構建統一排污權交易市場的路徑及其制度保障

紀圣駒

【摘 要】排污權交易面臨著政府干預邊界不清晰、二級市場活力不足、企業參與積極性低等問題。構建排污權統一交易市場，能夠充分調動企業參與排污權交易的積極性。當下，排污權交易市場存在跨省區排污權交易需要加快推進、場外交易合法化爭議需要解決及政府在排污權交易當中的作用需要規范等問題。為完善全國統一排污權交易市場，應當逐步規范政府對于排污權交易的監管行為，明確排污權場外交易合法，并通過制定跨省區排污權交易規則推動排污權跨省交易。

【關鍵詞】排污權;市場交易;立法完善

【中圖分類號】X197 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）10-0175-03

排污權交易這一概念最早是美國經濟學家保羅·戴爾斯在1968年提出的，核心是在控制污染物總量的前提下，將排污指標賦予產權屬性，允許進行市場交易，通過市場經濟的手段治理環境污染。排污權交易制度后來在美國為《清潔空氣法》所確立。排污權交易制度實施后，美國環境質量和公民健康狀況得到很大改善。美國的成功經驗告訴我們，排污，雖然表面上對于生態環境的破壞是顯而易見的，但如果承認排污為一項權利，賦予其產權屬性，使之能夠進入市場交易，可以使得在污染物總量保持不變的前提下，提高企業生產積極性和經濟效益。此外，由于排污權可以進行交易，能帶來經濟利益，所以對于企業來說，引進先進設備，進行清潔生產，減少排污量，就有利可圖。因此，排污權的存在能夠鼓勵企業主動降低污染水平，從長遠來看，有利于推動清潔生產。

1 問題之源：當前排污權交易效果不理想

我國排污權交易制度的醞釀工作可追溯到1988年開始的排污許可證制度試點。1993年國家環境保護主管部門著手進行排污權交易的探索，并圈定了以包頭、太原為代表的一批城市作為試點。1999年，中美兩國環保局簽署協議，以江蘇南通和遼寧本溪兩地作為最早的試點基地。2001年，江蘇南通的兩家公司做成我國第一例二氧化硫排污權交易。2004年，南通市環保局審核確認了中國首例成功的水污染物排放權交易。

2007年，浙江嘉興建成中國第一個排污權交易中心。2008年太湖流域在全國率先啟動了排污權有償使用和交易的試點。“十一五”期間，天津、江蘇、浙江、重慶、湖北、湖南、內蒙古、廣州等11個省（自治區、直轄市）被列為國家排污權有償使用和交易試點省市。2018年1月，《排污許可管理辦法（試行）》頒布實施，排污權交易全國統一市場的建設邁出了堅實一步。2007—2017年，在所有進行排污權有償使用和交易試點的省市區當中，浙江、山西、湖南、重慶市場交易較為活躍，其中湖南達成的交易數量超過10萬筆，浙江的交易金額約占全國排污權交易金額的2/3，超過100億元。其他地區的試點交易情況則不理想。

2015年底，環境保護部對開展排污權有償使用和交易的11個試點地區進行了深入調查。結果表明，試點地區存在排污權交易的邊界和條件不明確、排污交易不活躍、企業參與積極性低等問題。根據試點地區公布的政策和市場實踐，排污權有償使用的初步轉讓仍然是大多數試點地區排污權交易的主要方式。除浙江、山西、湖南、重慶等試點項目外，其他試點地區二級市場交易基本停滯，市場行政干預色彩濃厚。

