規劃思維轉變：從陸域到海域
——以珠海外伶仃島為例

■ 張婷婷 林 鑫 溫靈輝

《粵港澳大灣區發展綱要》公布后，海島開發政策的逐漸放開，進一步促了進我國海島以旅游等服務業為主體功能的海島開發。

圖1 珠海外伶仃島

廣東省珠海市被稱為“百島之城”，擁有面積大于500平方米的島嶼147個，其中萬山群島擁有106個，是我國沿海十一大島群之一。按照面積大小劃分，萬山群島主要為小型海島（面積介于0.05 ～ 4.9平方公里），離陸（珠海、深圳、港澳）距離在10公里至100公里范圍，此類型的海島約占全國海島總數的98%。其中，外伶仃島位于珠江入?？谥楹Ｊ袞|南部，萬山群島東部。緊靠香港，背靠經濟發達的珠江三角洲。距珠海市區49公里，距深圳65公里，距香港九龍尖沙咀港20公里。海島的交通與陸域地區的交通聯系存在一定制約因素，具有較為獨立的生活生產系統。

圖2 海綿城市示意圖

一、建立規劃價值體系，設定資源保護門檻控制各階段發展

規劃需要將生態空間的保護作為控規編制的底線原則，在整合規劃思路與方法前，優先整合形成規劃價值體系。從全島生態保護和全周期建設秩序管理的角度，在規劃中對小海域、島上林地、土地、水等各類資源的保護和利用提出建設管理要求。劃定生態控制線，控制污水排放口位置和數量，對海島小海域利用和保護與海島旅游、海洋生產等方面做出時序平衡和規劃控制。

（一）將海島資源的供應能力作為控制海島階段性發展規模的重要依據

規劃建設前置階段，注重與規劃布局相適應的基礎設施規劃，把控“資源門檻設定人口容量、資源供應跟進旅游發展”的階段式發展，既滿足海島日益增長的旅游業發展需求， 又避免爆發式增長造成的島嶼生態環境不耐受。（如圖1所示）

以生態保護為前提，嚴格控制包括生態控制線、岸線控制、建設用地控制、人口容量控制等多重底線，確定不同時期發展目標，實現各階段有序發展。

（二）循環利用的市政承載系統

循環利用水資源。海島水資源稀缺，現狀供水水源除規模較小的水廠外，仍需依托市區予以供應，因此水資源承載成為制約門檻之一。規劃需要加強海島上水資源的多元利用，逐步構建通過自給為主、區域調配為輔的供水結構，重點針對海水淡化、水庫等子系統設施的補充，提升供給水平，同時通過綜合利用淡水、再生水、海水等措施，提高水資源循環利用率，除供水廠、海水凈化廠外，規劃在海島上規劃山塘設施以收集雨水、地表徑流水，擴大海島生活用水多元性。并注重引導海綿城市建設技術的運用，極力推廣雨水花園、生態滯留草溝、生態屋頂等低沖擊開發技術，輔助其他設施滯留雨水，達到水資源充分利用的目標。（如圖2所示）

新能源低碳系統利用。規劃提出，為海島將著力優化能源結構，把發展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向，嚴格控制燃油電廠，通過發展清潔能源發電廠、建設智能配電網系統，嚴格控制燃油車輛，鼓勵清潔能源車輛的廣泛利用，從而實現海島分布式新能源接入。

圖3 海島管線敷設形式示意圖

因地制宜的管線敷設。規劃結合海島地形地貌，對海島市政管線進行優化，采取常規地下敷設、海島共同溝集中敷設、淺埋或明敷（局部架空）等多種方式，保證具備可實施性。如圖3所示。

（三）與海島地理氣候特征對應的綜合防災系統

小型海島空間資源利用有限，要求規劃重新思考規劃“本位”的概念，將保障生態安全和人員安全的空間資源規劃安排，前置于旅游開發。規劃重點考慮海島氣象防災、海島森林防火、離陸救災距離因素，除利用基本的公園綠地、街頭廣場、學校操場、停車場等空曠場地作為避災人口的疏散場地外，將島上公共服務設施、酒店等納入應急避災體系，注重發揮島上企業應急幫扶能力。同時，將水廠、燃氣供應站、電廠、通信站等市政工程供應設施以及衛生院、避護所等提供救援、避護的設施作為重點防護對象。

（四）環保清潔的建設和回收工序

規劃重點對島上的垃圾處理和污水處理利用提出要求。

規劃對近期施工建設垃圾和長期生活、旅游垃圾提出轉運和循環利用的要求。施工垃圾轉運與回收做好理好集中建設期較大范圍的建設垃圾轉運訴求，并結合市政碼頭設置1處建筑垃圾回收利用與轉運貨場；生活垃圾轉運與回收方面，島內不設置垃圾處理，垃圾就地打包轉運，高效回收再生利用。規劃就垃圾回收系統提出采用“采納垃圾收集點——垃圾收集站（堆場）——垃圾壓縮轉運站”配置標準。對于局部容易受到常年主導風向影響的地區，建議用地權益方內部配建垃圾收集點，垃圾車到點收集的形式。

污水排放與回收方面，規劃結合島上污水處理設施和海島海域水質要求，限制排水口位置和數量，同時規劃中水回用系統補充非飲用生活用水的資源，做到高效利用島上水資源。

二、跳出傳統控規編制邏輯，為“多規合一”提供技術支撐

自下而上為海島的保護性開發對土地利用規劃調整提出建議和引導。規劃均衡海島開發保護和土地建設指標釋放，創造性地結合土地利用規劃的有條件建設區概念拓展了城鄉規劃用地分區和類型范疇，增加“有條件建設范圍”和“意向性用地”。一是從萬山區發展訴求的角度保留開發建設的彈性，在具體項目上島時爭取機動性。二是有效從城市規劃角度表達允許土地增減掛置換的空間范圍，杜絕可能造成潛在地質危害的開發建設活動。三是從整島保護的角度出發引導海島土地利用指標的有序釋放，并引導不適宜開發地段的土地利用規劃的調整。

三、規劃主動出擊，引導政策、標準配置

建設空間資源匱乏是珠海市萬山區有居民海島的普遍特征，為踐行海島的可持續性開發，控規綜合考慮島上項目的外部性效應，引導落實對海島的開發建設的政策建議和想法。

（一）設定企業準入標準，踐行生態可持續發展

規劃提出嚴格約束項目建設的上島準入條件，在旅游型海島的開發建設中將市場建設和公共利益作出規劃平衡，要求旅游開發項目應作出相應貢獻，內化負面外部性效應。例如，旅館酒店工作人員宿舍使用在規劃旅游用地內自行解決，原則上由各企業配建職工宿舍，用地指標在企業用地內解決，約占旅館酒店總建筑面積的13%～15%。單獨規劃宿舍用地作為市政、港口服務、旅館服務等人員宿舍配套，可采取企業出資，政府集中代建的形式。

（二）歸納規劃范式，奠定《島則》標準基礎

以控制性詳細規劃為實踐，結合萬山區各重點發展島嶼的實際情況梳理規劃需求和實施利用現實，形成規劃范式，并反饋《珠海市海島規劃建設技術導則》，最終形成規劃標準。