地方政府不履行“生態環境保護職責”的可訴性分析

梁珠琳 任洪濤

[摘 要]新環保法明確規定地方政府對環境質量負責，即地方政府負有保護生態環境的責任。2017年修訂的《行政訴訟法》正式確立了由檢察機關提起的行政公益訴訟制度，但仍未細化環境行政公益訴訟受案范圍的標準。若將地方政府作為環境行政公益訴訟的“被告”，則能夠督促地方政府切實履行生態環境保護職責。文章以“德惠市檢察院訴朝陽鄉政府不履行環境保護監督管理職責”案例為切入點，考察現有環境行政公益訴訟的受案范圍，著重分析了地方政府能否成為環境行政公益訴訟的被告、是否構成失范環境行政行為等問題，并結合實際情況分析了地方政府不履行生態環境保護職責的可訴性要件，以期為司法實踐提供解決思路。

[關鍵詞]環境行政公益訴訟;生態環境保護;環境法

一、問題起緣

（一）環境行政公益訴訟制度的研究現狀

近些年學術界對環境行政公益訴訟制度的研究熱情依舊不減。國外的環境公益訴訟制度已發展成熟，而中國的環境公益訴訟制度整體呈現起步晚、有發展但不完善的狀態。環境行政公益訴訟是環境公益訴訟的一種，甚至有學者認為環境行政公益訴訟是環境民事公益訴訟的前置程序。這里所說的“前置程序”并非從一般法律意義上來理解，而是指基于生態環境公共利益屬性之特點，發生生態環境損害之結果，可首先考慮能否以環境行政公益訴訟的方式遏制生態損害違法行為。公共環境利益屬于公共事務范疇，由中國行政機關負責管理，即中國行政機關對生態環境具有保護、監督、管理、治理等職能。當生態環境損害發生后，首先應當考慮行政機關是否存在過錯，是否履行了生態環境保護職責。以環境行政公益訴訟制度為“鞭繩”，能夠從法律制度層面上督促行政機關切實履職，加強政府對生態環境的保護。現有制度基本上是以公民作為潛在的環境資源破壞者加以規制，忽視了政府在環境保護中的責任和義務①。

目前國內對環境行政公益訴訟制度的研究，一部分學者聚焦于檢察院作為“公益訴訟人”提起環境行政公益訴訟制度上，尤其關注其正當性、可行性以及環境行政公益訴訟的訴訟規則①和受案范圍等問題。還有一部分學者則將目光聚焦于環境行政公益訴訟的立法問題上。鮮少有學者涉及對環境行政公益訴訟“被告”制度的研究，尤其是對當地方政府出現不履行生態環境保護職責行為時，能否被起訴的問題的探究。訴訟是雙方行為，需要考慮原告和被告的資格問題。在環境行政公益訴訟中，對被告資格的認定及其行為違法性的認定問題至關重要。構建環境行政公益訴訟制度，需要兼顧起訴主體、被訴主體和受案范圍等多方面內容。

（二）從德惠市檢察院訴朝陽鄉政府案說起

該案全稱“德惠市檢察院訴朝陽鄉政府不履行環境保護監督管理職責案”②（下文簡稱“朝陽案”）。案情簡介如下：德惠市人民檢察院在行使檢察監督專項活動中發現，德惠市朝陽鄉境內存在擅自傾倒、堆放生活垃圾的情況。該垃圾堆放場位于德惠市朝陽鄉轄區，垃圾處理場位于松花江國堤內，屬于松花江河道管理范圍。德惠市人民檢察院認為垃圾系就地無序堆放，未作防滲漏、防揚散及無害化處理，德惠市朝陽鄉人民政府對擅自傾倒、堆放垃圾的行為未依法履行監管職責。于是，2017年4月18日，德惠市人民檢察院向被告發出檢察建議書，建議德惠市朝陽鄉人民政府依法履行統籌和監管職責，對違法存在的垃圾堆放場立即進行治理，恢復原有的生態環境;2017年5月12日又制訂了朝陽鄉垃圾堆放場整治方案。隨后，德惠市人民檢察院分別于2017年6月5日、2017年6月9日、2017年6月17日和2017年6月23日對朝陽鄉進行復查后認為，德惠市朝陽鄉人民政府未實際依法履行監管職責，對違法存在的垃圾處理場未進行徹底整治，公共利益仍處于持續損害中，后于2017年8月8日向德惠市人民法院提起環境行政公益訴訟。該案經過一審和二審，并且一審法院和二審法院均未支持原告的訴訟請求。一審法院認為，德惠市朝陽鄉人民政府只對該事項（垃圾清理）負有管理職責，監管職責應由有關行政主管部門行使，德惠市朝陽鄉人民政府不是“適格的被告”。二審法院認為，朝陽鄉政府是否履行清理垃圾的職責不受行政訴訟法調整，朝陽鄉政府不是履行對破壞生態環境的違法行為進行制止和處罰的監督管理職責的責任主體，即否認朝陽鄉政府被告資格問題。

