新形勢下PPP模式可持續發展研究

馮潔

【摘 要】PPP英文全稱為Public-Private-Partnership，其表示政府同社會資本于公共基建領域形成的一種長久合作關系。PPP模式中可引進競爭機制，有效施展市場功效，并且施展社會資本方在運營管理與技術層面的優勢，避免政府在公共產品供給上效率不高的問題。文章在對國內外文獻進行評述的基礎上，分析了PPP模式在國內發展的幾個階段，探討了新形勢下PPP模式發展中面臨的困境（即政府方、社會資本方、金融機構方的困境），提出研究制定適用于PPP模式的資本金制度、價格機制改革、加強新建項目前期論證、完善監管體制建設4個方面的建議。

【關鍵詞】PPP模式;政府和社會資本合作;財政政策;投融資

【中圖分類號】F283 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）10-0017-03

1 概述

1.1 中國目前對PPP的定義

PPP表示政府同社會資本于公共基建領域形成的一種長久合作關系，其定義在不同文件中有些許差異。2014年，在國家發展改革委發布的文件當中對PPP的含義有這樣的解釋：PPP是政府為了提升公共產品的提供能力與效率，利用采購服務、特許運營及股權合作等不同形式，同社會資本形成風險共同分擔、利益共同分享的長久合作關系。2015年，由國辦推出的42號文件當中提到，PPP表示政府使用競爭性手段挑選擁有經營管理與投資方面能力的社會資本，兩方依循公平協商的要求簽訂合約，確定彼此的權責利益，讓社會資本負責供給公共產品，政府按照公共服務績效評估情況支付給社會資本對應的費用，確保社會資本取得正當的回報。

1.2 研究背景

新常態下，我國經濟增速由原先的高速逐步趨于平緩，財政收入也表現出增速放緩的現象，政府面臨比較大的財政風險，同時負擔較重的本息清償壓力。PPP模式能夠讓社會上分散閑置的資本實現高效的運用，降低政府所面對的收支負擔，化解政府的危機。同時，PPP模式中可引進競爭機制，有效施展市場功效，并且施展社會資本方在運營管理與技術層面的優勢，避免政府在公共產品供給上效率不高的問題。

在這一環境下，以國家發展改革委和財政部作為主導，我國努力推廣PPP模式。財政部于2014年設立了政府和社會資本合作中心，隨后PPP模式開始在我國加速推廣。國家有關部門陸續下發了一系列政策文件，PPP模式進入規范發展階段。2019年3月，財政部出臺了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，進一步推動PPP模式的規范化。基于國內政策的努力助推之下，根據財政部PPP中心數據顯示，截至2019年3月底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中入庫PPP項目達8 839個，入庫項目金額約13.4萬億元。

2 PPP模式在國內的發展歷程

2.1 探索階段

探索階段時間為1984—1993年，這一階段為我國實行改革開放以后，開始引入BOT模式，國內沒有直接相關的法規和操作模式，無經驗可以依托，一切處于探索階段。PPP模式主要是以BOT這種有外資參加的模式作為主體。當中，1984年香港合和電力同深圳特區電力兩家公司使用合作運營模式建造了沙角B電廠，成為我國首個真正意義上的BOT項目。

2.2 試點階段

試點階段時間為1994—2002年，這一階段為分稅制改革之后，國內開始重視PPP模式在基礎設施市場化投融資改革中的重要作用，開始推動PPP模式試點發展。在這一階段，相關部門下發了一系列指導性文件，PPP模式的試點工作由國家計委有組織地推進，雖然仍以外資參與、特許經營BOT為主，但民營資本已經開始嘗試性進入PPP市場。這一階段也為PPP模式的發展積累了難能可貴的經驗。1995年，法國電力公司及阿爾斯通公司聯合體獲得廣西來賓B電廠18年的特許經營權，為國家批準的首個BOT項目。

2.3 推廣發展階段

推廣發展階段時間為2003—2008年。2003年，黨的十六屆三中全會提出讓民營資本進入公共領域，加速了PPP模式的推廣運用。2005年，“非公經濟36條”頒布，其中明確指出準許非公有資本投放在基建與公用事業領域，這在某種意義上助推了不同地方政府使用PPP模式，并且在此階段民營資本與外資大量地流入公用設施領域。社會資本同樣利用PPP模式投入到高速、地鐵等交運設施及體育館等建設項目中。此階段，PPP模式以BOT和TOT項目為主，其中北京地鐵4號線、國家體育場均屬于本階段的典型案例。

2.4 調整階段

調整階段時間為2009—2012年。在金融危機的震蕩影響下，中央政府主張積極的財政政策，同時制訂施行了增加經濟活力計劃，2009年之后，公共產品與服務的投融資重任主要交由地方性的融資平臺公司完成，項目的營運模式以政府委托代理建設、BT模式為主導。但地方政府手中有錢愿意自己主導建設，在公共產品與服務領域，社會資本所發揮的力量有所弱化，很多前階段的PPP項目直接轉化為政府投資，PPP模式的關注度、重視度、推廣度都有所下降，但仍有PPP項目實施。期間，蘭州七里河安寧污水處理廠項目、西安市第二污水處理廠項目屬于本階段的代表性PPP項目。