設想一下，排污權交易有償使用和交易試點的邊界和條件能夠進一步明晰，吸納更多合適的交易主體進入排污權交易市場，并形成全國通用的做法，那么，參與交易的主體增多帶來的市場活躍是完全值得期待的。同時，政府在排污權交易市場中應當發揮的作用，以及政府對于排污權交易市場進行干預的邊界能夠有一個全國通行的規范性文件予以明確，那么各地政府也就不會陷入“不管不行，管了過界”的尷尬局面。進一步來說，對于二級市場的培育，也需要有全國一盤棋的意識，整合各個地區的市場，降低交易難度，擴大交易范圍，這樣也會有更多的企業覺得排污權交易能夠滿足他們的生產需求，也就愿意參與排污權交易，這樣一來，企業參與積極性低的局面也能得到相當程度的改善。而上述內容，都是一個成型的排污權交易統一市場制度當中應當包括的部分。由此可見，一份能夠規范全國范圍內所有排污權交易和排污權交易監管，旨在構建全國排污權交易統一市場的規范性文件的出臺，已經成為當下解決排污權交易困境的可取方案。

2 路徑探討：排污權交易統一交易市場的建構

2.1 跨省區排污權交易需要統一推進

構建排污權交易全國統一市場，最終目標是在全國統一的交易平臺上，讓來自全國各個省、自治區、直轄市的交易主體能夠在全國范圍內采購和出賣富余的排污權。目前，各個實行排污權交易的地區已經組建了省一級的統一交易平臺，我國跨省排污權交易實踐當中，部分企業排污權存在結余，然而本省買方市場趨于飽和，結余的排污權配額在本省無法賣出，相反鄰近省份部分企業排污權配額不足，又有市場需求。這個時候，跨省的排污權交易成為解決這一問題最簡單有效的辦法。然而，現在全國絕大多數地方并未明確規定排污權的跨省交易如何進行，需要滿足怎樣的條件，以及跨省之間的監管如何銜接等問題。跨省排污權交易的法律依據和政策支持都不足，跨省排污權交易這一皆大歡喜的辦法也就發揮不出其應有的效果。

2.2 場外交易合法化爭議需要統一解決

目前，對于排污權場外交易是否合法有效，存在很大爭議。這也就意味著企業如果將排污權作為一般等價物代替人民幣進行交易，就要面臨合同被宣告無效、交易無法順利完成的風險。湖北省恩施州中級人民法院曾經在判決中認定將排污權配額沖抵交易價款的行為違反法律和行政法規的強制性規定，據此合同無效，交易不能達成。這一判決證明了排污權場外交易確實存在，而且場外交易確實有可能在司法實踐中被確認無效，從而導致交易不能完成。除了湖北之外，重慶市有關排污權交易的規范性文件，也直接明確規定禁止場外交易。如果說場外交易合法化的爭議沒有厘清，那么排污權的價值就會打折扣，排污權交易就會面對購買意愿減弱，流轉不暢的問題。

2.3 政府在排污權交易中發揮的作用需要統一規范

第一，政府在排污權交易當中，既可能是作為市場主體參與交易，又可能是作為監管者監管交易雙方。政府就面臨既當運動員，又當裁判員的局面，誰來監管作為交易主體的政府就成為一個需要解決的問題。第二，對于排污權交易相關行政爭議，比如企業對于排污權初始配額分配的結果不服，是否屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍，國家立法層面尚未有明確結論。因此，行政當事人如果對政府監管排污權交易的行政行為不服，進行維權就面臨無法可依的困境，也不利于對政府監管的監督。第三，政府將回購的排污權配額投入市場進行交易是否應該是無條件的？前文所述，目前政府拍賣回購的排污權配額是無條件的，使得企業富余的排污權配額市場價值下降，這將影響到企業對于更新換代工藝減少污染的意愿，也不利于二級市場的繁榮。所以，政府拍賣回購的排污權配額無條件的局面應當改變。第四，市場準入的部分，目前超標排污的企業、環保公益組織和個人被排除在排污權交易主體之外。然而，超標排放的企業是最需要排污權配額的，允許其購買其他企業富余的排污權配額，一方面能夠解決其生產所需排污量不足的問題，維持生產，才有可能通過盈利改良工藝引進先進設備減少污染;另一方面讓超標排放企業加入，使得市場需求被擴大，排污權的市場價值也水漲船高，對于盤活整個排污權交易市場大有裨益。環保公益組織和個人也應該能夠購買排污權，如果能夠購買成功，會使得二級市場的排污權存量減少，迫使企業改良工藝更新設備降低污染;即便不能購買成功，個人和環保公益組織參與競價也會使得排污權的成交價格提高，使得企業購買排污權的成本提高，同樣能夠促使企業自主減少污染。因此，目前的排污權交易市場準入制度還有相當大的空間可以推動排污權交易進一步發展。