選擇此案作為本文切入點的原因在于，這是少有的由檢察院提起環境行政公益訴訟且一審和二審都敗訴的案件。筆者希望通過此案，透視現行環境行政公益訴訟制度，特別是環境行政公益訴訟“被告”制度的缺陷。從該案可主要引出兩個問題，一是地方政府能否作為環境行政公益訴訟“被告”，二是地方政府不履行生態環境保護職責的可訴性問題。更準確地說，這是如何判斷地方政府的行為是否構成不履職行為以及地方政府出現不履職行為時能否被起訴的問題。有學者期望構建中國地方政府作為環境行政公益訴訟“被告”的制度，而構建該制度的關鍵在于如何判斷地方政府的行為構成不履行生態環境保護職責的行為。地方政府不履行生態環境保護職責的可訴性問題包含了兩層問題：一是地方政府是否應當納入環境行政公益訴訟的“被告”范圍;二是地方政府不履職的可訴性要件。

二、地方政府能否納入環境行政公益訴訟的“被告”范圍

（一）法理分析

在分析地方政府能否納入環境行政公益訴訟的“被告”范圍之前，筆者先簡述當下學術界關于環境行政公益訴訟性質的主要觀點：一部學者認為環境行政公益訴訟是行政訴訟的一種，還有一部分學者則認為環境行政公益訴訟與行政公益訴訟不同。產生分歧的原因在于，行政訴訟是“民告官”的訴訟活動，而環境行政公益訴訟是由檢察院作為公益訴訟人起訴行政機關，是“官告官”的訴訟活動，顛覆了傳統行政訴訟的特性。筆者認為，對環境行政公益訴訟性質的界定，不應當糾結于原告身份，而應當考慮被告這一主體及其行為。行政訴訟的目的在于監督和督促行政機關依法行使職權、履行責任。環境行政公益訴訟之目的在于：督促行政機關切實履行生態環境保護職責，當行政機關出現違法履職或不履職的行為時，就需承擔被訴之風險。

筆者認為，可在明晰環境行政公益訴訟目的的基礎上分析地方政府作為環境行政公益訴訟“被告”的適格性。環境行政公益訴訟的被告，特指在生態、環境或資源保護領域負有監督管理職責的，因違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，經人民檢察院提出檢察建議，督促其依法履行職責，仍不依法履行職責的行政機關以及法律、法規、規章授權的組織①。根據法理分析，行政主體和行政機關兩個概念并不等同，地方政府和地方政府部門兩個概念也不等同。行政主體包括行政機關和法律、法規授權的組織，而行政機關又包括（地方）政府和（地方）政府部門。根據現行《行政訴訟法》及其司法解釋規定，當行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯了公民的合法權益時，公民有權向人民法院提起訴訟。中國《憲法》第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”新《環境保護法》第六條②和第三十七條③對政府的環境責任進行了規定。2015年5月5日，中共中央、國務院發布了《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》。2015年10月召開的十八屆五中全會，首次將加強生態文明建設寫入國家五年規劃。2017年10月，習近平同志在十九大報告中指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。黨和政府的這一系列政策性文件，圍繞生態文明建設，將生態文明體制改革的重點放在建立政府的生態職能上。政治、經濟、文化、社會四大職能是政府的基本（傳統）職能。在生態文明建設背景下，迫切需要將生態職能拓展為政府的基本職能。在環境行政公益訴訟中，地方政府作為行政機關的代表，尤其是鄉鎮政府作為生態環境監管職能的主體，承擔著監管生活垃圾、飲用水源、農村畜禽等基本的生態環境保護職能。但在履行職能的理念上，要區別于傳統職能，即更應該發揮主觀能動性，更加積極地干預對生態環境的開發、利用行為，更加應該發揮“有形的手”的作用。地方政府擁有生態環境的事權，根據“權責一致”原則，若在履行生態環境保護職能中出現了“失范行為”④，理應要承擔相應的責任。因此，筆者認為地方政府應當被納入環境行政公益訴訟的“被告”范圍。