2.5 新一輪推廣階段

新一輪推廣階段時間為2013—2016年。2013年，國務院不斷出臺文件鼓勵與引導社會資本更大規模地滲透到公共產品與服務領域，黨的十八屆三中全會也釋放了積極信號。在這個階段，PPP的模式主要以BOT、BT等方式實施，并且許多文件的出臺也進一步明確了PPP模式的適應領域和范圍。雖然PPP模式的發展仍然存在一些繞不開的問題，但是在全國范圍內還是掀起了新一輪的PPP模式發展熱潮，PPP模式得到了新一輪的推廣發展。此階段PPP模式涉及的領域較廣，包括水利、能源、交通、市政、醫療等主要領域。

2.6 規范發展階段

規范發展階段時間為2017年至今。2017年以來，地方政府債務已經引起國家的高度重視，相關部門相繼出臺了一系列文件監管、規范和整頓PPP模式在發展中存在的各種亂象。此階段的規范文件并不是針對PPP模式本身，而是對PPP實踐中出現的濫用PPP模式、借PPP名義變相舉債及超出財政承受能力上項目等一些增加地方政府隱性債務風險隱患的突出問題。2019年3月，財政部出臺了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金（2019）10號），在“四個不得”及前期一系列規范要求的基礎上，采取正負面清單相結合的方式，細化了規范的PPP項目應具備的條件及不規范的PPP項目的具體表現形式，進一步規范推進PPP項目的實施。

3 新形勢下PPP模式發展中存在的困境分析

根據財政部PPP中心數據顯示，截至2019年3月底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中入庫PPP項目為8 839個，入庫項目金額約13.4萬億元。在去杠桿的大背景下，PPP被視為地方政府加杠桿的措施，在國家出臺系列政策規范PPP模式發展，PPP模式在“既要規范、也要發展”的新形勢下，仍存在一些發展困境，主要有政府方、社會資本方、金融機構方的困境。

3.1 政府方面臨的困境

財政部出臺的規范性文件中明確了本級全部PPP項目每年度從一般公共預算列支的財政支出不能超過本級當年一般公共預算支出的10%。作為政府方面，受到10%的財政承受能力上限瓶頸約束。事實上，經過前期幾年的PPP高速發展，大部分地區政府已經基本達到或接近了這可支配財力上限，繼續做PPP項目的空間受限。

3.2 社會資本方面臨的困境

作為社會資本方面，存在資源上限的問題。很多PPP項目簽約后未能完成融資，由社會資本方墊資或賒欠下游企業進行建設，導致社會資本方的資源快速消耗，難以可持續發展。

3.3 金融機構面臨的困境

作為金融機構方面，遭遇改革滯后的瓶頸。金融服務體系難以適應PPP項目的融資需求，金融機構難以基于項目本身收益和風險做出客觀評估，項目融資少，基金、ABS等與PPP項目缺乏有效對接。

4 新形勢下PPP模式可持續發展建議

根據對新形勢下PPP模式發展中存在的困境分析，本文從研究制定適用于PPP模式的資本金制度、價格機制改革、加強新建項目前期論證、強化監管體制4個方面提出相關建議。

4.1 研究制定適用于PPP模式的資本金制度

現有PPP模式中，項目公司后期將存在大規模資本金的沉淀，但這部分資金不允許投資給項目外的事項，造成資源浪費，缺乏靈活退出的方式，項目公司唯有依靠高頻次減少資金或者購入理財產品抵消沉積資金、時間、成本的尷尬問題。而項目資本的比重過高是造成小股大債的本質原因，是PPP項目資金融通痛點的關鍵影響因素。因此，需要研究制定適用于PPP模式的資本金制度。PPP項目資本金需要與永續經營公司的資本金區別開來，放寬PPP項目資本金的占比門檻，為資本金預留一個理性收回通道。

4.2 建立合理的價格調整機制

本著社會資本方獲利但非暴利的原則，需要建立合理的價格調整機制。首先，主動深化完善公共事業與服務的定價制度和價格調整機制，明確市場預期，為社會資本指明投資方向，激活社會資本的參與熱情。其次，進一步完善PPP項目決策機制，以防止地方政府盲目投資上項目后，通過價格上漲轉移政府不當決策導致的付費壓力。

4.3 強化新建項目的前期論證工作

當前，很多已中標的所謂PPP落地項目，因為土地、環評等前期工作不到位，無法獲得施工許可證，合同無法進一步實施，陷入違約甚至終止的困局。從這些陷入僵局的PPP項目中可吸取寶貴經驗，即忽視了前期工作的重要性。前期工作簡略雖然會節省時間，但也會導致項目實際執行期限的大幅延長;在前期工作中一味追求簡略和省錢會導致項目投資浪費遠高于前期工作投入。因此，要強化新建項目的前期論證工作。

4.4 完善監管體制建設

完善PPP項目的監管體制，是吸引民營資本和外資積極參與PPP的根本。就PPP模式而言，市場與社會資本要想有效發揮作用，必須建立在實施全方位的政府行政監管與合同監管為基礎支撐，不然就會產生一系列問題。現階段，地方政府都傾向于與央企形成戰略聯盟，某種意義上也是因為對央企監管的制度保障成本相對民企與外企的監管成本要低。隨著中央三令五申要發展民營經濟、引進外資，地方政府只有加強監管能力、完善監管制度，PPP模式才有可能真正愿意接納民企和外企的合作。

參 考 文 獻

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