3 制度保障：構建排污權交易統一市場制度的立法建議

3.1 逐步規范政府對于排污權交易的監管行為

首先，不能夠自己交易自己監管。對于生態環境主管部門作為出賣方拍賣排污權配額的交易行為，生態環境主管部門應當回避，改由市場監管部門進行監管。其次，對于政府拍賣回購的排污權設置條件，明確政府只能在市場供給無法滿足需求的時候才能拍賣回購的排污權，并且拍賣數量以市場缺額為限。最后，應當允許超標排污的企業、個人及環保公益組織參與排污權交易。但是，應當規定超標排污的企業只能作為排污權的購買者，不能夠作為出賣方（同等數量的排污權交換或者以更少的排污權換取更多的排污權除外），否則交易無效;對于個人及環保公益組織出售購得的排污權，應當僅限于在政府和企業出售的排污權也無法滿足市場需求的情況下，經由生態環境主管部門批準才可以出售。

3.2 明確排污權場外交易合法

排污權場外交易促進了排污權的流通，增加其在市場中的價值。所以現階段，生態環境部應當下發通知，明確排污權場外交易合法化，允許將排污權作為等價物在其他交易當中使用，同時要求各省自治區直轄市修改各地的排污權交易規則。但是，排污權場外交易不能夠毫無限制、無人監管，否則就可能滋生無序交易的情況，不利于排污權交易工作的開展。因此，在修改排污權交易規則、開放排污權場外交易的同時，還應當要求場外交易雙方將交易合同送交生態環境主管部門備案，并定期報告交易合同執行情況。各級生態環境主管部門應該進行定期檢查和突擊檢查，以監督排污權場外交易合同的履行。

3.3 推動排污權跨省交易，制定排污權跨省交易規則

2016年10月，中國人民銀行、國家發展改革委、財政部、環境保護部、銀監會、證監會、保監會七部委發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出要推進跨行政區域排污權交易，推動建立區域性排污權交易市場，發展基于排污權的融資工具。天津自貿區從2015年開始，就在推進京津冀三地排污權交易市場的合作。而早在2007年，廣東省環保局公布了《珠江三角洲火力發電廠排污交易試驗計劃》實施方案，粵港兩地的電廠就可以買賣排污配額。應當先放開排污權跨省交易。可以說，開放跨省排污權交易，既有實踐經驗，又有國家政策，應當鼓勵有條件的省份，盡快落實國家政策，試水排污權跨省區交易，由生態環境部牽頭，邀請有意參與跨省區排污權交易的省市區，共同制定排污權跨省區交易規則，組建排污權跨省區交易機構，由生態環境部進行垂直管理。先進行個別的跨省區的排污權交易，待個別的跨省區的排污權交易步入正軌之后，就可以試水全國范圍內任意跨省區的排污權交易。同時，要逐步推進各省區的污染物總量控制指標的聯機并網，形成各省區污染物總量控制指標統一核算的局面，保障跨省區排污權交易的順利進行，保證各交易區域的污染物總量總和不超過控制指標。

上述立法建議，應當整合為一部全國范圍內統一適用的排污權交易規則，級別至少應當為國務院頒布的行政法規，才能夠統一管轄各省、自治區、直轄市的排污權交易行為。各省、自治區、直轄市可以結合自身情況，制定全國統一排污權交易規則的實施辦法，以更好地規范與本地區有關的排污權交易。

參 考 文 獻

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