（二）司法實踐

自《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》《檢察機關提起公益訴訟試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》實施以來，各地檢察院作為公益訴訟人，紛紛提起了環境行政公益訴訟，并且多數案件都是以檢察院勝訴結案，檢察院提起環境行政公益訴訟可謂“一打一個準”。在檢察院提起的環境行政公益訴訟案件中，有相當多的是以地方政府部門為“被告”，還有少部分是以地方鄉鎮政府為“被告”。以鄉鎮政府為“被告”的案件多數以一審勝訴告終。由此可見，地方政府作為環境行政公益訴訟“被告”在司法實踐中已經存在。

在以鄉鎮等地方政府為“被告”提起的環境行政公益訴訟案件中，案由主要集中在鄉鎮政府違法履職和不履行保護生態環境職責方面。例如，在臨泉縣廟岔鎮人民政府不履行環境保護法定職責一案中①，安徽省臨泉縣檢察院認為被告廟岔鎮政府具有對涎河環境的監督管理職責。當涎河流經廟岔段時，由于沿河居民將生活垃圾隨意倒入涎河的現象比較嚴重，同時還將大量生活、經營產生的廢水直接排入涎河，引起涎河水體富營養化，水面布滿雜草，被告廟岔鎮政府怠于履行環境保護職責。該案例和朝陽案的相似之處在于，二者都是由于居民隨意傾倒生活垃圾致使周圍生態環境受到侵害。但值得注意的是，這兩個案件一個勝訴，另一個經過一審二審都敗訴了。從司法實踐可看出，以鄉鎮政府等地方政府為“被告”的案件數量呈上升趨勢。由此可反映出兩個問題：一是自《檢察機關提起公益訴訟試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》實施以來，環境行政公益訴訟制度得到了很好的實踐;二是以鄉鎮政府等地方政府為“被告”的環境行政公益訴訟，能夠督促地方政府履行基本的生態環境保護職責。但同時也引發了一些問題。鄉鎮政府雖然具有保護生態環境的職責，但也會由于客觀原因陷于不履職或是強制履行職責所引發的社會矛盾中。例如，強拆村民養豬場、打死村民養的豬等強制履行法定職責行為，就引發了官民矛盾。這些問題是在構建環境行政公益訴訟制度過程中所不能回避的，但地方政府能否納入環境行政公益訴訟“被告”范圍的問題，司法實踐已經給出了肯定答案。

