位農(nóng)地功能和價值導(dǎo)向，評價農(nóng)地功能定位與資源支撐力之間的匹配程度，找準(zhǔn)耕地復(fù)合價值實現(xiàn)的限制因子，通過農(nóng)村土地整治實施農(nóng)地復(fù)合價值提升工程。

堅持主導(dǎo)功能為本，提升農(nóng)地生產(chǎn)功能，集中推進農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。不斷顯化生態(tài)功能，農(nóng)地生態(tài)功能是生產(chǎn)功能的前提和基礎(chǔ)，沒有健康的生態(tài)功能，生產(chǎn)功能就不可能得以維持，土地整治需從守耕地紅線向建生態(tài)良田轉(zhuǎn)變。以土地整治為抓手，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)地生態(tài)涵養(yǎng)和休閑體驗等生態(tài)功能。提升土地保障功能，挖掘土地整治在農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老等方面的社會保障功能。打造生態(tài)景觀，與退耕還林和退耕還湖等項目結(jié)合，通過土地整治形成林道、林網(wǎng)和生態(tài)緩沖系統(tǒng)，與毗鄰城市發(fā)展區(qū)有效分離，發(fā)揮農(nóng)地空間識別和景觀空間隔離的功能[13]。

4.3 推廣人居環(huán)境改善型公共空間治理

改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治已不是單一的用地整治問題，而是以農(nóng)村人地關(guān)系協(xié)調(diào)和人居滿意度提升為目標(biāo)的綜合整治。在解決農(nóng)村建設(shè)用地“散、亂、空”等問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)大力推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)財政資金和社會資金投入農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動，全面改善村莊面貌和農(nóng)民生活環(huán)境。

隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的深入，很多村莊面貌已煥然一新，然而，村民生活方式的轉(zhuǎn)變與文化理念的提升卻不是一蹴而就的。村莊存在大量的公共空間，外在的新居環(huán)境并不能立刻改觀農(nóng)民對公共空間潛在的占有欲，這易造成每一個人都傾向于過度使用公共空間，從而造成資源枯竭或環(huán)境惡化的“公地悲劇”，隨著時間的推移將會出現(xiàn)一系列農(nóng)村社會治理難題。社會治理創(chuàng)新是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，農(nóng)村社會治理需要關(guān)注公共空間的治理，公共空間的合理利用彰顯了鄉(xiāng)村文明之風(fēng)，體現(xiàn)了農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高。推廣人居環(huán)境改善型公共空間治理是實現(xiàn)人居環(huán)境持續(xù)改善的重要路徑，將有效促進農(nóng)村社會治理方式的形成，塑造鄉(xiāng)風(fēng)文明。

4.4 聚焦綠色發(fā)展型生態(tài)空間治理

綠色發(fā)展是當(dāng)今世界關(guān)注的熱點問題，并且日益成為全球發(fā)展的共識[39-40]。綠色發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的雙重約束條件下，具有低碳、節(jié)約、循環(huán)、均衡、可持續(xù)特征的新型發(fā)展模式。綠色發(fā)展型生態(tài)空間治理是以景觀生態(tài)質(zhì)量提升和生態(tài)空間管控為導(dǎo)向，通過土地整治對那些在自然突變和人類活動影響下受到破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)進行恢復(fù)與重建[41-42]。

在生態(tài)空間治理上，重點破解城鄉(xiāng)綠色空間萎縮、環(huán)境污染以及生態(tài)景觀破碎化等問題，以綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，提升生態(tài)景觀連通性和可達性。根據(jù)不同農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和地域特色，積極探索土地景觀整治的新模式和新思路，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境品質(zhì)與文化景觀特質(zhì)。充分考慮土地資源的適宜性和對生態(tài)環(huán)境的影響，加強林業(yè)重點工程建設(shè)，加大生物多樣性保護力度，避免盲目開墾、毀林造地等破壞土地生態(tài)系統(tǒng)的行為。按照全面推進綠色發(fā)展、加快建設(shè)“兩型”社會發(fā)展的要求，深入實施“生態(tài)河湖”治理與修復(fù)行動，構(gòu)建穩(wěn)固的生態(tài)安全屏障，通過農(nóng)村土地整治全面提升農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

5 結(jié)論與討論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治在理論、方法與組織形式上存在的問題日益凸顯，帶來了整治目標(biāo)的短期性和整治模式的單一化，亟需圍繞以人為本的農(nóng)村土地整治，重塑農(nóng)村土地整治的目標(biāo)與空間治理體系。農(nóng)村土地整治的本質(zhì)在于優(yōu)化鄉(xiāng)村地域人地關(guān)系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“興人、興地、興業(yè)”的核心目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興為農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新提供了驅(qū)動力，農(nóng)村土地整治為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了著力點，兩者具有很好的目標(biāo)一致性和內(nèi)容銜接性。農(nóng)村土地整治需兼具規(guī)劃視角的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性和設(shè)計視角的空間聯(lián)動性，在重視土地生產(chǎn)功能提升的基礎(chǔ)上，挖掘土地整治蘊含的社會功能與生態(tài)服務(wù)價值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地域要素聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升。

當(dāng)前，農(nóng)村土地整治正處于政府機構(gòu)改革與社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的交叉口，這為推進農(nóng)村土地整治內(nèi)涵式改革提供了契機。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的驅(qū)動力并不必然會形成農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型升級的理想效果，既有的農(nóng)村土地整治內(nèi)容和模式已形成一定的慣性，打破這種慣性更需要農(nóng)村土地整治過程中相關(guān)利益主體的深入思考和積極參與。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略該以何種方式、路徑和政策真正落地尚處于探討之中，這在一定程度上加大了鄉(xiāng)村振興與土地整治關(guān)系的模糊性，還需要通過大量不同地域鄉(xiāng)村土地整治的深化實施進一步明晰。對于農(nóng)村土地整治實施主體而言，全面認(rèn)知與理解農(nóng)村土地整治的要素關(guān)聯(lián)性、功能復(fù)合性及發(fā)展前瞻性，將形成農(nóng)村土地整治內(nèi)涵式改革的內(nèi)在驅(qū)動力，是當(dāng)前農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的關(guān)鍵。