小額貸款公司監(jiān)管中面臨的幾點問題及對策建議

顧靜

小額貸款公司是金融體制改革的產(chǎn)物，在完善金融體系、服務薄弱領域、規(guī)范民間借貸等方面發(fā)揮了重要的“拾遺補缺”作用，已成為民間資本進入金融領域的重要渠道之一。但隨著各地小額貸款公司的快速發(fā)展，小額貸款公司監(jiān)管中存在的法律法規(guī)不健全、監(jiān)管制度不完善、監(jiān)管人員不足等問題逐步凸顯，應采取盡快制定完善政策法規(guī)、完善監(jiān)管辦法、充實監(jiān)管人員力量等措施加以解決。

2008年5月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號）印發(fā)實施，這標志著小額貸款公司試點工作在全國范圍內(nèi)正式拉開帷幕。自試點以來，小額貸款公司以其靈活的貸款方式、便捷的貸款手續(xù)、多元的貸款模式等優(yōu)勢，在促使民間借貸規(guī)范運作、平抑民間借貸利率、聚集盤活民間資本等方面發(fā)揮了積極作用，有力促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，受宏觀經(jīng)濟影響以及網(wǎng)貸等新業(yè)態(tài)發(fā)展帶來的沖擊，小額貸款公司業(yè)務量下滑明顯，整體盈利能力不足，信貸風險不斷加大，違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象時有發(fā)生，小額貸款公司的監(jiān)管問題不容忽視。

一、小額貸款公司監(jiān)管的現(xiàn)狀

《關于小額貸款公司試點的指導意見》規(guī)定：“申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請，經(jīng)批準后，到當?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請辦理注冊登記手續(xù)并領取營業(yè)執(zhí)照。”從各地的具體情況看，絕大多數(shù)地區(qū)由當?shù)亟鹑谵k負責小額貸款公司的審批以及監(jiān)管工作，部分省市在此基礎上，成立了由人民銀行、銀監(jiān)局等部門組成的聯(lián)席會議或領導小組，對小額貸款公司實行共同監(jiān)管。2017年7月，全國金融工作會議明確提出，“要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管的總體要求，賦予地方政府相關金融監(jiān)管職責，并強化屬地風險處置責任”。為貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議要求以及中央機構改革和有關金融監(jiān)管體制機制改革的決策部署，國家層面明確由中國銀保監(jiān)會制定小額貸款公司等機構的經(jīng)營規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，地方金融監(jiān)管部門實施監(jiān)管。在此背景下，各地陸續(xù)設立地方金融監(jiān)督管理機構，負責對小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等地方金融機構依法依規(guī)實施監(jiān)管。

二、小額貸款公司監(jiān)管中存在的問題

自試點以來，各級地方監(jiān)管部門按照監(jiān)督、指導、服務并重的理念，多措并舉，鼓勵支持小額貸款公司做大、做強、做優(yōu)，小額貸款公司經(jīng)歷從無到有、規(guī)模由小到大、服務能力由弱到強，已成為傳統(tǒng)金融供給的有效補充，在推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。與此同時，多年來的監(jiān)管實踐也暴露出小額貸款公司監(jiān)管上存在的一些問題。

（一）法律法規(guī)不健全

目前，國家層面關于小額貸款公司的監(jiān)管政策僅有2008年5月中國銀保監(jiān)會、中國人民銀行印發(fā)的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號），且僅為規(guī)范性文件，法律效力有限。2015年，國務院法制辦曾向小額貸款公司監(jiān)管部門、部分小額貸款公司和業(yè)內(nèi)專家公開征求了《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》的意見建議，但直到目前仍未正式出臺。由于小額貸款公司立法工作進展緩慢，導致監(jiān)管部門在實際監(jiān)管過程中由于沒有上位法支持，而缺少監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管手段，難以有效履行監(jiān)管職責。