（三）地方政府生態職能的特征和內涵

中國在改革發展過程中付出了巨大的資源、環境代價，發展不平衡、不協調的矛盾突出，生態退化、環境污染問題不斷加重②。這些問題的成因源于中國立法缺乏對政府生態環境保護職責的具體規定以及政府怠于履行生態環境保護職責。政府生態環境保護職責屬于政府生態職能的范疇，明確政府生態職能的內涵是研究地方政府不履行生態環境保護職責問題的前提。政府生態職能指政府在遵循人與自然和諧共生理念、堅持科學可持續發展觀的前提下，承擔著改善生態環境的公共責任，充分發揮依法為全社會提供優質的生態公共產品和良好的生態公共服務的職責與功能③。在分析政府生態職能的具體內涵前，首先要分析政府生態職能的特征，從特征入手把握大致方向。政府生態職能的主要特征有如下三點：一是具有寬泛性。生態系統的整體性和復雜性決定了生態環境問題的復雜性和多元性，復雜的生態環境問題要求政府必須擴大生態職能的范圍，才能切實履行生態環境職責，由此可見政府生態職能具有寬泛性。二是具有協調性，這是相對于政府承擔的經濟、政治、社會、文化等職能而言的。生態文明建設是“五位一體”的組成部分，“五位一體”總體布局要求政府的生態職能必須與經濟、社會、文化、政治職能相協調，特別是要與經濟職能相協調;既要避免“追求金山銀山，拋棄綠水青山”的經濟發展模式，也要避免“過度重視生態環境利益，而過度限制經濟”的發展模式，要形成“經濟和生態環境相協調的綠色經濟”的發展模式。三是具有社會公共服務性，這是由生態環境的公共利益性決定的。生態環境的公共利益性又使得生態環境容易陷入“公地悲劇”的境地。政府具有管理公共事務的事權，承擔著公共事務職責。因此，監管生態環境必須由政府介入，才能避免“公地悲劇”的發生，而政府的這種監管就是其提供社會公共服務的表現。

筆者將在政府生態職能特征的基礎上簡析政府生態職能的內涵。從定義可知，政府生態職能的內涵包括兩方面：一是提供生態公共產品，二是進行生態管理、承擔生態責任。生態公共產品是指滿足人們在工作生活中所享有的非排他性和非競爭性，且偏重于滿足人的健康和生命需要的自然物質和制度型公共產品①。與政府對市場調節“無形的手”不同的是，政府在提供生態公共產品的過程中，應當發揮“有形的手”的作用，加大強度干預企業對生態環境的開發利用。進行生態管理和承擔生態責任是一脈相承的。生態管理是政府生態職能的核心，管好了，是切實履行職能的表現;管得不好，則會引起政府不履職問題。有人認為，這無形中會加大政府的負擔，因為政府管了反而給政府自身增加了被訴風險，這對政府而言不盡公平。但是，生態型政府區別于傳統型政府的一個新特點就是其衍生出的生態管理權。社會在進步，公民對政府的要求也在提高。生態管理權是政府或者政府部門的一種行政管理權，是現代新型政府的一種新職權。關于政府生態管理權的事宜，中國立法已有相關規定。這種職權主要表現為政府生態管理部門按照國家有關法律規定，主動承擔生態環境保護責任，解決各種生態環境問題。

三、地方政府不履職行為的可訴性要件

（一）環境行政公益訴訟的受案范圍

中國對環境公益訴訟制度的立法規定較為混亂，對環境行政公益訴訟受案范圍的規定也比較模糊。造成這個問題的原因之一是中國環境公益訴訟制度立法順序的顛倒。正確的立法順序應當是先立環境行政公益訴訟制度，后立環境民事公益訴訟制度②。但是這個問題已不可挽回，我們應將目光聚焦于中國立法對環境公益訴訟的新規定。法律對環境公益訴訟的規定是新《環境保護法》的一大亮點，該法第五十八條是構建中國環境公益訴訟制度的基本依據和基礎③。在2013年1月開始施行的新的《民事訴訟法》中第五十五條，對環境公益訴訟進行了規定④。2015年12月24日施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中的第二章第二十八條，也對環境行政公益訴訟進行了規定⑤。2017年6月新修訂的《行政訴訟法》也順應前面規定，在第二十五條第四款中新增了人民檢察院提起環境行政公益訴訟的條款⑥。2018年3月2日起施行的兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，又進一步細化了相關規則。

