土地儲備規劃編制方法研究

桂昆鵬

摘 ?要：土地儲備規劃是針對可開發建設用地資源編制的總體規劃，也是制定土地儲備年度計劃的重要依據。主要內容包括“儲備需求預測——基于多規協調的儲備地塊劃定——儲備時序確定——搬遷安置和留用地落實——資金平衡測算”。文章以南沙區為例，通過土地儲備規劃的編制，建立了土地儲備機制，保障了城市發展用地的供給。

關鍵詞：土地儲備;規劃編制方法;南沙新區

中圖分類號：F293.2 ? ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2019）18-0130-02

Abstract： Land reserve planning is a general plan for construction land resources， and it is also an important basis for the formulation of annual land reserve plan. Its main contents include "reserve demand forecasting， reserve area demarcating based on multi-planning coordination， reserve time sequence determination， resettlement and retained land demarcating， capital balance budgeting". This paper takes Nansha District as an example， a land reserve mechanism has been established through land reserve planning， which guarantees the construction demand of Nansha District.

Keywords： land reserve; planning method; Nansha District

1 概述

土地儲備是指政府為實現調控土地市場促進土地資源合理利用的工作目標，依法將農用地、閑置用地進行收儲，為土地出讓做準備的先導性工作。土地儲備規劃是針對可開發建設用地資源編制的總體規劃，也是制定土地儲備年度計劃的重要依據，對實現土地資源“一個池子蓄水”和“一個龍頭放水”，推進重點項目土地儲備工作，促進城市開發建設，維護土地市場穩定，保證政府財政收入有著重要作用。南沙新區成為國家級新區、自貿區以來，先后出臺了一系列重大城市和產業發展戰略，南沙新區的城市和產業平臺的建設亟需土地資源作為支撐，傳統滯后的征地收儲工作已經不適應當前發展需求。本文以廣州市南沙區為例，闡述土地儲備規劃的編制思路和方法。

2 規劃編制指導思想

規劃應以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為指導。

（1）創新體制機制，推動土地儲備工作流程優化。通過土地儲備規劃的編制和引導，有計劃的提前收儲，做好安置用地和村經濟發展留用地的預選工作，優化土地儲備工作的流程。（2）多規協調，強化上位規劃的引領作用。以經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃為指導，統籌南沙新區儲備用地的規模、空間及時序安排，提高土地儲備的預見性和策略性。（3）成片收儲，以經營性用地為主，兼顧市政、道路和綠色空間。土地儲備規劃應當連片收儲，形成整體推進的工作格局和規模效應，提高土地儲備的質量和效益。在土地收儲過程中，應當注重收儲土地的數量結構，不能只收儲經營性用地，而忽視對規劃公共服務用地和綠色空間的收儲工作。（4）處理好搬遷居民的安置和留用地安排工作，保證相關利益人共享城鄉發展成果。在土地收儲工作中，對于需進行搬遷的國有土地房屋和征用集體土地上的房屋，盡量按照“先安置、后搬遷”的原則進行收儲，同時，按照廣東省、廣州市征收農村集體土地留用地相關辦法做好留用地選址工作，保障村民的長期收益。

3 規劃編制技術路線

在對現狀問題進行總結，對現有規劃進行梳理的基礎上，形成了從“儲備需求預測——基于多規協調的儲備地塊劃定——儲備時序確定——搬遷安置和留用地落實——資金平衡測算”的規劃基本框架，見圖1所示。

4 規劃編制主要內容

4.1 儲備需求預測

（1）用地需求預測。2006-2018年間南沙區土地出讓規模呈現不穩定波動狀態，年均出讓不超過5平方公里。（2）土地儲備與出讓系數。土地儲備與出讓系數即土地儲備規模與土地出讓規模的比值。根據歷史數據測算，南沙區的土地儲備與出讓系數為1.1，基本不超前儲備;而廣州市的土地儲備系數平均為1.26，北京、上海的土地儲備系數在 1.73-2.88 之間;武漢的土地儲備數范圍為2.3-2.6。考慮到南沙新區未來發展速度快和不確定性，綜合比較北京、上海等城市的土地儲備與出讓系數，建議規劃期末土地儲備與出讓系數逐年增加達到1.6左右。（3）儲備需求。將南沙區土地儲備與出讓系數提高至1.6之后，年均需要儲備土地接近8平方公里。南沙區土地儲備工作應當分階段將符合土地利用規劃的土地應儲盡儲、能儲盡儲，充分保障南沙區和自貿區的建設。

