金融助力農(nóng)村土地和集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

中國農(nóng)業(yè)銀行安徽省分行課題組

目前，我國正以深化農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革（以下簡稱“兩項(xiàng)制度改革”）為牽引，開展新一輪農(nóng)村改革，著力破解制約鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制障礙，增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。農(nóng)行安徽省分行勇于實(shí)踐，大膽創(chuàng)新，蹚出了金融支持兩項(xiàng)制度改革的新路子。

深化兩項(xiàng)制度改革是增加鄉(xiāng)村振興制度供給的關(guān)鍵所在

實(shí)施鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在于增加制度供給。黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確把兩項(xiàng)制度改革作為農(nóng)村改革的主要內(nèi)容。

鄉(xiāng)村振興制度供給，首要是解決地的問題。農(nóng)村土地既是重要的自然資源，又是重要的生活要素和生產(chǎn)要素。實(shí)施土地制度改革不僅可激發(fā)廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性，有效確立農(nóng)民的主體地位，還可進(jìn)一步拓寬鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施路徑，打破土地經(jīng)營管理在主體性、地域性方面的限制壁壘，使更多創(chuàng)新性要素能夠自由、暢通地融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，使土地真正成為鄉(xiāng)村振興的“活資源”和“動(dòng)力源”。

鄉(xiāng)村振興制度保障，重點(diǎn)是解決權(quán)的問題。“三變”改革（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）就是通過盤活農(nóng)村三資（資源、資產(chǎn)、資金），激活農(nóng)民三權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)），進(jìn)而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增值。“三變”改革作為深化農(nóng)村綜合改革和村（居）集體資產(chǎn)股份合作制改革的重要內(nèi)容，已成為促進(jìn)村（居）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的有效路徑，是新形勢下增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的重要抓手，是提高城鄉(xiāng)資源配置效率的重要載體和推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有力舉措。

鄉(xiāng)村振興要素配置，關(guān)鍵是解決錢的問題。鄉(xiāng)村振興不僅需要推進(jìn)人地權(quán)等資源的有效配置，更需要建立健全鄉(xiāng)村振興多元化資金保障機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，及時(shí)增加財(cái)政投入，發(fā)揮社會(huì)資本的力量，鼓勵(lì)更多資金投資農(nóng)村。金融作為一種有效資源，必須發(fā)揮鄉(xiāng)村振興資金供給主力軍作用。人民銀行已經(jīng)出臺(tái)了金融服務(wù)鄉(xiāng)村的指導(dǎo)意見，兩項(xiàng)制度改革從國家層面為金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供了政策空間，金融機(jī)構(gòu)必須從資金供給層面牢牢把握政策機(jī)遇，提供有力支持。

支持兩項(xiàng)制度改革的創(chuàng)新與探索

近年來，農(nóng)行安徽省分行緊抓兩項(xiàng)制度改革“擴(kuò)面、提速、集成”的機(jī)遇，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，為服務(wù)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)農(nóng)行智慧。

開展農(nóng)村宅基地抵押貸款，試水農(nóng)村“地權(quán)融資支持模式”。縣域有一大批生計(jì)型小規(guī)模農(nóng)戶，自身家境不寬裕，生產(chǎn)資料和生活資料薄弱，僅有少量農(nóng)房（宅基地資格權(quán)、使用權(quán)）、農(nóng)田（土地承包經(jīng)營權(quán)）等資產(chǎn)。這類農(nóng)戶在向適度規(guī)模經(jīng)營過渡時(shí)，產(chǎn)生大量資金需求，但卻面臨無擔(dān)保就無法融資的現(xiàn)狀。2018年，農(nóng)行安徽省分行在旌德縣緊跟農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革步伐，以縣里頒發(fā)的第一本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證為抵押，成功發(fā)放了全國金融系統(tǒng)首筆農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”抵押貸款，解決了農(nóng)民特色養(yǎng)殖資金需求，實(shí)現(xiàn)了金融支持宅基地“三權(quán)分置”改革的區(qū)域性破題。