以新《環境保護法》第五十八條為基點，可分化出環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩種環境公益訴訟類型。從邏輯上分析，環境民事公益訴訟屬于民事訴訟范疇，其受案范圍受《民事訴訟法》限制。那么，環境行政公益訴訟與行政訴訟的關系是否似環境民事公益訴訟和民事訴訟的關系那么簡單呢？有學者認為，環境行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，其訴訟提起也應限于《行政訴訟法》受案范圍。也有學者提出，根據傳統行政法思維理解，行政訴訟是一種“民告官”的訴訟活動，而環境行政公益訴訟的原告，即公益訴訟人，是檢察院，是國家監督機關，即公主體，因而環境行政公益訴訟不屬于行政訴訟的范疇。筆者認為，深究環境行政公益訴訟的性質，對實踐并未有顯著效果，焦點應放在受案范圍上。環境行政公益訴訟受案范圍是指法院可以審理的行政訴訟案件的范圍①。2015年12月24日施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，在第二章第二十八條中規定了環境行政公益訴訟的受案范圍。2017年6月27日實施的《行政訴訟法》，在第二章中以肯定式和否定式、列舉式和兜底式的形式規定了行政訴訟的受案范圍。在2018年2月8日實施的最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一章，也規定了行政訴訟的受案范圍。但是細觀這些規定，大多沒有具體的判斷標準，例如對環境行政機關違法行為和不作為行為的判斷標準，哪些具體的環境行政執法行為可以成為環境行政公益訴訟的受案事由等問題，都沒有明確列出。粗糙的法條規定難以滿足實踐的需要。有學者認為，確定環境行政公益訴訟的受案范圍，實質標準是判斷負有環境保護監督管理職責的行政職能部門是否存在違法行使職權或者不作為而造成侵害環境公共利益的行為②。但是，如何確定受案范圍，確定的標準和確定的內容儼然已成為司法實踐的難題。理論上能提起行政公益訴訟的案件，具體可分為三種：一是他人的人身權或財產權因行政機關作為或不作為受到損害的，二是他人的其他法律權益受到損害的，三是純粹為了客觀上的公共利益而提起訴訟的③。若將環境權益視為其他法律權益的一種，環境利益作為純粹的公共利益，則能提起環境行政公益訴訟的情況就是后兩種。

鑒于現行立法規定的不完善，對環境行政公益訴訟的受案問題，可從如下三個方面進行分析：一是從法律邏輯上考慮，環境行政公益訴訟是公益訴訟的一種，其受案范圍理應將“公益”納入考察基準。公益的定義與公益訴訟的受案范圍息息相關，建立公益訴訟制度，如何界定公益的范圍是無法回避的問題④。二是建議出臺相關立法，細化環境行政公益訴訟的受案范圍。三是關于環境行政公益訴訟的受案范圍，可以行政訴訟法的保護權益范圍、可訴對象和可訴行政行為類型等諸多方面為參考，結合實踐中的環境行政執法行為和執法結果來確定環境行政公益訴訟的受案范圍。

（二）生態環境損害結果

根據一般責任承擔的邏輯原理，有損害后果的出現是責任承擔的前提。地方政府承擔生態責任的前提是有生態環境損害后果發生，并且只有因地方政府的失范行為造成了特定的損害性后果時，才產生了實際承擔責任的問題，即外部行政責任問題。外部行政責任問題才是環境行政公益訴訟制度所需研究的。假如地方政府不履行生態職責，但未造成相應的損害后果，那么地方政府所承擔的可能只是內部的行政責任，而無需承擔法律責任。

政府具有生態環境保護職能，對生態環境擁有環境行政管理權。政府在行使環境行政權力時，因為不適當行使權力或者是怠于行使權力而造成相應的生態環境損害后果的，即因政府的失范行為造成了相應生態損害后果的，需要對其進行是否應當承擔法律責任的論證。因環境行政失范行為造成相應生態損害后果而需要承擔法律責任的另一個條件，是這一行為屬于現行環境行政公益訴訟的“受案范圍”。整個邏輯關系可表示為：環境行政失范行為—相應生態損害后果—屬于現行環境行政公益訴訟的“受案范圍”。再以朝陽案為例，德惠市檢察院認為朝陽鄉政府未積極履行對擅自傾倒、堆放垃圾行為的監管職責，由此造成了污染生態環境的后果。在德惠市檢察院發出檢察建議書后，朝陽鄉政府仍未完全治理好因垃圾堆放造成的生態環境污染問題。朝陽鄉政府認為，其在收到德惠市檢察院發出檢察建議書后已組織相關人員進行治理，但是由于垃圾堆放場是歷史遺留問題，垃圾體量巨大，短時間內讓朝陽鄉政府徹底解決是強人所難。可以看出，該案件中從頭至尾都存在這樣一個事實，即垃圾堆放造成了生態環境污染，也即因為此事實，德惠市檢察院才堅定地認為朝陽鄉政府未切實履行生態環境保護職責。所以，在生態環境損害結果而是因地方政府未依法履行生態環境監管職責行為引起時，地方政府的行為可納入環境行政公益訴訟的受案范圍，以地方政府為被告提起環境行政公益訴訟。