4.2 儲備地塊劃定

（1）儲備用地的來源。一般而言，儲備用地的主要來源有兩個方面：一是農村集體土地的征收，涉及到土地所有權的變更，需要符合土地利用總體規劃，并且取得農用地轉建設用地批文;二是國有建設用地收回，包括依法將閑置用地收回、依法將國有土地上的房屋征收等方式，包括土地產出效率低下的部分舊廠等。在廣州南沙地區按照貨幣加物業兌換留用地政策，還可包括使用效率低下的村經濟發展留用地。（2）儲備用地范圍。在詳細摸查現狀建設、權屬信息（已批用地）的基礎上摸清了廣州南沙區存在大量零散的結轉儲備地塊;通過在ArcGIS中將土地利用總體規劃城鄉建設用地扣除掉現狀城鄉建設用地和已批用地，得到符合土地利用總體規劃但是尚未收儲的集體土地;通過基礎資料的收集，摸查舊廠和村經濟發展留用地的土地利用情況，確定需要納入儲備的存量建設用地。（3）儲備地塊劃定。來源于農村集體土地征收的儲備地塊需要在土地利用總體規劃的基礎上，按照控規的地塊邊界予以劃定;而來源于國有建設用地收回的需要考慮到權屬邊界。

4.3 收儲時序的確定

收儲的時序需要考慮到城市開發建設的方向和先后，規劃在梳理了南沙新區總體規劃、自貿區等相關規劃后，確定了以自貿區為近期的土地儲備時序。

4.4 落實被征收人利益

由于土地儲備過程中需要對房屋進行征收，因此在土地儲備規劃中，需要提前進行預估，預留安置用地，對村經濟發展留用地進行選址落實。

（1）搬遷安置。南沙區儲備用地大多數來源于農用地轉用，在此過程中，涉及到部分的農民搬遷安置。規劃落實了大崗鎮新聯二村安置區、靈山島安置區、橫瀝鎮安置區、黃閣安置區（二期）、南沙街坦頭安置區、南沙街東南安置區的安置用地儲備。（2）留用地落實。規劃落實了近期的慶盛地區、靈山橫瀝島尖、蕉門河中心區和黃閣鎮的留用地選址。但為了避免村經濟發展留用地利用低效，規劃建議按照貨幣加物業的方式公開出讓進行落實。

4.5 經濟測算

規劃還根據規劃用地性質、區位、交通條件、現狀的用地與建筑量等因素計算近期土地儲備地塊的出讓收入、儲備成本以及收益情況。

（1）出讓收入采取分類計算的方式。

其中，行政劃撥類用地不計算收益;商業、住宅出讓收入=樓面地價×建筑面積=樓面地價×開發強度×地塊面積;工業、倉儲出讓收入=地面地價×地塊面積。根據歷史土地出讓價格和城市規劃功能布局，采用修正的克里金插值法模擬了工業、住宅和商業的出讓收入，預測了儲備地塊的出讓收入。（2）儲備成本部分，儲備成本=前期策劃費用+征地補償費用+土地開發費用+其它不可預知費用;前期策劃包括可行性研究及規劃方案編制費用、土地測量、房屋測量費，按照經驗值5.5萬/公頃進行計算;征地補償費按照南沙區相關標準進行計算，包括了土地補償費、安置補助費和青苗補償費;土地開發費用按照經驗值60萬/公頃進行測算;其他不可預知費用按照土地儲備投入的10%預留。（3）收益情況。經過測算，近期儲備的32平方公里用地，共需投入150億元的儲備成本，其中結轉地塊儲備成本已投入，還需投入110億元，若按規劃用途全部出讓，預計收入為1400億元，收益為1290億元。（4）資金計劃。仍需投入的110億元，需要統籌安排資金。舊廠用地盡量按照“先出讓、后補償”的原則進行收儲，涉及土地儲備資金15億元，均可在地塊出讓后支出。國有土地房屋和農用地，按照“先安置、后拆遷”的原則進行收儲，涉及土地儲備資金95億元。這部分資金將通過財政、銀行貸款和社會融資解決。

5 結束語

本文以南沙區為例，通過土地儲備規劃的編制，建立了適應南沙新區和自貿區要求的超前儲備的土地儲備機制，保障了南沙新區和自貿區的建設需求;同時摸清了大量已儲備未利用的土地，將低效村集體經濟留用地納入了土地儲備體系，起到了集約節約土地的作用;通過資金平衡計算、開發時序安排，保障了政府土地開發過程中的資金平衡。

同時，土地儲備規劃的編制方法尚處于探索階段，南沙區的城市建設還處在增量擴張階段，因此南沙區土地儲備規劃在編制過程中以集體用地收儲為主，針對存量建設用地的收儲局限在自貿區范圍內舊廠。因此，本文在存量建設用地的收儲、土地的整合等方面還存在不少需要探索的地方。

參考文獻：

[1]趙成勝，黃賢金，陳志剛.城市土地儲備規劃的相關理論問題[J].現代城市研究，2011（4）：59-62.

[2]顧秀莉.“兩規合一”背景下的土地儲備規劃編制初探——以上海浦東新區近期土地儲備規劃為例[J].上海城市規劃，2010（4）：5-8.

[3]孟蒲偉，李宏，王連生.土地儲備規劃的科學統籌與系統編制[J].國土資源情報，2010（3）：37-40.