開辦“興農(nóng)貸”，試水“產(chǎn)權(quán)融資支持模式”。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是重點(diǎn);產(chǎn)業(yè)發(fā)展，金融支持是關(guān)鍵。農(nóng)行安徽省分行結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“三變”改革，在全國農(nóng)村改革發(fā)源地——鳳陽縣小崗村，在村集體完成清產(chǎn)核資、折股量化，村民實(shí)現(xiàn)對(duì)村集體資產(chǎn)“人人持股”的背景下，依托政府增信，以“三變”改革股權(quán)證為質(zhì)押，面向村民（股東）推出國有大中型銀行服務(wù)“三變”改革創(chuàng)新的首款金融產(chǎn)品——興農(nóng)貸。興農(nóng)貸通過引入村集體企業(yè)承接農(nóng)戶股權(quán)押品，有效解決了農(nóng)村集體資產(chǎn)沉睡和農(nóng)戶貸款擔(dān)保難的問題，讓農(nóng)民手中的“紅證書”（股權(quán)證）變成“活資產(chǎn)”，從“賦能”實(shí)現(xiàn)“用能”，走出了一條探索金融支持集體產(chǎn)權(quán)改革的新路子。

興農(nóng)貸具體模式

發(fā)放“惠農(nóng)貸”，支持“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體模式”。積極跟進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)國定試點(diǎn)區(qū)域，通過優(yōu)化組合，緊密結(jié)合農(nóng)地所屬區(qū)域地塊狀況、產(chǎn)業(yè)用途等，創(chuàng)新實(shí)施農(nóng)地和農(nóng)機(jī)、農(nóng)用設(shè)施等組合擔(dān)保，提高農(nóng)地抵押的效能;通過合作共管，依托政府、政策類機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司的力量，積極參與地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金;針對(duì)安徽十大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，圍繞“一縣一業(yè)、一村一品”，初步形成全省種糧專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場目標(biāo)客戶儲(chǔ)備庫，利用政府增信模式，創(chuàng)新推廣了農(nóng)擔(dān)通、金擔(dān)通、保證保險(xiǎn)貸款等支農(nóng)產(chǎn)品;利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，積極推進(jìn)惠農(nóng)e貸業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)線上申貸、數(shù)據(jù)辦貸。全省形成了江北以糧食規(guī)模種植、水果、蔬菜生產(chǎn)加工為主，江南以鄉(xiāng)村休閑旅游、茶葉、煙草種植為主的三農(nóng)特色。

金融支持兩項(xiàng)制度改革的主要障礙

雖然進(jìn)行了一些有益探索，但金融支持兩項(xiàng)制度改革還面臨一些制約因素：

政策法律需要完善。黨的十九大提出，完善承包地“三權(quán)分置”制度。新修訂的《中華人民共和國土地承包法》明確土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。在宅基地方面，《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。”《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律并未就此進(jìn)行補(bǔ)充修訂，農(nóng)房和宅基地抵押貸款試點(diǎn)全面放開的條件尚不成熟。并且，各地政府尚未制定對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策放寬后的相應(yīng)配套政策，從權(quán)證申請(qǐng)到頒發(fā)、從抵押登記到處置流轉(zhuǎn)的整套程序和相應(yīng)機(jī)制尚不完善。

流轉(zhuǎn)交易市場尚不完善。從宅地基使用權(quán)抵押登記試點(diǎn)情況來看，當(dāng)前由于農(nóng)村宅基地供參考的同類房產(chǎn)較少，交易憑證不完整，缺乏專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)等，農(nóng)村房地價(jià)格評(píng)估存在困難。目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)尚不完善，缺乏規(guī)范有序的中介組織，市場信息不完善導(dǎo)致土地資源配置效率較低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以深入推進(jìn)。近年來，雖然國家多次提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，但農(nóng)村土地真正的價(jià)值并沒有顯現(xiàn)出來，成為“沉睡的資產(chǎn)”。同時(shí)，由于建設(shè)用地指標(biāo)比較緊張，政府拿出專門的指標(biāo)給農(nóng)業(yè)農(nóng)村，難度較大，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨用地難題。

“三變”改革任務(wù)任重道遠(yuǎn)。“三變”改革中主要存在致富項(xiàng)目選擇難、農(nóng)產(chǎn)品營銷難、經(jīng)營管理人才尋找難、財(cái)務(wù)信任難、利潤合理分配難等諸多難題。同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)力較弱，多數(shù)不符合商業(yè)銀行貸款條件，用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等經(jīng)營主體的資產(chǎn)作為抵押貸款，一旦貸款形成不良，流轉(zhuǎn)處置較難。

金融支持兩項(xiàng)制度改革需進(jìn)一步規(guī)范。目前，“三權(quán)分置”宅基地使用權(quán)抵押與“三變”改革在全國范圍內(nèi)仍處于試點(diǎn)階段，大多數(shù)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)尚未針對(duì)此類業(yè)務(wù)制定專項(xiàng)產(chǎn)品或辦法，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

（課題組組長：中國農(nóng)業(yè)銀行安徽省分行黨委書記、行長劉加旺，成員：顧大局、侯杰、王自甫）