（三）失范環境行政行為

環境行政公益訴訟的目的是督促行政機關切實履行生態環境職責，督促政府保護生態環境。因造成環境污染或生態破壞而侵害社會環境公益的行政行為，統稱為“失范環境行政行為”。地方政府實施環境行政行為的權力源于政府的生態環境管理權。失范環境行政行為至少包含兩種，即不當行使職權和怠于行使職權。以檢察院發出檢察建議為節點，又可將失范環境行政行為的持續狀態分為兩類，即檢察建議發出前的先失范環境行政行為和檢察建議發出后的失范環境行政行為。檢察建議發出后，相關聯的職責義務有三種：一是行政機關對檢察建議的答復義務;二是行政機關糾正違法或切實履行職責的義務;三是行政管理相對人相關聯的履行義務①。根據該邏輯，可將地方政府的失范環境行政行為歸納為三類，即在先的失范環境行政行為、檢察建議發出后的答復不當行為和檢察建議發出后未糾正違法或未切實履行職責行為。由于地方政府的答復不當行為僅涉及程序問題，不涉及環境行政公益訴訟實體問題，并且程序瑕疵問題易于補救，因此不予討論。在先的失范環境行政行為和檢察建議發出后未糾正違法或未切實履行職責行為是本研究的重點。

以朝陽案為例，垃圾場堆放垃圾所造成的生態環境污染屬于純粹的客觀上的公共利益損害。地方政府不履行生態環境保護職責行為屬于行政不作為，是失范環境行政行為的一種。朝陽鄉政府在檢察院發出檢查建議前未對該垃圾場進行處理，已存在一個在先的失范環境行政行為。檢察院發出檢查建議后，朝陽鄉政府對垃圾場進行了“一定程度的治理”，但因垃圾場是多年形成的，時間跨度長，傾倒主體復雜，難以短時清理掉。德惠市檢察院據此認為朝陽鄉政府在檢查建議發出后，未切實履行生態環境保護職責，即存在后失范環境行政行為。那么，該案的后失范環境行政行為是否成立，值得思考，這涉及訴前程序與訴訟程序的銜接問題，這一問題在實踐中較為突出。一個比較極端的現象是：一些地區的檢察機關出于追求“吸睛效應”或為完成上級下達的任務，剛到一個月的回復時間便迫不及待地提起訴訟。客觀地說，不少行政事務具有復雜性，即使行政機關有依法履職的意愿，但一個月的回復時間實難完成任務①。檢察院的建議作為環境行政公益訴訟的訴前程序，是督促行政機關履職的重要手段。訴前程序的獨立性價值表現為：若訴前程序能夠糾正行政機關的違法行為或者督促依法履職的，應當終結程序、決定結案，可視之已經實現環境行政公益訴訟的制度目標。但現實情況是，未履行法定職責的行政機關即使在訴前程序環節履行了法定職責，按照檢察機關的建議矯正了違法行為或不作為，卻依然被提起訴訟②。其中最關鍵的問題是，訴前程序啟動后如何確定行政機關的后續履職行為是否達標？已有學者提及，中國現行行政公益訴訟存在如何認定行政機關行政不作為這個基本問題，并呼吁學者們對這個問題進行深入探討③，朝陽案的最關鍵問題便在于此。朝陽鄉政府在德惠市檢察院發出檢查建議后有履職的行為，只是履職的效果未達到德惠市檢察院的要求，因而被起訴，一審法院以被告主體不適格駁回檢察院起訴，二審法院以訴由未納入行政公益訴訟受案范圍駁回檢察院上訴。但兩審法院都忽略了訴前程序啟動后，朝陽鄉政府的行為是否仍屬于行政不作為，以及是否構成了在后失范環境行政行為的問題。

