祁連山自然保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法調查研究

鄭劉濤

【摘 要】祁連山保護區(qū)已經(jīng)受到多部環(huán)境法律的規(guī)制，環(huán)境破壞卻屢有發(fā)生，針對祁連山保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法調查研究，將有助于了解這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，破解當前這種有法不依的困境。文章通過實地調查研究，針對祁連山保護區(qū)獨特的環(huán)境破壞成因、在西部地區(qū)獨特的生態(tài)地位、自身獨特的地理環(huán)境進行分析，對保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法進行針對性調研，有利于制定出有針對性的對策，嘗試構建起對政府責任的追究機制，進而解決好環(huán)境執(zhí)法難，治理好祁連山環(huán)境。

【關鍵詞】環(huán)境執(zhí)法;政府責任;執(zhí)行難;祁連山保護區(qū)

【中圖分類號】D927;D922.68【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）02-0239-03

0 引言

執(zhí)法在廣義上是指國家司法機關、行政機關及其委托的組織和人員，依據(jù)法律賦予的職權和規(guī)定的程序，對法律進行貫徹實施的活動。執(zhí)法在狹義上是指法的執(zhí)行，是指在行使行政管制權過程中的國家行政機關及被授權、委托的組織和人員，按照法律規(guī)定的程序和職權，對法律的實施活動。環(huán)境執(zhí)法是執(zhí)法活動的重要組成部分，環(huán)境保護部門依據(jù)法律規(guī)定做出決定過程，依據(jù)環(huán)境執(zhí)法部門在行政審批、排污費征收、許可、監(jiān)管、處罰的過程中，實施法律法規(guī)和政策，來達到減少污染排放、預防環(huán)境污染、處理環(huán)境糾紛的目的。

為了研究祁連山保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法存在的問題，本文以祁連山保護區(qū)祁連縣作為重點研究對象，主要采取了文獻資料分析法、問卷調查法、數(shù)據(jù)統(tǒng)計法等，對環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實情況進行分析，問卷調查分為兩部分，一部分問卷的主要對象為保護區(qū)附近的居民，另一部分的問卷為當?shù)丨h(huán)境執(zhí)法人員;借助該創(chuàng)新項目總結保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法存在的具體問題，提出一些改善環(huán)境執(zhí)法的對策，嘗試構建起當?shù)氐沫h(huán)境責任追究機制，將有助于針對性地研究當?shù)丨h(huán)境執(zhí)法的特殊問題，對于破解祁連山保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法困境有重要意義。

1 對祁連縣祁連山保護區(qū)調研的基本情況

本次調研隨機選取祁連縣祁連山保護區(qū)附近居民為一部分調研對象，被調研對象的主要職業(yè)為牧民、農(nóng)民、環(huán)境執(zhí)法人員。這次調研對祁連縣祁連山保護區(qū)附近居民發(fā)放調查問卷200份，回收181份，有效回收率為90.5%，針對當?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法人員發(fā)放調查問卷100份，收回92份，有效回收率92%;綜合調查問卷反饋的意見，反饋的主要問題為以下幾點。

1.1 祁連山保護區(qū)地理位置制約了環(huán)境執(zhí)法

本次調研顯示，對當?shù)鼐用裾{查問卷中有180人次認為保護區(qū)地理位置偏遠，屬于高寒地帶，交通不便，每年因大雪等封山期較長，有的年份8月份起當?shù)鼐烷_始積雪;對環(huán)境執(zhí)法人員的調研中，有88人次認為是由于保護區(qū)所轄的范圍太大，根據(jù)2014年規(guī)劃調整后，祁連山自然保護區(qū)面積為198.7萬hm2，再加上外圍已經(jīng)劃定的66.6萬hm2的保護地帶，總面積達到265.3萬hm2，相當于天津、北京兩市面積總和。在甘肅省轄區(qū)內有金昌、張掖、武威3市8縣及山丹軍馬養(yǎng)殖場。祁連山東西方向長度為800 km。但是現(xiàn)實情況是，保護區(qū)內執(zhí)法人員數(shù)量有限，執(zhí)法設備簡陋，限制了執(zhí)法手段的選擇，很難進行有效執(zhí)法。

1.2 祁連山保護區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平制約了環(huán)境執(zhí)法

祁連山保護區(qū)內礦產(chǎn)資源豐富，植被資源也很豐富，但是按照國家政策，為了保護好生態(tài)，在這廣闊的保護區(qū)內不能搞開發(fā)，勢必將嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，雖然可持續(xù)發(fā)展一直在提倡，但真正落到實處的很少。

