烏魯木齊市達坂城區農村公共產品供給的研究

謝鵬鵬 張曄

研究為新疆農村地區提供農村基本公共產品是我國關于農村公共管理研究的重點內容，將解決以達坂城區為代表的一部分區、縣農村基本公共產品供給中存在的問題，并提出相應的解決措施與改進建議，使供給更加趨于有效性，進一步新疆少數民族地區區縣與其他地區的供給缺口，并進一步促進新疆各區縣政府向服務型政府轉型。本文基于“發現問題―分析原因―提出對策”的基本構想，基于“理論結合實際”的標準，對目前達坂城區的農村公共產品供應現狀和存在問題進行了多方面分析。本文認為，要改變達坂城區農村公共產品供給現狀，應從以下幾個方面加以努力：一是明確政府在公共產品供給活動中的主體地位，統一財權和事權;二是完善農村公共產品供給決策機制;三是更新籌資機制，拓寬籌資渠道;四是構建有效的監督機制，拓寬和創新監督渠道。

一、研究背景和研究意義

近年來，烏魯木齊市達坂城區政府對農村道路、水力發電等基礎設施建設的投資不斷增加，相應地緩解了達坂城區農村公共產品供給不足的問題。到2018年，達坂城區21個行政村已全部接通自來水，成為自來水受益村（社區），并且接通了有線電視，有28個村開通了寬帶連接服務。達坂城區共有鄉衛生所4個。達坂城區共有全日制中小學7所，中專1所。在生活環境建設方面，2018年，達坂城區已在15個行政村村實施了環境連片整治，項目實施村污水處理率達到74.3%，垃圾處理率達到83%。農村公共產品的供給可以增加城鄉社會福利、提高農業綜合生產能力、促進農民增收。由此可見，解決好農村公共產品供給問題是化解“三農”問題的關鍵所在。

二、國內外研究述評

當前農村公共產品供給的相關研究成果比較豐碩，各位學者也都采用了不同的方法進行研究。通過梳理國內和國外相關學者的研究成果，發現國外對公共產品的研究已經形成了一個相對完整和成熟的系統，對公共產品的概念、供給模式以及影響因素的研究也有了相對豐碩的成果。國內學者結合我國的實際情況，對我國的農村公共產品供給模式、供給存在的問題、問題成因與解決措施等也展開了相關的實證研究，這對研究達坂城區農村公共產品供給問題的研究提供了一定的理論和研究思想的借鑒基礎。但由于受地域因素、歷史因素等的影響，國外關于發展中國家的農村公共產品供給問題的研究較少，而國內學者由于傳統思維的局限性，給公共產品供給過程中的政府賦予了太大的期望和過高的定位，忽視了市場、企業和個人的作用，也很少有關于新疆少數民族地區農村公共產品供給的研究，這很不利于當地政府進行決策。所以研究達坂城區農村公共產品供給問題很有必要。

三、達坂城農村公共產品供給現狀概述

達坂城區位于新疆烏魯木齊市東南方向，是烏魯木齊市的東大門，自古就是絲綢之路上的重要驛站。作為烏魯木齊市面積最大的縣級區，達坂城區轄區總面積4759平方公里，下轄 1 個管理委員會（柴窩堡管理委員會），3 鄉 1 鎮（東溝鄉、西溝鄉、阿克蘇鄉、達坂城鎮），3 個街道辦事處（烏拉泊街道辦事處、艾維爾溝街道辦事處、鹽湖街道辦事處），全區總人口 6.3 萬人，農業人口25622人，占全區總人口的57%。