對于長期而復雜的區域生態環境污染問題，要求地方政府在短時內徹底解決是不切實際的。況且將其訴至法院，即使勝訴，也難以短時切實履行。因此，判斷地方政府在后失范環境行政行為是否成立，不應局限于結果層面，而應當根據生態環境問題的實際情況，同時結合地方政府在訴前程序啟動后所進行的履職行為和履職效果進行綜合判斷。政府保護環境的責任履行是以正確行使政府環境權力為前提的，且政府環境權力不可讓渡，不正確行使環境權力是對環境保護責任的背離④。在朝陽案中，堆放垃圾造成了生態環境污染問題，朝陽鄉政府在收到德惠市檢察院的檢察建議書后，已經組織人員進行了垃圾清理工作，只是最后依然存在垃圾清理不干凈的問題。德惠市檢察院復查后看到仍有垃圾未處理完，認為朝陽鄉政府未履職，而朝陽鄉政府認為其已經履行了職責。筆者認為，在訴前程序啟動后，朝陽鄉政府已經采取了實際行動去解決環境污染問題，達到了環境行政公益訴訟的實質目的，即朝陽鄉政府已實際履行職責，德惠市檢察院不應囿于實際結果而否定朝陽鄉政府的履職行為。

地方政府能否作為環境行政公益訴訟“被告”？關于這一問題，雖然沒有法律的直接規定，但是根據法理和實踐，地方政府因為失范環境行政行為造成生態環境損害后果的，可被納入環境行政公益訴訟“被告”范圍。在裁判文書網中檢索由人民檢察院提起的以鄉鎮政府為被告的環境行政公益訴訟案可發現，案件訴由多集中在由鄉鎮政府負責整治的基礎生態環境工作中，例如居民生活垃圾對周圍空氣、水、土壤帶來的污染，農村畜禽養禽場對周圍環境造成污染等。在起訴證據中，主要以《環保法》《水污染防治法》和地方出臺的法規規章等來證明鄉鎮政府不履行職責或者怠于履行職責。檢察院基于自身職責，依法督促鄉鎮政府監督整改，切實履行職責，而對于鄉鎮政府職責內的生態環境問題在整治后應由專業人員進行評判。因此，在肯定地方政府具有被訴資格的前提下，還應當考慮地方政府在收到檢察院的建議通知后所采取的行動及取得的效果。法院在審理過程中，除需對地方政府的被告資格進行認定外，還需對被告行為進行界定，對是否履行職責、履行可能性和履職效果等方面進行綜合判斷，而不是僅局限于結果層面。

四、結語

將地方政府納入環境行政公益訴訟“被告”范圍是大勢所趨。國家宜建立起地方政府作為環境行政公益訴訟“被告”的制度，以夯實環境行政公益訴訟理論內容，為司法實踐提供解決思路。

目前，無論是從立法角度還是司法角度看，中國環境行政公益訴訟制度整體都不夠完善。因此，必須對環境行政公益訴訟進行學理分析，以期對其立法和實踐有所啟示。本文以實際案例為切入點，結合現行立法，分析了地方政府不履行生態環境保護職責的可訴性問題。筆者認為，以地方政府這一主體能否作為環境行政公益訴訟的“被告”進行研究，一來可以彌補地方政府可否作為環境行政公益訴訟“被告”的學理研究空白，二來可以糾正大眾的誤解，即只有政府部門才可作為環境行政公益訴訟的“被告”。進一步看，通過論述不履職的環境行政行為能否被納入環境行政公益訴訟的受案范圍，分析判斷地方政府的失范環境行政行為的成立與否，應當考量地方政府是否負有生態環境保護職責、是否有履職可能性、實際履職行為及履職效果等因素，需對地方政府不履行生態治理責任的可訴性要件進行界定。筆者從法理和實踐兩個層面論述了地方政府不履行生態環境保護職責的可訴性問題，以期為完善中國環境行政公益訴訟制度盡綿薄之力。

責任編輯：鄭 穎