各級地方政府對環(huán)境問題的重視程度遠不如環(huán)境政策所倡導的那樣高：環(huán)境破壞往往是特定生產(chǎn)力水平下經(jīng)濟發(fā)展的伴生物，當面臨經(jīng)濟建設這一中心任務時，地方政府往往優(yōu)先考慮的是能夠為解決地方社會治理問題提供物質保證的經(jīng)濟增長問題，因此地方政府往往在面臨諸多利益的權衡時將環(huán)境利益暫時放在一邊。長此下去，當?shù)卣畬τ诃h(huán)境保護的重視程度和環(huán)境保護部門的執(zhí)法力度與環(huán)境保護法制定所體現(xiàn)的意圖相差太遠。這樣會使得環(huán)境保護執(zhí)法部門對環(huán)境破壞行為實施打擊的過程中，常常會遇到手中的執(zhí)法權利不能順利執(zhí)行下去的尷尬境地。地方政府的財政收入中相當部分來自當?shù)氐钠髽I(yè)，有些企業(yè)對當?shù)囟愂盏呢暙I甚至達到了40%，政府官員因此就成為企業(yè)的保護傘。一旦環(huán)保局等職能部門開始著手對污染企業(yè)進行治理整頓，政府就會出面干涉。

1.3 認為當?shù)丨h(huán)境遭到破壞的時間久遠、短期難以恢復的所占比例較高

對當?shù)鼐用竦恼{研顯示，認為是由于環(huán)境破壞歷史較長，因而導致短期之內難以恢復原狀的有170人次，占比達85%，當?shù)氐沫h(huán)境破壞開始于20世紀60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盜伐為主，當年有“吃得苦中苦，為了兩萬五”（每年要完成2.5萬m3的森林采伐任務）的說法;20世紀80年代以礦山開采為主;90年代后以小水電開發(fā)為主[1]。早期大規(guī)模破壞留下很大的生態(tài)創(chuàng)傷，需要時間去慢慢恢復。因此，短期之內的環(huán)境執(zhí)法很難收到效果，看不到環(huán)境狀況的改良，打擊環(huán)境破壞行為作為當?shù)卣囊豁椚蝿?，需要被長久地堅持下去。

1.4 認為環(huán)境執(zhí)法困難的占據(jù)較大比例

總結了88位環(huán)境執(zhí)法者所認為的環(huán)境執(zhí)法難的表現(xiàn)。其中，認為“環(huán)境法律不健全”的人最多，有60人選擇;其次分別是“執(zhí)法人員、手段、經(jīng)費不足”，50人;“環(huán)保部門沒有強制執(zhí)法權”，45人;“地方保護主義”，38人;“管理體制問題”，35人;“職能部門不協(xié)調”，20人。認為“環(huán)境法律不健全”的執(zhí)法者對于現(xiàn)行環(huán)境法律體系的看法表述有很多，主要有“法律比較柔軟，可操作余地不大”“法律法規(guī)太空”“法規(guī)本身內部有矛盾”“法律法規(guī)不健全，沒有給環(huán)保執(zhí)法很好的規(guī)定和依據(jù)”“法律是結果法，而不是行為法，但事實應該是結果法和行為法結合的，這種法律執(zhí)法比較麻煩，可操作性比較差，不簡單明了”“環(huán)境法規(guī)定太粗糙”等。

2 祁連山環(huán)境執(zhí)法困境的原因

（1）中央政府自21世紀以來，開始將科學發(fā)展觀確立為指導思想，直接否定了以GDP增長為中心的發(fā)展模式，將“綠色GDP”合并到對地方政府經(jīng)濟發(fā)展狀況的考核當中。但是地方政府面對的最主要的壓力和挑戰(zhàn)，依然是促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，因為完成上級任務、實現(xiàn)趕超發(fā)展及擴大稅收財源等，都是需要財力的支撐，需要經(jīng)濟的發(fā)展作為鋪墊。由此，當環(huán)境污染治理與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突時，地方官員就強調對經(jīng)濟指標的追逐，而忽視環(huán)境保護等指標的評判。同時，地方政府依然把推動投資和增長作為首要任務，導致官員在決策和執(zhí)行時，剔除了生態(tài)、自然等價值的思考，進而疏遠大多數(shù)的群眾，在現(xiàn)實中極力討好資本和商人，不惜犧牲廣大人民群眾的切身利益以此滿足自己的和投資商的利益;更有甚者，為了追求短期之內經(jīng)濟的快速發(fā)展，甚至奉行“為環(huán)境污染保駕護航”原則，漠視人民群眾的健康，為此不惜走向群眾的對立面，當出現(xiàn)環(huán)境侵權事件時，缺乏內在的激勵機制去給當事人提供救濟，甚至充當違法排污企業(yè)的保護傘。