2013年，達坂城區農民的人均公共產品供給投入是919.97元，到2018年已增長到2019元，相比增長了2.19倍。值得注意的是，達坂城區農村基礎設施也得到一定程度的完善。在達坂城區農村飲用水方面，自 2010年開始，達坂城區每年都以平均每個村1.5萬元的標準進行補助，用于對農村環境衛生、村級活動場所等方面的運行維護、設施修理費用，以及支付管護員工的薪酬。在鄉村環境治理上，2018年10月底，達坂城區已有21個行政村實現了農村生活垃圾的有效治理。全區現有規模以上醫院2家，鄉鎮衛生院5個（含衛生服務中心），2018年達坂城區全區全民健康體檢工作配套工作經費40萬元，截止到2018年9月21日，全區免費體檢體檢23531人。2018年共計撥付醫療機構基本藥物補助資金478918.74元。

四、達坂城區農村公共產品供給存在問題

（一）供給效應差

調查發現，達坂城在農村公共產品的供給上投入巨大，自2014年起，區、鄉、村累計投入建設資金2.5億元，其中主要為上級扶持資金（包括安全飲水、交通、兩居工程等項目資金）。但是高額的項目資金投入也帶來了一定的的利用效果。達坂城區有51.8%左右的水利設施是依靠上級資金資金共同投入建造，為村集體組織和農民節省了很大支出;生活垃圾處理裝置使用率較低，有近42%的生活垃圾是依靠村民自己的方式處理的。

（二）供給效應差

達坂城鎮、東溝鄉、西溝鄉是達坂城區中以農業生產為主的代表鄉鎮，2008年至2018年，達坂城鎮的農戶生產銷售玉米、小麥、洋蔥、大蔥等糧食作物時均采用自產自銷的形式，由于缺乏相關的市場需求信息，很多農戶的銷售價格都低于市場平均售價，甚至有很多農戶不想將農產品賤賣，保存在倉庫中，卻因保存手段不當，最終導致農戶損失慘重，如2017至2018年達坂城區三鄉一鎮地區由于缺乏市場信息指導，農戶所種植的土豆、大蔥市價大跌，大蔥的收購價由原本的0.8元1公斤跌至0.3元1公斤，收購價低于種植成本，部分農戶干脆將作物爛在了地里，可以看出政府對于農村公共產品需求的考慮和關心極度缺乏。

（三）供給顯失公平

結合調研結果，縱觀整體可以發現，第一，城鄉之間存在著明顯的公共產品質量差距。達坂城區全區沒有一家三甲醫院，有的醫院只有包含達坂城醫院、新化醫院在內的兩家，且存在明顯的設備老舊，人才匱乏，技術落后的問題，甚至于連剖腹產手術都是近兩年不斷加大投入后才得以實現。第二，不同地區的農村公共產品供給存在不公平現象。達坂城區各鄉鎮、行政村由于各自條件的不同，其經濟發展水平也有所不同，靠近312國道和高速公路的農村由于交通更加便利、地理位置更加優越，所以其經濟發展水平也相對較高，而那些離312國道和高速公路很遠的農村，其經濟發展水平就會受到交通不便等因素的極大限制。所以前者能在很大程度上滿足其居民的不同需求，而后者就會深陷農村公共產品供給缺乏的深淵。

（四）供給內容貧乏

農村居民對公共產品的數量、質量、種類等的需求正伴隨著農村整體經濟水平的發展而不斷變化。但是據調查可知，達坂城區政府對于農村公共產品的供應內容主要為基礎設施供給，和供應種類遠遠達不到農民真正的需求水平。農民的迫切需求比任何數據都能夠反映政府對于這類農村公共產品的供應缺失。隨著時代的進步，隨著經濟水平的上升，農民日益多樣化的需求也要求政府能夠以更完善的舉措來應對農村公共產品的供給，相應的，政府所擔負的農村公共產品供給壓力也隨之迅速增加。

五、達坂城農村公共產品供給現狀的優化對策及建議

（一）明確政府在公共產品供給活動中的主體地位

由于達坂城區在公共產品供給過程中出現的供給主體錯位，導致了達坂城區農村公共產品供給存在供需結構失衡、城鄉供給顯失公平等問題多發，這在很大程度上阻礙了居民生活滿足感的實現以及和諧社會的構建。所以要盡快明確達坂城區政府在農村公共產品供給過程中的核心供給主體地位，統一達坂城政府的財權與事權，為達坂城區農村公共產品供給營造更為公平、良好的環境。對位置比較偏遠的鄉鎮，尤其是阿克蘇鄉等貧困鄉鎮，應當要著重提供基礎設施建設，如道路修建、網絡通信、農田水利設施建設等。