（二）經(jīng)營限制較多

一是融資渠道單一。根據(jù)《關于小額貸款公司試點的指導意見》的有關規(guī)定：“小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構的融入資金。在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%”，小額貸款公司融資渠道單一，且受經(jīng)濟下行因素影響，小額貸款公司業(yè)務量下滑，獲得的利潤隨之下降，通過增資擴股的方式進行資本金補充的小額貸款公司十分有限，而銀行又對小額貸款公司融資持審慎態(tài)度、審查非常嚴格且資金成本較高，小額貸款公司從銀行獲得融資十分困難。絕大多數(shù)小額貸款公司只能依靠自有資金發(fā)放貸款，不能吸收存款，“只貸不存”導致了小額貸款公司面臨著放貸資金不足、貸款規(guī)模受限等諸多問題以及盈利能力不足的惡性循環(huán)。二是單筆貸款金額較低。《關于小額貸款公司試點的指導意見》明確規(guī)定“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%”，但從小額貸款公司發(fā)展實際來看，小額貸款公司由于社會認可度低，客觀上要求小額貸款公司必須在風險承受能力和操作靈活度上超越銀行等金融機構，小額貸款公司單筆業(yè)務規(guī)模的限制，一定程度上影響了小額貸款公司業(yè)務的開展。

（三）監(jiān)管力量不足

據(jù)了解，部分地區(qū)尚未建立小額貸款公司動態(tài)信息監(jiān)管系統(tǒng)，或者未能很好的運用監(jiān)管系統(tǒng)對小額貸款公司進行監(jiān)管，且負責小額貸款公司監(jiān)管的人員一般為2～3人，普遍存在監(jiān)管人員不足等問題，在很大程度上制約了監(jiān)管職能的發(fā)揮。特別是隨著典當、融資租賃、商業(yè)保理等三類機構監(jiān)管職責由地方商務部門劃轉(zhuǎn)至地方金融監(jiān)管部門以后，地方金融監(jiān)管的壓力和難度顯著增加，監(jiān)管力量不足問題更加嚴峻。

三、進一步加強對小額貸款公司監(jiān)管的對策建議

鑒于小額貸款公司數(shù)量日益增多，加強對小額貸款公司的監(jiān)管并針對存在的突出問題采取有效措施也勢在必行。

（一）加快立法進程

盡快落實國務院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》提出的“配套出臺小額貸款公司管理辦法、網(wǎng)絡借貸管理辦法等規(guī)定，通過法律法規(guī)明確從事扶貧小額信貸業(yè)務的組織或機構的定位”要求，結合我國小額貸款公司試點以來的監(jiān)管及發(fā)展實際，加快相關立法和制度建設步伐，從立法上進一步明確小額貸款公司的法律地位、經(jīng)營范圍、監(jiān)管主體等，嚴格規(guī)范小額貸款公司的準入標準、經(jīng)營規(guī)則、內(nèi)控制度、監(jiān)管措施、處罰措施等相關問題，統(tǒng)一小額貸款公司的監(jiān)管標準，推動小額貸款公司持續(xù)健康發(fā)展。

（二）不斷健全監(jiān)管手段

一是建立健全小額貸款公司動態(tài)信息監(jiān)管系統(tǒng)。在監(jiān)管力量不足的情況下，若依靠傳統(tǒng)手段，很難實現(xiàn)對小額貸款公司的有效監(jiān)管，因此加快建立健全小額貸款公司動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)并有效利用迫在眉睫。通過小額貸款公司動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)實現(xiàn)對每筆業(yè)務的實時監(jiān)管，自動匯總經(jīng)營、財務等數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)問題系統(tǒng)將及時對金融監(jiān)管部門進行提示，監(jiān)管人員可結合實際情況進行綜合分析，判斷是否有必要對其開展現(xiàn)場檢查，有效解決監(jiān)管力量不足的問題。二是結合“放管服”要求，省級地方金融監(jiān)管部門可適當下放審批權限，如變更注冊地址、變更名稱等事項可下放至下一級地方金融監(jiān)管部門或者直接通過市場監(jiān)督管理部門進行變更登記后報監(jiān)管部門備案。三是不斷強化對監(jiān)管人員的培訓。加強干部隊伍建設，通過多種形式開展學習培訓，不斷提升監(jiān)管人員政治素質(zhì)和監(jiān)管能力，為做好小額貸款公司監(jiān)管工作奠定堅實的基礎。四是加強行業(yè)自律管理。在監(jiān)管力量不足的情況下，要充分調(diào)動和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律組織的作用，建立與監(jiān)管部門的聯(lián)動協(xié)作機制，發(fā)揮行業(yè)組織自律作用。五是鼓勵社會監(jiān)督，通過有獎舉報等方式重點防范小額貸款公司非法集資、非法吸儲、從事高利貸、暴力催債等違法行為，確保小額貸款公司的健康可持續(xù)發(fā)展。（作者單位：青海民族大學政治與公共管理學院）