（2）法律上有難點，要解決環(huán)境執(zhí)法困境，還要實現(xiàn)規(guī)則之治?，F(xiàn)行的立法沒有規(guī)范生態(tài)破壞型侵權行為的規(guī)定，難以為規(guī)制生態(tài)破壞型侵權提供法律依據(jù)，這是執(zhí)法者認為現(xiàn)行法律導致環(huán)境執(zhí)法缺少依據(jù)的重要原因。目前，我國把“環(huán)境侵權”作為一種特殊的侵權行為，在立法條文上直接定位成“污染環(huán)境造成他人損害”的行為，法院如果受理環(huán)境破壞案件，這個法律規(guī)定就是最基本和最為重要的法律根據(jù)，但是現(xiàn)實中法律對此缺乏規(guī)定，導致法院受理該類案件缺乏法律依據(jù)，環(huán)境破壞行為很難通過訴訟機制被追究責任，進而，環(huán)境執(zhí)法活動缺少司法系統(tǒng)的支撐。

3 調研結論及改善環(huán)境執(zhí)法的幾點對策

我國已經(jīng)是一個處于重工業(yè)化中期進程的國家，進入了環(huán)境高風險時期，環(huán)境破壞事件的頻繁發(fā)生，預示著生態(tài)環(huán)境存在著巨大的危機，嚴重威脅著群眾的生命和財產(chǎn)安全及公共環(huán)境資源，但是我國目前在環(huán)境損害賠償方面的法律體系存在著重大缺陷，《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等確立的制度不僅十分原則抽象，而且僅對環(huán)境損害做出了規(guī)定，尚未建立充分完善的環(huán)境損害賠償制度，致使一些重大的環(huán)境損害仍游離于法律的規(guī)制之外，處理法律調整的盲點。

3.1 完善環(huán)境保護法律體系

目前環(huán)境保護相關的法律法規(guī)還需要完善，現(xiàn)行環(huán)保法對于環(huán)境執(zhí)法只是一些籠統(tǒng)簡單的規(guī)定，缺乏可操作性，導致環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)行效力有限，使環(huán)保執(zhí)法部門在處理環(huán)境損害賠償糾紛時無具體規(guī)則可循。為此，可以在制定新環(huán)保法律法規(guī)時，邀請相關環(huán)境執(zhí)法人員參與制定，借助他們的實踐經(jīng)驗，可以使得相關法律的可操作性增強。在此背景下，也可借鑒發(fā)達國家成功解決環(huán)境問題的經(jīng)驗，包括環(huán)境損害立法的經(jīng)驗，制定一部全面系統(tǒng)的、專門的《環(huán)境保護法》。

3.2 解決地方經(jīng)濟發(fā)展問題

對于環(huán)境執(zhí)法者普遍認為存在著法律不健全、執(zhí)法能力不足、管理體制缺陷等問題，除了完善立法、進行專門的有針對性的立法之外，正如調研資料和訪談顯示的，需要改變地方政府的經(jīng)濟決策和行為導向，在祁連山保護區(qū)要轉變地方政府及經(jīng)濟發(fā)展為中心的思想，從根本上解決環(huán)境侵權的行政救濟危機。

祁連山保護區(qū)內礦產(chǎn)資源豐富，但是為了保護好生態(tài)，廣闊的保護區(qū)內不能搞開發(fā)，必將嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，為此有必要落實好國家對于保護區(qū)的財政轉移支付，解決好經(jīng)濟發(fā)展問題，上級政府在政策制定上適當考慮地方發(fā)展權益，照顧好地方利益，讓當?shù)匕傩?、政府沒有經(jīng)濟上的困擾，進而促進當?shù)丨h(huán)境執(zhí)法的改善。

3.3 構建對地方政府責任追究機制

強化地方政府責任的追究機制，為順暢環(huán)境侵權行政救濟機制提供切實的支撐與作用空間。政府承擔環(huán)境保護責任的主體太過于單一，一般都是由有關的行政機關的工作人員或者環(huán)境保護監(jiān)管人員去承擔有關的法律責任，行政機關作為環(huán)境監(jiān)管者卻不用承擔法律責任，法律法規(guī)對此處的規(guī)定為空白。因此，環(huán)境法律規(guī)范應明確規(guī)定政府行政首長及政府官員的考核指標體系，明確環(huán)境行政問責的對象、范圍、條件、后果;同時，增加對地方政府或環(huán)境保護部門暫停某項職權的法律責任的規(guī)定[2]。只有完善政府環(huán)境責任制度，建立監(jiān)管者的法律機制，改變法律體制的積弊，才能真正避免環(huán)境執(zhí)法部門在環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境侵權救濟中軟弱無力的尷尬處境[3]。

參 考 文 獻

[1]鳳凰資訊.若祁連山繼續(xù)被破壞“一帶一路”通道將受阻[EB/OL].http：//news.ifeng.com/a/20170721/5147096-4_0.shtml，2017-08-08.

[2]吳志紅.行政公產(chǎn)視野下的政府環(huán)境法律責任初論[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2008（3）.

[3]呂忠梅.監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及機制構建[J].法商研究，2009（5）.

[責任編輯：高海明]