（二）完善農村公共產品供給決策機制

達坂城區政府是轄區內農村基本公共產品供給最為主要的提供者，而各鄉鎮則是實施者。一方面能夠提高農村基層組織干部的整體素質的同時，另一方面也能夠為達坂城區農村經濟社會的發展注入活力。其次，要在開展黨務培訓、維護穩定工作培訓的同時加強對村兩委成員村務工作的培訓，以及達坂城區本地的農村發展規劃，結合實際發展情況及已有資源，做到開展工作有的放矢。再次，適時舉行達坂城區村務工作交流會，給各行政村干部一個相互學習的平臺，并借鑒其他行政村的成功經驗。最后，要對達坂城區政府要做好對政府網站的維護和各村“大喇叭”、宣傳電子屏的使用，將各類政策消息進行公布，多措并舉開放鄉鎮政府與農民的交流平臺不可實施建議也要認真作出回應，解釋原因，做到有理有據，使農民信服，培養農民的主人翁意識，使農民在未來的農村公共產品供給過程中積極參與決策，認真、積極的執行監督職權，進而改善達坂城區農村公共產品供給過程中存在的問題。

（三）更新籌資機制，拓寬籌資渠道

完善農村公共產品供給的關鍵還是要不斷擴充資金來源，增加對農村公共產品的投資力度。首先，對于農村純公共產品的供給，由于其本身具有覆蓋面廣、所需資金數額龐大的特點，所以由政府依靠體制內籌資進行供給，比如電力通訊設施、道路交通設施等。其次，對于類純公共產品的供給，也可以將其等同于純公共產品，一起由政府通過體制內籌資進行提供，比如公共衛生醫療服務、社會保障服務、義務教育等。再次，對于準公共產品的供給，可以依靠體制外籌資，通過市場籌資機制拓寬籌資渠道，由市場主體，如企業、村集體、農民個人等出資提供。但由于市場主體本身具有一定的營利趨向性特征，所以為了鼓勵和支持市場主體參與供給，政府也應該對其給予一定的優惠政策和補貼福利，如農業機械租賃、自來水供應等。

（四）構建有效的監督機制，拓寬和創新監督渠道

只有確保農村公共產品的高校供給，才能最大程度的滿足民眾的需求，實現利益最大化。但是因為監督機制和體系不夠規范和完善，導致達坂城區政府在供給農村公共產品時問題不斷，農村公共產品的供給效率也因此下降，既造成了社會資源的浪費，還無法分到民眾的認可。因此，完善監督機制，規范監督體系十分有必要。第一，要構建協同監督體系，做到由政府、民眾和第三方共同實施對當地公共產品供給的監督。第二，要做好整個供給過程中的事前監督、事中監督和事后監督，及時的將相關的政策、供給進程、供給的具體情況等信息公布在公告欄、官方網站上，讓達坂城區廣大農民能夠更加及時、準確的掌握轄區公共產品供給的動態信息，保障農民的知情權，確保農村公共產品供給過程的透明化。

六、結 語

由此可知，當前達坂城區農村公共產品供給主體錯位、決策機制缺陷、資金供給渠道有限、監督機制缺失乏等問題依舊很嚴重，甚至成為阻礙達坂城區經濟發展的關鍵因素。通過實證分析得出，可以通過統一達坂城區政府的財權與事權，完善決策機制、更新籌資機制、拓寬籌資渠道、構建監督機制等方式來有效解決當前存在的問題，進而實現達坂城區農村公共產品的高效供給，促進達坂城區的經濟發展。本文的研究雖然結束了，但并不意味著這項研究終結，本人在今后的工作中會繼續持續關注，并不斷完善。（作者單位：新疆農業大學）